基于GIS的“多规合一”技术方法研究

吴菊　徐刚　王映力

摘 要：我国规划种类多，部门规划之间协调性差，开展“多规融合”工作，对整合规划资源，促进土地集约利用起着重要作用。通过定性分析国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划及城市规划之间的关系，梳理规划间的问题。通过ARCGIS平台对土规和城规数据进行空间叠加分析，找出两规存在的差异性图斑，并对其进行分析以及合理调试。基于两规差异性图斑，对症下药，从工作组织、规划编制技术、创建信息联动平台、基于项目建设等角度提出政策建议，推动“多规融合”工作的顺利开展。

关键词：多规融合 ；民经济与社会发展规划；城市规划；土地利用总体规划；阿城区

中图分类号：TU984 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）32-0110-04

在2013年召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出，空间约束性规划薄弱，各类规划自成体系、衔接性不够，并且指出，可以在县（市）探索国民经济与社会发展、城乡建设规划、土地利用总体规划的“三规合一”或“多规融合”（以下本文简称“三规”）。

随着我国城镇化速度的不断加快，土地城市化发展速度超过人口城市化发展速度[1]，空间用地规模的扩张加剧了规划矛盾，实现空间协调发展迫在眉睫，提出 “三规合一”的呼声也越来越高[2]。国内学者在城市与区域的空间发展理论上提出了空间规划协调的理论基础[3，4]。由于我国规划职能部门多，规划类型丰富，因此根据自身需要编制的规划侧重点自然有别，为解决我国规划工作衔接不到位、规划内容交叉重叠造成土地资源利用效益低、浪费等现象，不少学者提出要梳理规划之间的关系、强化规划间衔接工作以及实现创新机制改革等[5，8]。此外，我国多地相继开展了“三规合一”实践工作[9，10]。2008年，广东省多个城市开展了“三规合一”实践，完成了技术创新到制度创新这一大转变。同时间段，上海市将城市规划管理局与房屋土地管理局进行整合，组建了上海市规划与国土资源管理局，实现了土地利用规划和城市总体规划在“纸面上的统一”。上海市通过"二规合一”工作建立了全市城乡建设用地“一张图”管理流程，实现了在统一的土地数据底板上对各类建设项目进行基本农田保护控制线、城乡建设用地范围控制线、产业区块范围控制线的“三线”管控。此外，北京市朝阳区还进行了土地利用规划、空间规划、产业规划及人口规划“四规合一”的探讨。

本文 “多规融合”立足哈尔滨市阿城区全域背景，基于长期发展的潜力研究，重视“三规”部门的相互协调，针对“三规”在规划目标、空间管制、功能分区、用途分类、用地规模上的不同，对各规划进行梳理，找出差异性图斑并进行原因分析，最终形成一套“多规融合”的技术方法，在黑龙江全省推广应用。

一、研究方法与数据来源

（一）研究方法

对比分析法：通过对“三规”的全方位比对，梳理分析当前各规划间的差异性、矛盾点和多规在工作协调中面临的现实问题。

GIS空间分析法：利用arcgis软件平台，将土地利用规划（简称“土规”）与城市规划（简称“城规”）的用地类型、布局进行叠加分析，得到土规与城规的差异性图斑，从而提出差异性图斑进行合理调试的方法。

（二）数据来源

本文所用的数据来源于哈尔滨市阿城区城市规划中心城区的所有数据以及土地利用总体规划数据，采用经黑龙江省人民政府依法批准的县级土地利用总体规划数据。

（三）研究技术路线

本文通过梳理我国规划间的关系，立足于阿城区规划存在的问题，通过GIS技术手段对土地利用总体规划的建设用地空间管制分区和简化后的城乡规划数据进行叠加，提取差异性图斑，同时对差异性图斑进行合理调试，提出实现“多规融合”技术方法的运行机制。

二、“多规”的现状和现存的大难题

（一）规划间的关系

“三规”目标的相似点都是在不同层面上对目标区域做出合理的统筹安排；不同点在于国民经济与社会发展规划并没有落实每一块土地的用地开发方向，是宏观层面上的框架性规划，自身并不具备落实空间管制方案的手段。而土规则具体落实到某地块的用地性质，即开发使用方向，以此作为实行土地用途管制制度的基础。城市总体规划的目标更加明确具体，以在空间上协调各类城乡建设活动布局为目标，以土地要素为核心，开展空间资源的合理配置和规划，实现城乡各种建设活动规范化管理，保障社会发展的整体利益。从国民经济与社会发展规划到土地利用总体规划再到城市总体规划，构成一个从宏观到微观、从长期到近期的展现，并依次形成指导关系。

（二）阿城区发展过程中的问题导向

1.划编制单位不统一，协调困难

由于哈尔滨市存在农垦这一独立机構，故该市的土地利用总体规划是由哈尔滨市和农垦分开编制的。在编制的过程中这两个机构之间协调性不好，这就导致同一行政区范围内的土地利用规划本身就存在冲突与衔接性问题。但就城市规划而言，在同一行政区范围内编制工作是统一进行的，所以这就造成了土地利用规划与城市规划编制两者的不协调。

2.产业园区、城镇建设与发展趋势不匹配

因缺乏要素、资源、发展趋势的整体评估，造成阿城区的产业园区和城镇建设活动遍地开花，加剧与产业集群化发展、人口向中心城镇迁移、土地资源集约高效利用之间的矛盾。同时，产业园区的产业选择又存在问题，产业项目选择更多的是依赖发改局与招商局的积极引入，缺乏与国土部门、规划部门及环保部门等部门的有效沟通，容易造成产业选择不合理、成本投入过多，资源浪费等现象。

3.建设用地不足，产业发展对农业、生态造成潜在威胁。

部门之间的沟通机制不健全、规划体系存在冲突，产业选择、空间发展的无序性问题日益突出，未来产业项目落户所需要的建设用地缺乏，而不同空间的管控机制不完善，产业落户时极容易对农业生产、生态环境造成严重破坏。

4.规划之间用地分类不同，审批过程存在问题

由于土地利用总体规划与城市总体规划对地块分类存在歧义，审批流程复杂，审批时间长，导致产业项目无法落地，损害了企业、个人及政府的经济效益和社会效益。

三、差异性图斑分析及调试方法

由于国民经济与社会发展规划并没有涉及到具体地块的开发布局，故本章在进行差异性图斑分析和调试时仅研究土地利用总体规划和城市规划存在的差异性图斑及其调试方法。

（一）差异性分析

1.基础数据入库整理

土地利用总体规划与城市总体规划在本质上是一致的，都是对目标地块的使用性质提出意见。两者的不同在于规划对象的土地利用性质不同，因此规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。同时，要构建两规之间图件的平台坐标系统转换系数，形成统一坐标格式下的图形数据。此外，还要整合土地利用总体规划和城乡规划的规划数据，梳理两规图层要素间的关系，并保证图形无拓扑错误，形成西安80格式下“两规”基础数据库。

（二）差异处理原则

1.坚守底线，保护生态

差异图斑处理时要强化底线思维，保障生态安全和粮食安全，优先划定生态保护红线和基本农田保护红线。

2.严控规模，突出重点

严格控制城乡建设用地规模，按照城市建设时序，统筹协调差异图斑。

3.上下联动，有序衔接

差异图斑的途径处理办法应建立上下联动机制，协调阿城区与各区之间用地布局。

（三）用地分类对比

城乡规划用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》，土地利用总体规划用地分类标准采用《乡级土地利用总体规划编制规程（TD/T1027-2010）》。将城乡规划用地分类（简化后的规划地类）与土地利用总体规划中的建设用地空间管制分区进行比较分析，合理分析城市规划分类中适宜布局为土地利用总体规划中的允许建设区、有条件建设区以及限制建设区的类别，建立城乡用地分类与土地利用总体规划建设用地空间管制分区的对应关系。

本研究根据阿城区实际情况对阿城区城市规划地类进行了简化和归并，具体情况见表1。同时形成阿城区城乡规划简图，见图2。图3为土地利用规划中的建设用地空间管制分区图。

通过对阿城区城市规划简化后的图和土地利用总体规划的建设用地管制区进行空间叠加分析确定一致区域和差异区域的面积、位置，分析城乡规划和土地利用总体规划管制区的差异类型，包括土规为城乡建设用地、城规为非城乡建设用地（土规超城规）。城规为城乡建设用地，土规为城乡非建设用地（城规超土规）；土规为有条件建设区，城规为非城乡建设用地。两规图叠加之后得到差异性图斑，见图4。图斑差异性情况见表2。

1.城规为城乡建设用地，土规为非城乡建设用地

（1）城规为S类城市内部路网、土规为限制建设区。处理措施：①已建路网原则上土地利用总体规划安排为限制建设区，可节省建设用地指标；②未建路网原则上调入城乡建设用地。

（2）城规为A、B1、M、R、U、W类，土规为允许建设区。处理措施：涉及基本农田部分予以调出，处于近建范围内部分调为允许建设区，其余部分待处理。

（3）城规为G1类公园绿地，土规为限制建设区。处理措施：已建成公园绿地一般不会被建设行为占用，故原则上土地利用总体规划安排为限制建设区。

2.土规为城乡建设用地，城规为非城乡建设用地

（1）土规为城乡建设用地（允许建设区），城规为水域。处理措施：城规中这部分土地在土规中是不可建设部分，故原则上将土地利用总体规划安排为限制建設区。

（2）土规为城乡建设用地（允许建设区），城规为H2类用地。处理措施：现状H2原则上保持不变，继续安排为城乡建设用地。

3.土规为有条件建设区，城规为非城乡建设用地

处理措施：原则上将该区域内的有条件建设区全部进行调整布局。

四、实现“多规融合”运行机制探索

“多规融合”的本质是利益的协调，通过技术手段仅解决的是“多规融合”的表面问题，根本上解决“三规”冲突与不协调的出路重点在于体制机制的创新，设计合理的制度，使得“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”的指导作用能得到充分的发挥，进一步解决各级政府、不同部门之间的利益冲突和矛盾，建立一套相互制衡、严谨高效的管理和协调体制，才是实现真正意义上“多规融合”的最优选择。

1.建立统一的工作组织机构

市级层面成立领导小组，由市委或市政府领导牵头打破部门冲突，建立统一的工作组织形式和规划衔接协调工作机制，推进基础数据、规划标准、技术标准、信息平台等方面的衔接性，实现各部门信息共享，有助于解决在土地利用规划编制中市级与农垦“分家”的问题。

2.规范城市规划与土地规划编制技术

建立“多规融合”的规划图件体系，将城市规划与土地规划涉及的建设用地规模区、有条件建设区、生态保护区等统一整合到“多规融合” 一张图上。明确“多规融合”坐标体系要求，开展“多规融合”工作应在地方坐标系的基础上，同时建立与西安80坐标系可以相互无缝转换的转换模型，方便规划与国土两部门分别与各自现有图形管理体系对接。简单来说，就是实现“工作在地方坐标系，演示在80坐标系”。

3.建立信息化联动平台

信息联动平台是规划“一张图”的载体，是实施“多规融合”协调机制和控制线管控规定的技术保障。实现发改、国土、规划多部门信息融合共享，使规划协同成果一目了然。应本着共建、共享、共用的原则，通过信息联动平台实现跨部门、跨层级、跨网络的信息融合共享，使得“多规融合”成果被发改、国土、规划等部门调用。

4.建立基于项目建设的规划协调机制

“多规融合”关于空间规划的矛盾起点主要是对建设项目的选址安排上有所差异，所以解决规划冲突问题的最终落脚点也应该围绕重大建设项目进行合理规划。城市规划与土地规划的技术衔接，最终的目的也要保证发展规划所提出的地方政府建设项目能够得以合法合理实施。规划部门要努力做好重大项目与城规的衔接，综合考虑区位、市场、建设条件等因素，强化项目选址安排，从宏观上考虑项目整体空间布局，从而实现项目经济效益、社会效益的最大化。

五、结论

本文以哈尔滨市阿城区为例，从“三规”关系梳理、存在的问题进行研究，通过GIS技术手段对建设用地管制空间分区和城市规划简化后数据进行空间叠加分析，从而提取差异性图斑并对不同类型的差异性图斑进行合理的调试。本文提取的差异性图斑类型共分为三类：第一类土规为城乡建设用地，城规为非城乡建设用地的面积（土规超城规），该类图斑面积有397.35公顷。第二类城规为城乡建设用地，土规为城乡非建设用地（城规超土规），图斑面积为517.26公顷。第三类土规为有条件建设区，城规为非城乡建设用地区，该类差异性图斑面积有234.57公顷。针对差异性图斑的不同类型，依据差异图斑处理的原则，分门别类提出了差异性图斑调试方法，促进“多规融合”工作的顺利开展。

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Abstract：China's planning variety，poor coordination between the departments of planning，carry out multi gauge integration work，the integration of resources to promote the intensive use of land planning，plays an important role.Through the qualitative analysis of the plan for national economic and social development，the relationship between the overall planning of city planning and land use planning，combing the the problem.Through the platform of ARCGIS and city planning planning and land data spatial overlay analysis，find out the differences of the two rules of patches，and carries on the analysis and reasonable debugging.The difference of two rules of an antidote against the disease spot，based on the work from the organization，planning，creation of information interaction platform，based on the perspective of project construction put forward the policy suggestion，to promote the integration of multi gauge "work smoothly.

Key words：multi rule integration；national economic and social development planning；urban planning；land use planning；A Cheng District

[責任编辑 杜 娟]