浅议公证效力争议救济的完善

(中南财经政法大学 湖北 武汉 430000)

浅议公证效力争议救济的完善

崔亚斐

(中南财经政法大学湖北武汉430000)

自《公证法》颁布以来，公证在维护社会秩序、降低交易成本、预防纠纷方面发挥着越来越重要的作用。然而，公证机构的公信力和权威性却因为公证争议的不断出现受到挑战。“有权利必有救济”，如果不能良好的解决公证活动产生的争议，就不能保证公证的质量，而公证质量直接关系着公证机构的生存和发展，关乎公证当事人的切身利益，也影响着我国司法体系的内在完善。

公证；公证效力争议；公证复查

公证争议是指当事人、公证事项利害关系人认为公证书有错误，而与公证机构就错误是否存在、过错责任和公证赔偿数额所发生的争论。公证救济是指当事人或者公证事项的利害关系人在其合法权益收到或可能受到公证活动的侵害时，可依法请求纠正公证行为，赔偿损失的法定渠道。①“无救济即无权利”，公正争议救济制度的完善不仅关乎公证当事人、公证事项利害关系人的合法权益，还对公证公信力和公证机构权威性有很大影响。公证争议根现行立法的规定可以分为三类：1、公证书效力的争议，2、对公证书内容的争议，3、公证机构却有过错，因赔偿引发的争议。对于公证书内容的争议和公证赔偿争议均可以通过司法途径予以解决，而对公证效力争议目前只能通过复查的途径进行救济。

一、公证效力争议救济的现行规定及存在的问题

现行立法对于公证效力争议的救济规定主要存在于《公证法》、《公证程序规则》中。根据现行立法规定，对于公证效力争议只能通过公证机构复查进行解决，公证当事人不能通过诉讼请求法院对公证书效力做出认定。但由于公证法本身以及相关配套制度的不健全，公证效力争议复查程序在实践中仍然规范性不够、可操作性不强，亟待完善。

(一)公证书涉诉相关问题不明确

目前我国《公证法》仅规定对于公证效力争议通过公证机构复查予以解决，但对于效力存在异议的公证书涉诉问题如何解决，并未作出规定。而现行立法规定人民法院不能对公证书效力作出认定、进行裁判。实践中法院对于有效力瑕疵的涉诉公证书往往不予认可，人民法院对公证书仅作为普通证据进行出示质证，公证书的存在变得无关紧要，此时公证证明之效力荡然无存，公证预防纠纷、减少诉讼、提高诉讼效率的作用便大打折扣。另外，实践中对于公证效力争议与非效力争议衔接不明确，对于同时或者先后提起公证书复查和公证书内容争议之诉或公证赔偿之诉时，部分案件公证书所证明事实对案件审理影响极大，如法定公证事项为案件主要争点时，诉讼程序如何进行，公证书效力如何认定，现行法律仍是空白，各地法院做法也不统一。这些问题困扰着实践中人民法院对于案件的审理，因此，对于涉诉公证书效力做出认定十分有必要。②

(二)公证机构自我纠错有一定的局限性

复查和投诉不同，诉讼有对抗，法院居中裁判，而复查属于自我纠错，在公证实践中，这种自我监督模式起到的效果有限，在当事人通过复查途径不能对错误公证书进行更正时，当事人也就失去了通过其他方式更正错误公证书的可能。公证处和当事人的地位与在诉讼中不同，证明公证书错误的证据往往存在于公证卷宗里，当事人接触不到，公证处又拒绝当事人查阅，公证机构有档案管理办法，根据这个办法，没有几个当事人能够查得到公证档案，当事人接触不到公证卷宗，公证处又拒绝当事人查阅。使得当事人对公证书的复查无从下手。另外，公证机构是否需要专人负责复查也存在争议，根据《公证程序规则》第六十二条规定公证机构收到复查申请后，应当指派原承办公证员之外的公证员进行复查。复查结论及处理意见，应当报公证机构的负责人审批。但是我国目前公证执业是机构本位的，复查是一种执业行为。案件复查结论应报机构负责人审批，若机构负责人也参与办理相关公证业务，而目前许多公证处公证人员极少，有些仅有三到五人，这种情况极有可能发生。此时复查的效果便会大打折扣。另外，对于公证机构复查决定出现错误时，当事人对错误复查决定投诉如何处理规定也不明确。如公证机构经过复查撤销并收回公证书，公证书被撤销自始无效，此时是否有投诉的必要？这些问题的存在使得公证效力争议解决缺乏规范指引，实践中较为混乱。

(三)公证当事人违法公证法律责任不明确

公证书出现错误，导致公证书效力产生瑕疵，相当一部分错证是当事人为了追逐不法利益为骗取公证书造成的，有经验的公证员在大多数情况下能够识破这种欺骗行为，但少数情况下，如双胞胎中的表弟拿哥哥的证件到公证机构办证，即“假人真证”，这对于公证员来说识别难度极大，再加上骗取公证书的违法成本偏低，并鲜有被追偿，实践中及时公证员识别出了这种骗取公证书的情况，也由于骗取人的行为不构成犯罪,而不了了之。除非涉及到严重的刑事犯罪,否则一般公安机关对提供虚假证明材料，骗取公证书的当事人仅能够处以行政拘留几天或罚金的处罚,这相对于公证当事人所谋取的的不法利益而言不值一提。公证法第四十四条明确规定,提供虚假证明材料骗取公证书,并给他人造成损失的,承担民事责任；违反治安管理的,依法给予治安管理处罚；构成犯罪的,依法追究刑事责任。但目前现有法律法规对于打击处理骗取公证书这一违法行为的规定较为笼统,对此类行为打击力度很弱。在公证实践中,公证员面对提供虚假材料办理公证的当事人,只能将虚假材料没收并拒绝为其办证,一些申请人对此大吵大闹甚至辱骂公证员,而公证人员却无可奈何。再加上公证机构也没有执法权，当事人违法公证的法律责任可操作性不强，导致的骗取公证书现象不断增多。

二、对现行公证效力争议救济的完善建议

(一)设立公证书效力确认之诉

在《公证法》立法过程中，对于人民法院能否对公证书效力进行认定存在很大争议。基于对效率和经济的考量，最终出台的《公证法》规定人民法院不能对公证机构出具的公证书效力予以认定，但是基于司法最终解决原则，任何法律行为都应当以司法作为最终救济途径，公证行为也不例外。国外公证制度较为完善的国家均设置了特别程序或诉讼程序来解决公证效力争议。法国设置了专门的“声明文书伪造程序”来解决公证文书的真伪问题。这种程序在性质上属于特别附带非讼程序。德国、日本有专门的诉讼程序来解决当事人之间文书(对法律关系具有证明作用的文书)真伪的争议问题，这种诉讼称为“确认文书真伪诉讼”。关于公证书真伪的争议也被纳入这种诉讼程序加以解决。在诉讼中法官可以传唤公证文书的制作人进行证人询问,以查清公证文书的真伪问题。③奥地利规定可向公证人公会提出控告，而韩国则规定向监察厅申请异议。④笔者认为我国可以借鉴域外经验设立确认公证书效力之诉，通过特别程序对公证效力争议进行处理，在公证书效力出现争议时，若涉及公证文书在诉讼中出现的情况，公证当事人可以申请，人民法院也可以依职权启动公证效力确认之诉，若公证当事人与之前提起公证复查程序，则应当终止复查，有关公证当事人、公证机构、公证员应当参与到公证效力确认之诉中来对公证书效力做出认定。这样既可以避免普通诉讼程序诉讼周期较长，造成司法资源浪费、加重当事人负担的不足，兼顾效力与公正，也可以避免公证效力由公证机构自我纠错带来的局限性。

(二)对公证机构调查核实权进行完善

公证机构的核实权对于公证文书的证明力具有重要的保障作用，公证机构、公证员核实权的完善有助于减少公证争议的发生并正确引导公证当事人进行公证，规范当事人公证行为。但是，实践中，公证核实权规范性不够使得公证员核实权的行使差异很大，公证机构在核实证明材料的时候，有关的职能部门不予配合的情况时也有发生。而公证当事人办证不规范、甚至骗取公证书的现象又逐渐增多，因此完善公证机构的调查核实权十分有必要。《公证程序规则》公证机构在办证过程中认为需要核实的，有关单位或个人有予以协助的义务。所谓予以协助的义务是指有关单位依照公证法以及其他法律、法规的规定协助、配合公证机构核实相应的证明材料。遗憾的是，目前我国的许多法律、法规仅仅规定，特定的几个部门有权查阅相关材料，这少数的特定部门，并不包括公证机构。因此笔者认为，应通过公证法相关配套规定进一步明确有关机构依法配合公证机构核实的义务，明确公证机构核实权行使过程中相关机构无正当理由不予配合的责任认定，保证公证核实的顺利进行。⑤

(三)发挥公证协会在公证效力争议中的作用

公证机构经过30多年的发展，虽有了长足的进步，但整个公证行业相比于律师、注册会计师行业仍显得落后，渺小，受到的重视不够，在这种情况下，公证行业自身的作用还应当进一步强化。随着我国公证机构体制改革的不断完善，公证机构大多已由行政体制转为事业体制，公证效力争议已经渐渐取代了过去的行政救济的模式，在这个大背景下，公证行业的自律化管理显得尤为重要，甚至可以说公证行业的自律管理在公证业的监督管理体制中占据主导地位。监督主要体现在事前和事后，首先应当通过把握行业发展的动向，制定切实有效的行业细则，针对不同类型的办证需求进行完善相关规定，规范公证员公证活动，明确公证员在公证活动中的权利义务，据各地区不同的社会发展和经济情况做出具有地域性的指导，与不同地区的行业协会相互沟通协调，对于行业高发风险实行预警，从源头上有效避免公证错误的发生;其次，针对公证当事人的投诉，公证协会应当设立专门的公证责任认定部门，及时核实有关情况，将复查投诉处理结果公开，对公证员违法公证行为进行有效的业内惩戒措施。将公证书效力争议尽量通过非诉途径解决，如此才能充分发挥公证行业预防纠纷，减少诉讼，维护社会稳定的作用。

结语

《公证法》施行后，随着公证的影响力不断提升，公证行业的不断完善，公证业务被越来越多的人所知悉，公证业务量增长十分迅速。与此同时，公证争议的增多成为不争的事实，现行立法规定公证书效力争议只能通过复查投诉程序予以解决，这种自我纠错的程序由于本身具有局限性，再加上法律法规、行业规定的不足，导致实践中各地公证机构处理公证争议救济时做法不一。在立法上对现行公证效力争议制度进行完善十分有必要，而在制度上设立公证效力确认之诉，将公证活动中产生的争议通过诉讼机制解决，可以最大程度上对目前我国公证机构自我纠错的不足进行完善，兼顾公正与效率，同时也应对我国目前公证调查核实权进行完善，如此，才能保障我国公证行业的公信力和权威性。

【注释】

① 司法部、中国公证协会编：《公证程序规则释义》，第170页

② 张靓：《我国公证救济制度有关问题研究》，载《中国司法》2012年第四期

③ 张卫平：《公证效力研究》，载《法学研究》2011年第一期

④ 赖来焜：《最新公证法论》，台湾三民书局2004年3月初版，第459页

⑤ 范开花：《公证核实权探究》，中国政法大学2011年硕士学位论文，第34页

[1]李勇主编：《公证价值与实务研究》[M].2016年版.

[2]王胜明、段正坤著：《<中华人民共和国公证法>释义》[M].法律书版社2006年版.

[3]张文章著：《公证制度新论》[M].厦门大学出版社2005年版.

[4]陈勤：《公证争议救济制度研究》[J].载《中国公证》，2015年第2版.

崔亚斐(1992-)，男，河南平顶山人，现就读于中南财经政法大学，诉讼法专业研二在读。