太白县公益林生态效益补偿政策落实现状分析及对策探讨

白可欣

(同济大学 政治与国际关系学院 ，上海 200092)

公益林生态补偿制度是一种具有实质性价值的制度,它与集体林权制度改革相辅相成、相互作用。在某种程度上,公益林生态效益补偿制度是推动集体林权制度改革的必要手段，也是实现改革目标的有效措施[1]。如何将这项惠民政策有效落实是今后一段时期内集体林业改革发展必须思考和探讨的问题。

宝鸡市太白县地处秦岭腹地，总面积269.3×103hm2，林地面积255.3×103hm2，辖7镇66个行政村，总人口5.2万，其中农业人口4万，森林覆盖率91.96%，是全省重点林区县之一。1998年太白县以明确所有权、放活经营权为重点，探索实施了集体山林承包经营改革，全县5277户农民共承包集体山林53.0×103hm2，占总户数的53%。2007年7月，太白县全面开展了“明晰产权、承包到户”的集体林权制度主体改革，2009年又率先开展了集体林权制度深化改革，对承包到户的国家重点公益林进行区划落界，兑付补偿资金，随后对地方一般公益林也全面进行了落界兑付。太白县按照国家和省公益林生态效益补偿政策规定，结合本县实际出台了具体的补偿资金兑付政策，开展了诸多卓有成效的工作，取得了明显效果。研究太白县公益林生态效益补偿政策落实情况，对陕西省乃至西部地区完善公益林补偿政策，特别是重点林区县具有一定的指导意义。

1 太白县公益林生态补偿政策落实现状

1.1 太白县集体林划分与承包经营情况

太白县集体林地98.7×103hm2，户均集体林地面积9.9 hm2，人均2.4 hm2。2004年，按照《陕西省重点公益林区划界定实施方案》要求，太白县开展了公益林区划界定工作，经国家确认，共区划落界集体公益林89.9×103hm2，其中：国家级公益林面积54.6×103hm2，地方公益林面积35.3×103hm2，涉及7镇66村7 100户38 947人。

太白县1998年率先在全省进行了集体山林承包，当时群众对承包林地积极性不高，大多数农户没有承包集体林地，大部分集体林地让村中眼光长远的个别农户承包，致使太白县各村都存在有集体林承包大户、承包小户和一些没有承包的农户，不同承包者之间承包面积差距很大。太白县2007年被陕西省政府确定为全省集体林权制度改革10个试点县之一，按照中省要求，全面开展了集体林权制度改革，解决了一些问题，缩小了承包大户与小户之间的面积差距。2008年10月全面完成了主体改革任务，落实了经营主体，实现了“耕者有其山”。全县9 984户农民共承包集体林地91.6×103hm2，占92.8%,留作集体统一经营的7.1×103hm2,占7.2%。在承包经营中，家庭承包经营80.0×103hm2，占应承包面积的87.3%；采取“分股不分山，分利不分权”方式落实经营主体的0.5×103hm2，占0.6%；采取招标、拍卖、公开协商等方式承包经营1.1×103hm2，占1.2%；通过划定自留山承包经营的10.0×103hm2，占10.9%。

1.2 太白县集体公益林补偿资金兑付情况

2009年陕西省实行生态效益补偿政策后，太白县按照承包公益林面积进行兑付，由于当时国家公益林补偿标准75元·hm-2，矛盾不太突出。以后，随着国家级生态公益林补偿标准不断提高(2010年150元·hm-2、2013年225元·hm-2)，农户之间补偿收入差距越来越大，承包小户意见大，致使2013、2014年全县森林生态效益补偿工作停滞。为此，太白县采取了一系列措施，2017年顺利完成了公益林生态效益补偿资金落实工作。自2009年公益林生态效益补偿开始至2017年，太白县累计兑现公益林补偿资金9 563.89万元。其中：兑付集体国家级兑现资金7 735.14万元，资金落实率为100%；兑付地方集体公益林资金1 828.75万元，资金落实率为100%。实行公益林补偿9年来，全县农民户均增加收入13 470元，人均增加收入2 456元。

2 太白县落实公益林补偿政策主要措施

2.1 制定实施《太白县森林生态效益补偿基金管理实施细则》

太白县根据集体公益林承包和公益林生态效益补偿发放过程中存在且农户普遍反映的问题，认真细致调查和分析研究全县集体公益林承包现状和存在的主要问题及其解决途径，为规范和调节集体资源收益分配补偿方式，维护林区秩序和谐稳定，深刻领会把握国家及省公益林补偿政策，参照《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》，实事求是、尊重民意，创新思路、克服困难，认真开展制定了符合本县实际情况的《太白县森林生态效益补偿基金管理实施细则》(以下简称《细则》)，从不同主体承包集体公益林范围、公益林生态效益补偿标准及其发放办法等方面进行了规范。

2.2 坚持尊重农民意愿

林农作为森林生态效益补偿政策的接受者,其对生态效益补偿政策的满意度在一定程度上可以检验该政策实施的效果[2]。尊重农民意愿是农民对补偿兑付政策满意度的首要指标，在开展生态公益林补偿资金兑付前，太白县根据中、省生态公益林区划办法规定，划定全县生态公益林范围，凡是在公益林区划范围内的林地承包农户，必须尊重农民意愿，农民愿意区划为公益林的，由农户向林业部门提出书面申请，并出具相关林权证明及承包林地农户身份证明资料，经林业部门审核同意，进行公示无异后，签订确认表和公益林管护合同。

2.3 “三次分配”解决大户承包面积过大问题

对大户承包的集体公益林生态效益补偿问题，在认真听取广大群众和大户意见的基础上，根据《细则》对个人承包的集体公益林补偿分配机制进行了调整：对低于或等于村(组)人均承包林地面积的，按家庭承包经营方式兑付森林生态效益补偿基金(生态补偿金全部兑付给个人);对超过村(组)人均承包林地面积的承包户，按其它承包经营方式招标、拍卖、公开协商等进行三次分配，第一次是承包大户按人均面积分配，承包大户得到人均面积的补偿金，第二次是承包大户独自分配超出面积的40%，第三次是承包大户与其他村(组)内部成员平均分配超出面积的40%，剩余20%留用村集体。通过对承包大户三次调节分配，使补偿政策更加均衡、公平，得到广大群众的拥护。

2.4“一折通”统一兑付到户

在兑付过程中，太白县创新实施了“一结合、两公示、三到户、四一致、五审核”的工作方法，即：公益林检查验收与政策兑付相结合，检查验收结果和农户兑付花名册进行公示，公益林面积、计算分配和兑付资金到户，兑付花名册与林权证、户口本(或身份证)、一折通的姓名相一致，兑现花名册由镇财政所、林业分站、镇政府、县林业局、县财政局五级进行审核。各村坚持公开、公正、公平的原则，将上年度公益林管护情况进行检查验收，对验收结果和兑付花名册在本村进行张榜公示7天以上，公开监督举报电话、信箱等，接受群众监督，公示无异议后，各村将补偿对象签字认可的兑付花名册报镇财政所、林业分站提出初审意见，经各镇人民政府审查上报县财政局和林业局同意后，镇财政所根据县财政局和林业局的审定意见，及时通过“一折通”兑付补偿资金。

3 太白县公益林补偿政策落实成效

3.1 矛盾纠纷得到化解

对大户承包集体公益林，通过“三次分配”政策调整，大户除领取村、组人均面积补偿资金外，还独自兑付超出面积的40%补偿资金，提高了大户经营承包公益林的积极性。承包小户领取自己承包的公益林补偿资金外，还可参与分配超出面积的40%补偿资金，与大户的矛盾得到化解。如黄柏塬镇黄柏塬村和二郎坝村、咀头镇沪家塬村和红星村以及靖口镇大地岭村和水蒿川村等承包大户与小户之间由于利益分配问题，引起村上群众联名上访，多年未能解决，公益林补偿资金无法兑付。调整兑付政策后，利用“三次分配”的方式，有效解决了承包大户、承包小户和没有承包的农户之间生态公益林补偿政策兑付问题，基本达到了公平分配的目的，进一步维护了林区的和谐稳定。

3.2 集体管护经费得以解决

通过公益林生态补偿兑付政策的实施，逐步解决了镇、村、组三级管护森林资源资金缺乏的问题，为镇、村、组配备了物资设备，增加了管护人员，加大了宣传力度，进一步强化了镇、村、组保护森林资源的基础。

3.3 森林管护责任得以落实

管护合同明确规定，凡是在管护期内发生破坏林地、森林、林木以及野生动植物和森林火灾的，除按照《森林法》等法律法规进行处理外，同时依据《太白县森林生态效益补偿基金管理实施细则》规定扣除当年补偿资金，从而使履行管护责任的农户有收益，投机钻营的农户受到处罚，进一步增强了广大人民群众爱林护林的积极性。

4 太白县落实公益林生态补偿政策存在问题

从太白县近几年的公益林生态效益补偿政策落实情况来看，广大林农得了实惠、满意度较高，生态环境得到有效保护。但也存在一些不容忽视的问题，需要省市县三级林业主管部门沟通探究解决。

4.1 地方公益林补偿标准与国家级公益林补偿标准相差较大

目前，太白县国家级集体公益林(54.6×103hm2)补偿标准已由最早的75元·hm-2提高到225元·hm-2，涉及5镇31个行政村4 375户17 751人，而地方集体公益林(35.3×103hm2)补偿标准还维持在75元·hm-2，涉及3镇35个行政村5 321户20 514人。虽然地方公益林涉及3个镇，但户数和人口比国家级公益林的户数和人口多，因此承包地方公益林的群众管护森林资源积极性和责任心不高，对补偿兑付政策意见较大。

4.2 承包的集体公益林林权流转受公益林政策限制

太白县县管集体林地面积98.7×103hm2，享受公益林兑现政策的林地为89.9×103hm2，剩余的部分为群众自留山，集体公益林和自留山林权流转受公益林和自留山政策限制，不能以转让的方式流转，也不能抵押贷款，严重影响了广大群众、企业、社会团体投资林业、发展林业的积极性， 在一定程度上限制了集体林业的发展。

4.3 集体公益林承包户规模效益不高，不利于林地保护与经营管理

中省林下经济发展扶持项目少、补助资金标准低，广大承包集体公益林的农户得到帮助有限，很难形成规模效应。如：中省每年给太白县下达扶持林下经济资金项目30万～80万元，按照国家补助标准，每只鸡(鹅)补助0.5元、鸡舍补助20元·m-2、猪舍补助30元·hm-2等，对于种养殖投资大、风险大的农户或专业合作社来说，国家补助标准太低，广大群众对中省扶持林下经济项目积极性不高，严重影响林下经济规模发展。

4.4 太白县公益林补偿基金分配方案与省管理办法不尽一致

太白县通过对公益林承包大户实施“三次分配”调节，解决了承包大户和承包农户承包面积差距过大导致分配不公的问题。但有些做法与陕西省出台的补偿基金管理办法有冲突，也缺乏政策依据，如第二次承包大户独自分配超出面积的40%，第三次是承包大户与其他村组内部成员平均分配超出面积的40%，村集体留用20%，这些虽然符合太白县实际情况，但与《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》(以下简称《办法》)中的大户政策不相符，《办法》中明确规定个人通过招标、拍卖、公开协商等其他方式承包的，补偿性支出不低于70%支付给林地所有者，作为林地所有者的补偿费，其余不高于30%部分支付给个人，用于公益林管护支出[3]。村集体留用20%也无依据，《办法》中规定，集体经济组织经营管理的公益林，集体经济组织监管费，不高于全部补偿性支出的15%，用于公益林管护的宣传、防火、防盗、防病虫害、监管及抚育等支出；直接管护费不高于全部补偿性支出的35%，主要用于护林员工资，《办法》未规定个人经营的公益林可以提存补偿基金。因此,就大户公益林生态补偿太白县需要进一步探讨完善。

5 太白县公益林生态补偿资金落实兑付工作启示

公益林生态效益补偿就是国家对农民经营公益林的最直接补偿，贯彻好补偿政策对助力精准脱贫具有重要的意义。陕西省公益林占全省林地面积的70%以上，集体林权制度改革，把集体林承包到户，既是广大山区农民增收、落实总书记“确保贫困人口到2020年如期脱贫” 指示的有效途径，也是今后一个时期集体林权制度深化改革的主要任务。分析太白县公益林生态效益补偿政策落实情况和存在问题，对完善太白县公益林生态效益补偿政策与措施，以及其他地区类似工作都有一定借鉴作用。

5.1 建立健全公益林补偿机制,提高补偿标准和水平

太白县是全省贫困县之一，财政能力有限，现阶段可申请扶贫整合资金提高地方一般公益林补偿标准，从目前的75元·hm-2提高到(225元·hm-2)，与国家重点公益林补偿标准接轨。二是建立政府与市场相结合的补偿机制,积极探索多渠道增加建设资金,建立起政府、社会、市场等多元化的筹资机制[4]。太白县可以从依托资源开发旅游经营收入中提取,具体可按风景旅游区门票、旅游营业收入以及交通部门收入中适当提取。同时，省级林业主管部门也应积极争取国家和省财政加大投入，逐步提高地方公益林生态补偿标准。

5.2 完善《太白县森林生态效益补偿基金管理实施细则》

根据中省生态公益林补偿政策，完善对公益林承包大户实施的“三次分配”调节政策。一是大户承包合同到期后，可以重新发包，合同明确生态效益补偿资金分配比例；二是在承包合同执行期间，可由承包大户和发包集体协商，完善承包合同，按照《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》规定的承包大户兑付政策进行分配；三是直接执行《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》规定的承包大户兑付政策。

承包大户承包公益林面积过大，随着补偿标准的提高，承包大户与农户之间的矛盾会更加突出，这在全省具有普遍性，省级林业主管部门应加强这方面的调研,承包大户和农户之间公益林生态效益补偿资金应维持一个合适的比例,即维持补偿政策的公平公正,也有利于承包大户经营公益林的积极性。

5.3 鼓励和扶持林农发展林下经济

在坚持生态优先的前提下，以国家林下经济示范基地建设为目标，充分利用太白县丰富的林下资源，积极开展种、养、采等多种项目的复合经营，加快林下养殖、林药种植、食用菌产业等为重点的基地建设，逐步扩大林下林蛙、林麝、蓝孔雀养殖规模，形成优势产业，带动周边群众致富。积极和科研院所、企业密切合作，开展林下产品的深加工，大幅度提高林产品附加值，增加林农收入。全省也应逐步增加财政扶持力度，尽快形成“一县一业、一村一品”的全省林下经济发展格局。

5.4 探索拓宽公益林的流转范围

在国家新的林权流转政策出台前，鼓励承包户以转包、出租、互换等方式流转承包的公益林，适当集中林地，形成规模经营优势。同时，会同金融部门开展公益林景观、公益林生态效益补偿资金预期收入等方面的林权抵押贷款试点，盘活农户承包的公益林资源。如，2016年，陕西省宁陕县率先在全省开展公益林预收益质押贷款试点。生态公益林预期收益质押贷款额度按照未来5年生态公益林总亩数补偿的预收益80%计算，自然人最高限额为100万元；法人和其他经济组织最高限额为300万元[5]。同年11月，成功发放首批生态公益林预收益抵押贷款180万元。太白县可以效仿宁陕公益林贷款模式提高公益林综合效益。

5.5 加强对公益林的经营管理

加大扶持力度，鼓励承包户自己经营管理公益林。在采伐限额内，允许承包农户进行公益林非商品性采伐，适度发展食用菌产业。开展集体中幼龄公益林抚育采伐试点，县上可将一部分抚育计划下达给村组或承包户，引导承包户按照森林抚育有关技术规程，对承包的公益林进行抚育，提高集体林质量。

陕西省在编制经营规划时，应将重点逐步转移到集体林经营方面，在安排森林抚育计划时，应逐步扩大农户自己实施中幼林抚育的比例，提高集体林经营水平。

致谢：在公益林生态补偿政策落实调查及论文写作中，得到了太白县林业局的大力支持和西北农林科技大学高建中教授的悉心指导，在此一并致谢。

参考文献:

[1] 梁起才.集体林权改革后的公益林生态补偿制度的完善工作探究[J].南方农业,2017(2):54-59.

[2] 李洁.陈钦.王团真，等.林农森林生态效益补偿政策满意度的影响因素分析-基于福建省六县市的林农调研数据[J].云南农业大学学报,2016(5):51-57.

[3] 陕西省财政厅,陕西省林业厅.陕西省森林生态效益补偿基金管理办法[Z].西安，2014-03-21.

[4] 章红.关于宁海县生态林补偿问题的探讨[J].财经农业经济,2017(4):25-26.

[5] 宁陕县林业局,宁陕县农村商业银行.宁陕县生态公益林预收益质押贷款办法[Z].陕西宁陕，2016-11-07.