完善土地收购储备制度的建议

胡美玲

[摘 要]将土地收购储备机构改造为中央控股的股份公司，有助于增强中央对土地的宏观控制力，调节中央地方土地收益，拓展外资民资投资新领域。

[Abstract] The paper concludes that if the current land bankinginstitutes were retransformed into a joint-stock company that controlled by the central government， it will be helpful forreinforcing the capacity of the central government in regulating land use at macro level， readjusting the land revenuebetween central and local governments， and extending foreign and domestic capital investment into new field.

[Key words]land banking； land regulating at macro level； revenue sharing

从1996年上海第一家土地收购储备机构成立至今，全国已建立的土地收购储备机构达 2000 多家，几乎所有的城市政府都开展了土地收购储备工作。然而，土地收购储备在调控土地市场中发挥作用、相关制度在全国基本建立的同时，也存在许多不足和问题，必须进一步规范和完善。本文试图从加强中央对土地的宏观控制力、用市场手段调节中央地方土地收益、拓展外资民资投资新领域的角度，提出克服土地收购储备缺陷和从根本上完善收购储备体制的一些建议与设想。

1 土地收购储备制度存在的不足和问题

1.1 偏离调控目的进行土地收购储备

土地收购储备的宗旨是调控市场。市场上可供建设的土地过多时，开展收购以减少市场中土地供应潜在数量；市场上可供建设的土地过少时，将储备的土地释放出来，缓解需求压力。此过程类似国际上各国中央银行为稳定汇率而做出的反应。虽然运行规则都是“低买高卖”，而且最终结果都是要赢利的，但没有一家中央银行是以牟利为目的而介入汇市的。土地收购储备的作用也是相似的，倘若在土地储备期间，恰逢市场地价上升，土地又经开发、整理，收购储备赢利也是毋庸置疑的，但是若以牟利为主要目标甚至是惟一目标来运作，则有违土地收购储备制度建立的初衷。

1.2 违反市场公平交易原则强制收购

在实际土地收购中，不少地方的收购储备机构常常忽视原有土地使用者利用土地的合理要求，过度使用政府强制力，强迫原有土地使用者必须接受政府收购土地的行为。而且，在确定收购土地的补偿标准时，也并非严格按照《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277 号文）所要求的“由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认”的程序来确定收购价格。因此，收购储备机构在收购土地时，或者补偿价格不合理，或者在“定金储备”、“红线储备”、“规划储备”的名义下，以行政手段剥夺原有土地使用者开发、转让土地的法定权利，使接受政府收购储备和政府单边收购价格成为利用原有建设用地的惟一途径，这些收购方式极易发展成为“巧取豪夺”式的侵占原有土地使用者合法权益的行为，扰乱了土地市场的公平交易秩序。

1.3 收购储备运作加大了金融风险和道德风险

土地收购储备资金除一部分来自政府土地出让金和国有土地收益基金的财政拨款外，目前多数周转资金来自银行贷款或其他金融机构贷款。由于收购储备所需资金往往额度巨大，银行的金融资产高度集中于收购储备的各个环节之中。当地产市场形势较好、房地产价格逐步攀升时，资金循环尚可维持。而一旦陷入地产低潮，特别是全局性地产低潮时，收购储备资金链条就会被打断，从而造成大量的呆帐、坏帐。与此同时，由于土地收购储备机构多为事业单位，操作人员也非职业经理人，所以，当每年、每月、甚至每日都在调处、协商收购各方利益，而且都存在大量资金调度操作的情况下，现行土地收购储备管理机制和管理制度的缺陷将使得收购储备在人员素质和廉洁行政等方面存在着巨大的行政和道德风险。

2 将收购储备机构改造为股份公司的建议

为从根本上完善现行土地收购储备制度，克服收购储备操作上的问题，应将各地收购储备机构改组、改造为中央控股，面向外资民资开放、当地政府参股的土地收购储备股份公司。这些公司不以牟利为目标，而专司土地市场供应调控之职。较之目前的土地收购储备机构，这些股份公司具有以下优势。

2.1 中央控股有助于稳定市场和降低金融风险

在土地收购储备股份公司的构架中，实行中央控股有利于构建全国统一的土地调控体系，形成和提高通过调控土地市场干预宏观经济运行的能力，防止各地在土地调控上各行其是，遏制“与民争利”式或“巧取豪夺”式收购储备行为对土地市场稳定的破坏性影响。另外，由于目前的土地收购储备资金主要来自国家开发银行和其他国有商业银行，因此，中央参与并控股并不会比现有收购储备方式带来更多的金融风险，反而在一定程度上因为监管加强而有助于此类风险的降低。

2.2 允许外资民资进入有利于提高投资效率

土地收购储备股份公司中允许外资、民资进入，不仅拓展了外资、民资在中国的投资新领域，加大了引进外资、启动民资的力度；而且，由于土地开发、城市基础设施建设领域的资金吸纳容量极大，这一做法还使得目前沉淀的巨额民资和寻找出路的外资有了较佳的投资机会；另外，对投资来源的开拓也有利于擺脱当前收购储备主要依靠借贷维持运转的局面，有助于降低商业银行的金融风险。虽然土地收购储备股份公司不能以牟利为目的，但并非没有盈利能力。根据笔者的设想，只要操作得当、监管有力，在社会目标实现后，土地收购储备过程中所获得的利润将足以确保外资、民资的回报，并可以较好地兼顾中央、地方在土地上的经济利益。