云南省集体林生态补偿实证调研——以陇川县为例

陆礼彬

(青海民族大学法学院，青海 西宁 810007)

云南省集体林生态补偿实证调研
——以陇川县为例

陆礼彬

(青海民族大学法学院，青海 西宁 810007)

基于陇川县在集体林生态补偿方面的实践，在走访调研的基础上，对陇川县集体生态林生态补偿情况进行了论述，并提出了相应对策建议，以期为当地的生态林补偿工作提供参考。

集体林生态补偿现状；存在问题；解决对策

陇川，傣语称“勐宛”，意为太阳照耀的地方。隶属云南省德宏州，位于中国西南边陲，与缅甸山水相连，阡陌相连，是中国西南边陲的最端。高黎贡山余脉纵贯整个陇川大地，呈现出西南走向，“三山两坝一河谷”地貌特征，东北高峻，西南低平，最高海拔2 618.8 m，最低海拔780 m。“勐宛”24.33° N，97.96° E，受南亚热带季风气候影响，雨量充沛、日照充足、热量丰富，四季不明显，干湿季分明。境内植被呈垂直带谱状分布，天然植被有150余种类，人工植被20余种类。优质木材有:紫椿、黄心楠、黄檀(柞难能可桑)、木荷(红木)、楸木、秃杉、西南桦、栎树、黏枣、杉木、云南松、楝木等。

1 陇川县集体林生态补偿效益补偿的现状

1.1 陇川县公益林区划界定统计

陇川县公益林总面积38 340 hm2，包括8个乡(镇)、1个国有林场、1个自然保护区管理所，46个村民委员会，152个村民小组(集体林)，涉及农户5 212户。按事权等级划分，国家级公益林面积33 180 hm2，省级公益林面积5 160 hm2；按权属划分，国有公益林面积21 453 hm2，集体公益林面积16 887 hm2。

1.2 补偿标准和范围

森林生态效益补偿资金根据林地权属实行不同的补偿标准，包括管护费和补偿费两部分。国有的国家级和省级公益林平均补偿标准为每667 m2每年5元，全部作为管护费；集体和个人的国家级和省级公益林补偿标准为每667 m2每年15元，其中管护费5元、补偿费10元。补偿资金的补偿对象为国家级和省级公益林的所有者或者使用者。

1.3 管护补助支出的使用与管理

根据陇川县集体公益林地分散的特点及林权单位意愿，陇川县权属为集体的公益林由村小组集体统一管护(每个小组选聘一名护林员)和个人管护(林地使用权已转让的由受让人自行实施管护)两种形式。管护补助支出兑付到乡(镇)村级集体资金账户，林地使用权已转让的由出让、受让双方协商明确管护补助的兑付方式。兑付到村集体或者个人(林地使用权受让人)的管护补助支出主要用于护林员的管护劳务费支出(支出标准及金额由村小组与护林员商定)检查验收、森林火灾预防与扑救、政策宣传、林业有害生物防治、公益林补植补造等支出。其余管护补助支出由县林业局列支，按《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》第九条第(二)款的规定主要用于信息系统建设和管理、责任制检查考核、管护政策宣传及宣传碑牌制作与维护、公益林火灾预防与扑救、林业有害生物防治等支出。

2 陇川县集体林生态补偿存在问题

2.1 补偿标准不尽合理

中国森林生态补偿的标准是按照森林面积大小来发放补偿费用，是全国统一的标准。这种“一刀切”的做法欠缺对地方环境条件、财政状况差异等因素的考虑。陇川县根据国家确定人均年纯收入2 800元的贫困标准，截至2016年年末，全县共有188 434口人，其中建档贫困人口为 18 362人，山区贫困人口占贫困人口的 65%。重点防护林和特种用途林禁伐之后，以林农为主要生活来源的山区人民，生活更加拮据。如，公益林面积最多的户撒乡，总计9 327 hm2，其中集体林有6 587.8 hm2。按当地标准(集体和个人的国家级和省级公益林补偿标准为每667 m2每年15元，其中管护费5元、补偿费10元。)该乡共获得1 482 270元，其中管护费494 090元，补偿费988 180元，权属单位79个，平均每年获得补偿12 508元。补助费用既不够营造费用又不够管护费用，更不能弥补由于禁伐而带来的经济损失。

2.2 资金来源单一，补偿范围过窄

我国森林生态补偿是政府主导的，补偿资金来源主要是靠政府财政转移支付。然而，这种“输血式”的方式短期内没有明显成效，长期加重国家财政负担。陇川县仅2016年一年用于公益林的总资金为5 408 500元,国有权属21 453 hm2，每667 m2补偿5元；集体权属16886.6 hm2，每667 m2补偿15元。

我国森林生态补偿范围的基本根据是对森林进行的“分类经营”。我国将森林主要分为五大种类——“用材林”、“经济林”、“薪炭林”、“防护林”以及“特种用途林”等。其中，前三者基于商业上的考虑，属于商品林的范畴；后二者，则属于公益林。陇川县面积1 931 km2，大约193 100 hm2，森林覆盖率70%，森林总面积135 170 hm2,公益林总面积38 340 hm2,则公益林占森林总面积的28.36%。根据本县的政策制度，目前只对公益林进行生态补偿，导致其他林种维护资金匮缺现象的出现，最终无法有效实现平衡生态的重要目标。

2.3 缺乏有效的监管机制

事实上，我国森林生态补偿缺乏有效监管机制。对于森林生态补偿基金如何使用，有明确规定，由财政部门是指转账，保障中央补偿基金及时足额拨付，实行专款专用。特别是针对林地权属为国有的管护补助支出，陇川县林业局主管部门配套建立中央补偿基金拨付和使用以及档案管理；建立健全相应的“会计核算”“财务管理”“专门建账”“独立核算”等制度，接受财政部财政专员的审计审查，任何违反财经纪律的应当按照国家相关规定予以处理。但是对于林地权属为集体和个人的管护补助支出缺乏相应的执行标准，支出标准及金额由村小组与护林员商定，换言之，没有相应的配套的监督机制，导致管护补助金使用的管理秩序混乱，“好钢没有用在刀刃上”，管护资金被挪用、占用和不及时向群众公开资金使用情况，以及管护资金核算不规范等现象的产生，这些现象不利于森林生态补偿制度的推行。

2.4 政府生态效益补偿标准偏低，护林员待遇低

政府推动实施的是生态效益补偿基金是对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金。关于生态公益林的补贴标准为集体和个人权属的每667 m2每年15元，但远低于林地所产生的直接或间接的经济效益。且补偿标准是以面积形式进行补偿，并未考虑森林覆盖率、森林结构等重要生态指标，这样容易导致当地村民缺乏维护公益林的积极性，造成“公地悲剧”，这也是存在公益林区内零星偷砍盗伐或滥伐毁林开垦行为等现象的重要原因。

政府生态补偿标准偏低，导致用于支付护林员的费用严重不足。陇川县共有公益林面积38 340 hm2，按《陇川县公益林管护方案》规定，根据公益林面积大小和权属构成不同，确定护林员的配置。陇川县公益林共有330名护林员。专职护林员(国有)87名，承包护林员(国有)18名，兼职护林员(集体)225名。根据2016年的工资发放情况，专职护林员(国有)平均工资不超过1 500元，远远低于国家的最低工资标准。

3 陇川县集体林生态补偿的解决对策

3.1 建立多元化森林生态效益补偿基金筹集渠道

政府财政资金作为森林生态效益补偿的主要资金来源是世界大多数国家的做法，在我国法律明确规定财政资金是生态补偿的主要资金来源。然而森林生态效益补偿金需要的资金量非常巨大，仅靠政府的财政转移支付犹如杯水车薪。必须发挥政府这只“有形的手”和利用市场机制“这只无形的手”来拓展森林生态补偿金的来源渠道。从中国目前的国情看，巩固并扩大专项财政转移支付是“固本汤药”，发行生态补偿建设彩票是“提神汤药”。

“巧妇难为无米之炊”。充足的资金保障是森林生态效益补偿的必要条件，而目前专项财政转移支付便是核心中的核心，为了更好地发挥其作用，可以进一步扩大财政转移支付范围，优化转移支付模式，提高转移支付资金的使用效率。项目一直都是财政转移支付的“外衣”，所以创新项目转移支付制度犹如箭在弦上。如推进生态补偿项目与社会资本合作，建立林业专业合作社，赴外省开展林业专题招商，引进林业项目，以此来获取集体林发展的补偿金，进而维护森林生态环境。

3.2 完善森林生态补偿金的确认标准

对于森林生态补偿金的计算标准是相关利益主体之间进行生态保护成本分摊，在这里所指的成本包括因保护森林生态所直接投入的金钱资本，还应包括保护森林生态而导致一些主体丧失的发展机会成本考虑在内。例如，为保护陇川县特种林区域，而导致区域内的集体和个人禁止伐木。

古人曰：“因形用权，则不劳而功举”。《吴越春秋·阖闾内传》中伍子胥提出了“因地制宜”，根据环境的客观性采取适应自然的方式，我国的森林生态补偿金的标准的制定更应该因地制宜，量体裁衣。“各个省市的森林生态补偿金标准可以由当地政府进行调研、核算，并辅以协商的方式确定，最终上报给相关国家管理机关审核。在计算森林生态补偿金标准时可以尝试从破坏者、获益者、保护者这三个角度确定补偿的计算依据。”[1]

3.3 建立和完善森林生态效益补偿基金的管理运行机制和监督机制

“以铜为鉴，可以正衣冠；以人为鉴，可以明得失；以史为鉴，可以知兴替。” 来自李世民的名句，无不在告诫后人监督的重要性。如果没有相应的监管机制，则森林生态效益补偿无法有效进行。为了确保监管制度能够发挥有效作用，在中央建立一个专门监督森林生态补偿的小组，再由该小组设立派遣巡视全国各地森林生态补偿项目的巡视小组，即森林生态补偿监督小组。在地方授予林业局有监督权，针对林地权属为集体和个人的管护补助支出的执行，规定相应的配套实施细则，改变管护补助金使用的管理秩序混乱现象。每一个阶段的监管工作，应当不同小组进行，一旦补偿项目其中一个阶段出现问题，则整个补偿项目应当暂停，待问题得到了解决再由生态补偿监督小组会同相关利益主体和相关部门根据现实情况讨论决定该项目是否有必要继续进行下去。

3.4 提高护林员的工资待遇

护林员作为大自然的第一守护者，对森林资源的营造、抚育、保护和管理起到了至关重要的作用。但由于政府生态效益补偿标准偏低，加之护林员没有正式编制以合同工的身份出场，导致护林员的工资待遇偏低。工资待遇的偏低，大大降低了护林员的工作积极性，玩忽职守，知情不报等现象频频出现。因此，提高护林员的工资待遇迫在眉睫。

集体林由于其权属的特殊性，关系到林区农民的生活质量，有效利用生态补偿机制创新生产方式是关键。环境如水，发展似舟。水能载舟，亦能覆舟。“绿山青山就是金山银山”科学论断阐述了经济发展与环境保护的“舟水关系”。

[1] 林航.海洋生态补偿金问题研究[D].大连：大连海事大学，2014

1005-5215(2017)08-0097-03

2017-06-30

陆礼彬(1989-)，女，云南腾冲人，硕士，主要从事行政法研究.

F307.2

A

10.13601/j.issn.1005-5215.2017.07.034