政府与社会资本合作机制与实施路径

白桦

摘 要：对政府与社会资本合作的基本概念与特征进行了分析，并结合当前新型城镇化建设内容与PPP模式的相关性，指出PPP模式是进行城市基础设施投资建设特别是新型城镇化建设最为合适的模式，并从宏观层面、微观层面进行论述PPP模式在新型城镇化建设中的实施路径选择，旨在为我国社会主义现代建设工作的有效开展提供一定的参考。

关键词：政府；社会资本合作；合作机制；发展

中图分类号：F2

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.32.007

随着市场经济的发展以及社会主义现代化建设工作的深入开展，在新型城镇化建设中各地政府面对着来自各方面的压力，特别是债务问题促使各级政府切身感受到引入社会资本的迫切性。PPP模式的机制创新，即用社会资本替换地方政府债务，而同时基础设施的建设和公共服务的提供不但不会因此而减少，反而会产生更大的正面效应。因此从实践角度探讨进一步优化政府与社会资本合作的运作机制和操作模式，将有利于推动新型城镇化建设项目的开展。

1 PPP模式的概念、特征

1.1 PPP模式的概念

1.1.1 政府部门的定义

英国政府提出PPP是指政府授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务，这种服务是通过政府与私营商签订长期协议来约定的。国家发改委及财政部对PPP模式均有类似的定义，发改委更注重合作双方合作模式，而财政部定义更注重分工和投资回报等财务方面内容。

1.1.2 学者定义

焦小平认为PPP模式可分为广义、狭义之分。广义的定义（从经济学角度）指政府、私人在市场机制下合作，提高政府资源利用效率，实现物有所值目标，同时能有效改进公共产品和服务的供给。狭义的定义指政府和社会资本利用市场手段，通过长期合作合理分配基础设施和公共服务风险，提高其质量、效率和数量。贾康认为“PPP”是指民营资本方通过政府公共部门与民营资本方的合作，通过公共产品和服务的提供，共同实现各自利益；合作过程中体现在互利、共赢两个方面，即通过这种管理和合作，可以在为社会更有效率地提供公共产品和服务，同时适当满足私人部门的投资利益，最终都使得有限的资源发挥更大的作用，提高社会、经济发展的效率。笔者认为，国家发改委、财政部及其它两位学者或官员的定义均比较全面，只是角度不同而已。

1.2 PPP模式的特征

PPP具有三个主要特征，第一个是“合同关系”，这是合作前提。以前政府从极高的权属、立法方面进行的公共事务管理，这些事务的处理没有体现任何合作伙伴关系，纯属单方面的管控。PPP中公共部门和民营部门合作并形成合同关系，核心问题是目标一致：即从PPP项目中实现更多、更好的产品或服务的供给，前提是以最少的资源和代价。而两个部门的最终利益则是在共同目标基础之上的各得所需，体现了“合”而又“同”。第二个特征是“利益共享”，这是合作的目的。体现在：任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的，因此PPP中公共部门需要控制民营部门可能获取的高额利润。但如何能实现政府部门与民营部门共享利益呢？就要扩大“共享利益”的范围，实现包括除直接成果外，还包括项目中相对间接、长期稳定的收益，当然也包含了很多潜在的利益回报。第三个特征是“风险共担”。风险分担，是形成健康、持续的伙伴关系的基础。由于PPP项目的特殊性，其风险来源多、周期长，一个PPP项目建设过程包括了融资风险、项目建设风险、运营风险等全项目周期的风险，PPP项目已经超越了政府公共部门的管理，来自市场的风险更是前所未有。由于PPP项目中政府部门与社会资本方相互交织在一起，项目风险也融合在一块。如果没有风险分担的意识是无法实现PPP模式的正常运行的。风险交织及合理分担风险是PPP模式区别于其他交易模式的显著特点。

2 新型城镇建设建设内容与PPP模式的相关性分析

任何问题的处理方案及方法中均离不开“普遍联系”这个事物普遍规律，为什么说目前我国新型城镇化建设内容离不开PPP融资模式的助力，下面将从新型城镇化建设内容及其与PPP模式的相关性进行分析。表格根据《国家新型城镇化规划（2014-2020）》及国家发改委于2014年《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》整理。国家发改委在《指导意见》中特别提出各地新建市政工程以及新型城镇化试点项目作为增量上改革的重点，优先采用PPP模式。根据上面国家发改委关于PPP项目的适用范围和新城镇建设内容对比分析可以看出，两者的相关性极高，无疑都与基础设施、公用事业、公共服务三个方面完全重合、正相关。可以这样定论，在新型城镇化建设中，只要是符合PPP模式的建设内容，均可以采用该模式，但是笔者需要强调三点。一是PPP模式需要以项目为标的进行的合同、合作关系。二是强调“社会资本方”原则上是指不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业在内的境内外企业法人。三是PPP模式在新型城镇化应用中将逐步实现新的转型：如从单纯的融资向经营转变；土地从整理向经营转变；从单个项目向片区转变；从间接融资向直接融资转变；从独资向股权合作、混合所有制转变。

国家发改委通过门户网站上PPP项目库专栏，已于5月首批公布1043个、总投资为1.97万亿元的PPP项目。上半年各省区市共计公布2.2万亿元的PPP项目，全年有望突破3万亿元。如果以国家层面加之各省市每年按退出3万亿PPP项目预测，到2020年共六年，PPP项目合计投资达18万亿，前文提过，我国在2020年城镇化率将达到60%水平，将需要42万亿投资。PPP项目预计将占新型城镇化投资比重达50%左右，可见其贡献率非常之大。

3 新型城镇化背景下政府与社会资本的合作机制与实施路径

3.1 宏觀层面新型城镇化PPP合作机制与实施路径

按国家与地方投资内容及城镇格局进行分类推进，即国家层面、区域城市群、市县城市（镇）三个层面按不同级别选择不同的PPP模式。（1）根据2014年国家新型城镇化规划，国家将根据中央及地方权限，投资国家战略层面的公路、铁路、机场、港口等重大基础设施，在强化综合交通运输网络支撑国家层面及地域方面助力地方新型城镇化建设。（2）区域城市群层面，提出优化提升京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，要以建设世界级城市群为目标，继续在制度创新、产业升级、科技进步、绿色发展等方面走在前列，形成国际竞争新优势，积极参与国际合作和竞争，发挥其重要支撑和引领作用；培育发展成渝、长江中游、中原、哈长等中西部地区城市群，使之成为促使我国国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。这些重点区域的新型城镇化建设需要各城市间的密切合作才能达到一加一大于二的城市群效果。（国家新型城镇化规划，2014）。（3）具体到新型城镇（市）层面，是最微观层面，首先需要满足国家区域、地域的整体规划要求，其次根据城镇的特点，建设有特色、适宜的新型城镇，重点在绿色城市、智慧城市、人文城市几个方面推进。三个层面的融合，将会划分出不同类型的PPP项目，将有利于新型城镇化建设与PPP模式的完美结合。

3.2 微观层面新型城镇化中PPP合作机制及实施路径

前面论述过，新型城镇化中的建设内容主要包括基础设施建设领域、公共事业领域及公共管服务领域三个方面。本人根据分析这三个方面的建设内容及特征，可归纳出适用的PPP模式。详见表2。

3.3 操作层面PPP合作机制及实施路径

PPP模式的一个重要特点就是按“项目”进行管理，其实施路径实际上就是科学的项目管理过程，严格遵循项目管理相关法律法规进行。PPP项目操作流程划分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个主要阶段。如图1所示。

4 结语

综上所述，在新城镇建设规模不断扩大的今天，PPP模式仍然是在我国公有制为基础的社会主义国家经济体制框架内实现的，实践中仍有很多关键环节和重点事项，我们必须要按照财政部PPP模式操作流程加入各参与方及具体的各关键环节操作要点进行梳理，制定政府与社会资本的正确合作机制，采取有效的落实措施，才能取得预期的效果。

参考文献

[1]卢璐.政府治理转型背景下的农村公共服务社区化研究[D].武汉：华中师范大学，2014.

[2]姜殿斌.我国新型城镇化中PPP模式实施路径分析[D].北京：对外经济贸易大學，2015.