我国教育信息化发展与财政投入问题的思考

廖斯昂

摘要：在国家发展进入“十三五”规划之际，归纳“十二五”期间教育信息化发展的成就和存在的问题，对明确未来发展方向具有非常重要的现实意义。本文梳理了“十二五”期间在“三通两平台”工程推动下，中国教育信息化在基础教育、职业教育、高等教育、继续教育四大领域所取得的成绩，继而侧重分析了教育信息化的财政投入问题并提出了几点建议。

关键词：教育信息化；财政投入；教育经费；支出结构

中图分类号：G434 文献标识码：A 论文编号：1674-2117（2017）05-0082-05

我们身处经济发展和社会生活各个方面都因信息技术而产生巨变的时代，生产方式、生活方式以及学习方式无一不因信息技术而变化。面对日趋激烈的竞争，世界各国普遍关注教育信息化在提高国民素质和增强国家创新能力方面的重要作用。我国政府持续加大教育财政投入，“十二五”时期国家财政性教育经费累计支出12.2万亿元，相当于改革开放前30年教育投入的总和。我国教育信息化在教育财政上的投入支出占GDP的比例连续四年保持在4%以上的背景下得到了很大发展。

成就与现状

我国政府在“十二五”期间以“宽带网络校校通、优质资源班班通、网络学习空间人人通”，建设教育资源公共服务平台和教育管理公共服务平台，即“三通两平台”为抓手，整体推进教育信息化大发展，取得了令人瞩目的成就。

在基础教育方面，全国中小学校的网络教学环境得到了很大改善。据统计，互联网接入率达87%；多媒体教室普及率达80%；43%的学校实现了多媒体教室的全覆盖；四分之一的义务教育学校建设了校本资源库；超过三分之一的学校实现了全部班级应用数字资源开展教学；全国30%的中小学校开通了网络学习空间，基于空间的创新教学探索已经在中小学初步展开；中小学教师、校长和教育行政管理者的信息化意识与应用能力明显增强。

职业教育信息化实现了跨越发展和初步迈向深度融合阶段；数字校园建设进入集成应用阶段，正在迈向整合应用与融合创新阶段；在体制机制方面，初步探索和实践了国家、地方、学校和企业协同推进信息化的新思路。“专业知识、职业技能和信息技术”三位一体的人才培养模式得到教育管理部门、院校管理者和一线师生的普遍认同。“职业院校专业资源库建设”得到国家大力支持，促进了数字资源的共建与共享。

高等教育方面，网络基础建设已使70%的高校接入带宽达到或者超过1Gbps，全部覆盖无线网络的高校比例约为20%；数字资源建设实现了巨大突破；大规模在线开放课程迅速興起，一大批高校积极利用慕课开展混合式、翻转式教学试点；几乎100%的高校建有教学信息化系统，超过98%的高校建有教学教务管理系统，高校管理信息化已经从单纯地提高管理效率、降低管理成本，发展到推动高校业务流程改造的新阶段；74%的高等院校建立了统一的身份认证系统和科研管理数据库。

继续教育方面，教育信息化服务的范围得到了显著扩大，全国已有近1000万人接受了各类高等学历继续教育，超过500万人接受了远程培训；数字化学习资源日益丰富，教育部网络教育数字化学习资源中心陆续完成了1500余门学历教育课程、1000余门非学历教育课程、2000余门国家级精品课程的资源整合，建设了资源公共服务平台和覆盖全国的资源整合及服务网络，并面向社会推出优质网络教育资源的在线开放和共享应用服务。

以上成绩的取得与教育信息经费投入的增加密切相关。据调查，根据事权和财权的不同，我国教育信息化经费投入的主要方式有政府教育专项经费和使用生均公用经费。以基础教育为例，专项经费一般用于基础设施建设，投入量相对较大，具有明确的目标时间限定。生均公用经费一般用于学校的日常运行和所需的资源服务采购。近年来，中央政府投入主要用于保基本，如通过改薄中小学的多媒体教室等信息化设备的配备，大大改善了农村地区学校教育信息化环境。也有一些中央政府投入具有引领性，如对高等精品课程的投入。地方政府对教育信息化的专项投入也在增加，有的是与中央政府专项配套的，有的是地方根据自身需要设立的专项投入，如上海、北京、江苏、浙江等省市这一专项投入能够得到比较好的保证，投入的规模也相对较大。在保证基础设施的同时，也支持了一批教育信息化创新项目，使这些地区的教育信息化发展呈现了率先发展的态势。一些经济尚不发达的省份，也正在积极采取各级财政分工负责的机制，探索加大并持续保证教育经费投入的政策和措施，如安徽省在线教育等在全省覆盖中就进行了明确的分工。

财政投入问题

教育信息化的发展不可避免地要面对许多新问题。归纳起来这些问题涉及基础设施建设、课程资源建设、技术与教育深度融合、师资培训，以及教育信息化科学发展机制建设等诸多方面。然而从财政学角度看，首先要解决的是财政投入问题，没有充足的财政投入，很难保障教育信息化的健康发展。笔者认为我国教育信息化发展在财政投入方面主要存在以下四个问题。

1.信息化投入总量不足

教育信息化是以计算机多媒体和网络通讯广泛应用为基础的信息技术，是一项复杂的活动，对信息技术资源总量和资源配置效率的要求比较高，就是必须以足够的信息资源为基础，同时要符合专业的教育信息化要求。在教育信息化的推进过程中，不仅需要大量的硬件设备，还需要软件程序以及相关资源的持续投入，相应的教师培训以及专业技术人员予以维护等投入，这些都需要大量的资金来支持。近年来，国家持续加大了对教育经费的投入，我国教育信息化也进入了一个高速发展时期。“十二五”时期是建国以来财政教育投入最多的五年，各级教育财政性教育经费年均增长率如下表所示（根据教育部官网信息整理，网址为：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_caiwusi/201609/t20160930_282874.html）。2014年我国教育总投入占GDP的5.15%，美国2010年为7.3%，韩国为7.6%，智利为6.4%，OECD组织国家平均为6.3%。其中，财政性教育投入占GDP比例，我国为4.15%，低于美国的5.3%、韩国的4.8%以及OECD组织国家的平均水平。因此，从总体上讲，我国目前用于教育信息化的投入总量依旧不足，与发达国家相比仍存在较大差距。

2.投入方式单一

目前中国的教育信息化资金投入主要来自政府，企业和民间资金的进入相比发达国家较为薄弱，市场竞争机制还没有充分发挥作用。而国家财政投入的资金往往是一次性专项拨款，缺乏长效的投入保障机制。目前，调动社会各界特别是企业参与，形成可持续发展机制方面的制度设计已经提出，如在《教育部等九部门关于加快推进教育信息化当前几项重点工作的通知》中要求“各地教育、发改、财政、工信等部门要探索‘政府政策支持、企业参与建设、学校持续使用的机制，充分调动电信企业的积极性，实现学校宽带接入；要探索‘政府规范引导、企业建设运营、学校购买服务的网络学习空间建设运营机制，加快部署实名制的网络学习空间建设；要探索‘企业竞争提供、政府评估准入、学校自主选择的新机制，加大资源建设投入”。但总体上还没有形成较为成熟的制度，企业参与建设的机制还处于逐步试点和探索阶段。

应该看到，除了在信息化教学环境的维护与运营方面企业具有明显的技术优势外，企业以设备、指导人员等实物方式进行的大量投入也是学校所无法达到的。此外，在课程资源开发方面，企业也是一支不容忽视的重要社会力量。有调查表明，在高等教育的MOOCs的课程资源开发中，以大学管理部门与技术公司为主导，教师提供教学内容和教学安排，或以教师为主导，技术公司提供支持开发的课程数量，远远高于教师经过培训后自行开发的课程数量。目前，虽然政府、社会、企业和学校，在投入、购买和使用等资源建设与应用的主要环节上已经有了一些探索，如资源后补助、PPP等，但总体需求不够旺盛，支持学校教育常态化应用的市场尚未形成。

3.发展不平衡

中国在教育发展规模上的不平衡局面由来已久，教育财政投入的差异使得教育信息化发展存在严重的不平衡。东西部和城乡之间教育信息基础设施也存在着显著差距。2010年，我国城市地区学校平均生机比为15：1，平均师机比为2：1，而农村地区学校平均生机比仅为22：1，平均师机比为4：1；城市地区学校连网率88%，农村地区学校连网率48%；城市地区没有计算机的学校为4%，农村地区没有计算机的学校为12%。在职业教育方面也呈现出东西部地区之间、高职院校与中职学校之间、示范校与非示范校之间的不均衡问题。特别是在农村地区和欠发达地区的中职学校，基础设施还难以完全满足“优质资源班班通”和“网络空间人人通”的要求。高等教育信息化的“马太效应”现象凸显，发达地区与欠发达地区的高校之间、精英大学与普通大学之间存在明显差异。西部与东部地区高校的教育信息化差距仍然在扩大。继续教育方面，一线城市、二线城市及东部沿海地区的教育信息化程度明显高于三线城市、四线城市及西部偏远落后地区。

4.支出結构不合理

我国教育信息化投入仍然以政府专项投入为主，日常性运行和采购教育资源和服务的经费在大多数地区得不到保证，造成了设备投入比例过大，内容资源、工具服务、人力建设和日常运维经费得不到保证，影响教育信息化效能的发挥，在有些地区已经造成了一定程度的设备闲置和浪费。这种状况又进一步影响到教育信息化投入的增加，给我国教育信息化存在的设备设施严重不足与闲置浪费并存问题的破解增加了难度。应该看到，教育资源利用率不高是加剧教育投入短缺的重要因素，如果说投入总量不足构成了教育投入的绝对不足，那么支出结构不合理和使用不经济则加剧了教育投入的相对不足。目前低水平重复建设的情况仍广泛存在，重硬件轻软件，重建设轻应用的现象屡见不鲜。现实中不少学校仅仅将计算机教室和校园网络建设作为信息化的标志，而在软件资源开发和使用、安全与维护、教师培训等方面严重滞后，阻碍了信息化发展的整体进程。此外，监督与问责机制的缺失也致使教育资源浪费现象很难得到有效制止。

思考与建议

1.投入应持续合理增长

教育信息化是一个需要持续推进的发展过程。从长远看，政府的专项投入与在生均公共经费中支出教育信息化经费两个途径都不可少。建议认真测算不同历史阶段各级各类教育信息化的基础费用标准。采取中央和地方政府教育信息化分设专项资金的方式，解决建设和大规模更新换代时的资金投入。在中央财政专项投入基础上，各地加强省级统筹，以省级财政投入带动市、县财政加大投入。对中西部经济困难地区，中央财政要继续采取特殊措施，通过转移支付等方式，保证那里的教育信息化基本投入。通过适当提高生均公用经费的方式，保证学校年度经费预算中包括必要的教育信息化使用费，运维和资源、人员培训经费。适当提高公用经费有利于进一步调动使用者的积极性，提高投入产出效益。目前，基础教育生均经费保障水平虽有提高，但只有少数地区的学校能够在保障一定水平的基本教育教学运转的基础上，把经费顺利地用于信息化支出，而多数学校则认为自己所掌握的生均公用经费不足以用于教育信息化的基本运行维护和资源、培训等产品和服务的采购。因此，明确教育信息化经费在当地生均公用经费、教育附加费中的支出比例，认真落实义务教育阶段学校生均公用经费用于满足学校信息技术和教师培训方面的开支要求，形成政府引导下的教育信息化经费投入保障机制非常有必要。

2.优化经费支出结构

推动各级政府采购总体上按4：3：3左右的比例投入硬件、资源、应用各环节的经费，保证信息化投入的有效性。在教育信息化建设已经具备一定水平和规模的地区和学校，要进一步调整这一支出配比，使设备、资源和应用能力同步提升。根据不同发展水平和阶段，逐步加大软件资源应用和运维、培训等方面的经费投入，确保硬件、软件（含资源）和运维（含培训）经费投入比例合理。建议通过进一步改革和完善政府采购方式、经费使用审批方式等，加大学校对采取设备、资源和培训服务的自主权，通过加强经费使用的事后评价等措施，逐步促进能够将合理的经费比例投入到教育信息化中。

3.深化多元投入

按照受益与责任承担对等原则，教育信息化成本必然要由政府、受教育者及社会共同承担。积极探索建立“政府主导、多方参与”的教育信息化经费投入机制，调动社会力量参与教育信息化的积极性，形成社会团体、企业支持和参与的多元化投入格局势在必行。政府要以项目资助和政策诱导等形式促使企业加入，进一步探索在教育领域采用PPP的方式，落实相应保障和监管措施。出台相关激励政策，放宽教育信息化建设准入门槛，采取适当的税收减免政策，让企业能在教育信息化发展中获得实实在在的益处，以利好的激励机制让企业明确获益点及获益力度。促进优质教育资源从由政府直接提供转变为通过市场提供、从由领导选择转变为直接由使用者选择，以充分发挥市场配置资源的主导作用。

4.单列教育信息化科目

教育信息化正在从教育边缘融入教育教学的各个方面，成为重要的支撑环境和引领发展的引擎。教育信息化经费在教育经费中占有一定的比例，在一些学校已经成为重要的支出内容。建议在教育经费中设立教育信息化经费科目，明确科目支持范围，从而使教育信息化经费可统计、可操作、可保证。这样也有利于从法律层面对教育信息化经费的来源与筹措、分配与使用、管理与审计、违法责任追究等问题予以明确，形成较为完善的财政投入决策、实施和监督机制。

结束语

从财政学角度来看，教育财政的充足指的是达成一定教育目标所需的最低投入，因此其代表的是教育投入的一个底线标准，若要满足教育发展的发展性需要，必须在充足的基础上进一步提高教育财政投入的基本标准。进入“十三五”时期，我国教育信息化的发展同时面对规模与质量的双重考验，面对这种挑战我们不能总是停留在从感性上去讨论教育信息化如何能使学习成本降低、促进教育公平，而应该尽快厘清教育信息化的参与者与受益者——学生、教师、学校、企业、社区、政府的责权利所在，打破不同群体之间的体制藩篱，消灭制度性歧视，摒弃制约教育信息化发展的陈旧教育观念，深入研究前期巨大的投入和不断追加的投入到底怎样才能发挥其应有的教育效益，建立多元化、市场化筹资渠道，为教育信息化财政投入的稳定增长提供制度保障。相信在“十三五”期间我国教育信息化将得到更快、更健康的发展。

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