违法建设成因及治理对策

何应清

违法建设是城乡规划和建设发展中的一大顽疾，全国各地因控违拆违导致的群体性事件屡有发生，各级规划执法部门大多面临“屡拆屡建、屡建屡拆”的尴尬局面。因此，系统梳理违法建设的成因并有针对性地制定切实可行的对策，成为各级执法部门的当务之急。

一、九项措施赢得一个转折，依法处理各类违法建设成效明显

近年来，四川省乐山市始终坚持“以拆为主”和“能拆尽拆”的总体原则，以“宣传教育先行、和谐拆违为主、依法强拆为辅”为指导思想，对在征地拆迁过程中因各种原因遗留的违法建设问题及时介入，按照法定程序依法予以强制拆除。2009年以来，全市共拆除各类违法建设80万余平方米，为政府节约直接征地拆迁成本高达8亿元，有效保障了各类重点项目建设的顺利推进，实现了将各类新增违法建设控制在萌芽状态的总体目标。2009年以来，受国土部门委托，代管征而未用的国有储备土地，城管部门安排专人专项监管，定期巡查，确保了国有储备土地不产生新增违法建设、不栽种植物、不从事经营活动，政府部门不再给予国有储备土地二次补偿。

在拆迁工作中，乐山市城管部门的主要做法一是以摸清家底为前提，对房屋的基本情况进行普查，建立“一户一档”基础资料，对各类建（构）筑物进行“影像、照片、平面图”三锁定，做到家底清、情况明，凡有新增及时比对，依法查处。二是以强化宣传为基础，组织城管人员，动员社会力量，采取发放宣传材料、张贴标语、悬挂横幅、播放宣传片等形式送法上门。同时，注重加强与媒体的沟通联系，通过新闻访谈、以案说法等形式，广泛宣传相关法律法规，及时曝光违法建设。三是对重点建设区域，组织村组干部和村民，集中学习重点培训，通过广泛的宣传动员工作，形成了群防群治的局面和良好的舆论氛围。四是以落实责任为根本。执法关键在责任落实，重点在执行到位，根本在较真碰硬。城管部门严格落实片区责任制和日巡查制，实行网格化区域管理，明确责任区域，并设专人检查执法人员填写的日巡查工作日志。五是以部门联动为保障，形成了城管、住建、国土、公安、工商等相关部门规划执法的协调联动机制，明确各相关部门处理违法建设的职能职责，形成工作合力。六是坚持“市区一体、重心下移”的工作体制。乐山市城管局属地执法大队是按照行政区域设置的。大队长均在街道、乡镇兼任副书记，使城管工作有利于同属地政府和村组（社区）工作协调配合，有利于形成共识，化解矛盾，共同做好控违拆违工作。七是以建立机制为动力。乐山市城管局建立了《中心城区村镇规划信息员制度》，每个村选聘一名责任心强的同志担任村镇规划信息员，及时向城管部门提供违法建设的动态情况和信息。城管部门對信息员每人每月发放100元的通讯补助，由此较好地调动了村镇规划信息员的积极性，一定程度上弥补了节假日执法监察的空白；建立违法建设有奖举报制度，对主动举报违法建设的个人给予每件每次200元的奖励，较好地调动了全民监管的积极性。同时对城管执法人员建立责任追究、倒查和目标管理奖惩机制，凡在因调查处理违法建设不力、不及时造成后果的，对属地大队和具体监管责任人一律实行责任追究和倒查；凡在控违、拆违工作中突出的单位和个人，年终目标考核时增加考核分值，评先评优时优先评选。八是以讲究方法为抓手。在具体执法中讲究技巧，注重方法，彰显人文关怀，倡导宣传先行、化解为主，努力实现和谐拆违。工作中要求和谐拆除率必须达到90%以上，安全稳定风险评估率达到95%以上，既塑造了良好的城管执法形象，又降低了行政执法成本，收到了执法效益和社会效益双赢的效果。九是以依法强拆为后盾。依法强拆是规划执法的底线和最终手段。乐山市城管局每年定期组织执法人员，进行为期一个月的执法培训和军训；开展案例讨论、法律知识竞赛等；选调精兵强将，组建由45岁以下人员组成的50人规模的应急处突分队。在依法强拆工作中，发挥分队保驾护航的拳头作用，对经多次宣传教育仍强行抢修抢建的违法建设，分队精心组织，周密部署，坚决依法予以强制拆除，绝不手软。

二、违法建设产生成因分析

（一）自建房审批渠道不畅是违法建设普遍存在的主要原因

2009年1月前，乐山市中心城区自建房审批长期处于停滞状态，因人口自然增长（婚姻、生育）和因危房、内涝、地质灾害等原因，村民要求修建、改造房屋的愿望十分强烈。2009年1月起，乐山市政府出台了《自建房管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》虽然对集体土地上宅基地的自建房审批管理作出了明确规定，但是实施以来自建房审批难的问题仍未得到根本解决。特别是住建部门核发《选址意见函》后，其他后续的农用地转用手续、《乡村建设规划许可证》、验线手续、竣工核实和房产颁证等工作几乎没有进行，由此导致村民的住房仍然处于违法状态。据调查，目前，乐山市农村房屋95%的农民没有《产权证》或《建设工程规划许可证》。而从法律角度讲，95%的农村房屋是违法建设，局部区域100%是违法建设。

（二）产业结构调整和新兴产业的发展助推了部分违法建设的产生

改革开放以来，各级政府号召调整产业结构，鼓励农民自主创业，发展新兴产业，因而大量出现了租用农村集体所有土地或者依托农民自己的宅基地发展养殖、花卉、仓储物流、小型家庭加工作坊、小型工业生产作坊、小型食品生产作坊、农家乐等新兴产业。因当时的政策原因和市场经济发展的客观需要，经营这些产业的场所基本上存在违法占地和违法建设。

（三）城市快速发展中基础功能不配套，基础设施建设不完善的先天不足倒逼违法建设的生长

由于城市化的快速发展，“摊大饼”式的土地城镇化普遍存在，反之规划的权威性、科学性、合理性、人本性在城市建设和发展中的体现则明显不充分，加之城镇基础设施建设严重滞后，导致城镇功能缺失，倒逼了违法占地、违法建设的出现。特别是随着市场经济的发展，需要物流仓储、洗车场、废品回收、会展、停车、菜市场、老年活动中心、简易加工作坊、驾校培训基地、进城务工农民工生活居住场所等，这些产业和场地是城镇发展中必不可少的。产业的迅猛发展虽然倒逼了违法占地和违法建设的生长，却又同时满足和弥补了城市发展中功能的缺失和市场的不足。

（四）基层组织的默许和支持助长了城乡结合部违法建设的产生

不能否认，有些基层组织和干部习惯了屁股指挥脑袋，没有站在全局和长远角度思考问题，为给农民做好事，让农民多得实惠，一些乡镇、社区、村社默许和支持农民在集体土地上依托宅基地，在房前屋后修建违法建设，有的基层干部甚至参与违法建设的修建，直接导致了拟征地拆迁范围内违法建设行为的发生。

（五）小区物管的放任行为为违法建设提供了条件

在房屋装饰装修和业主违法修建的过程中，小区物管没有认真履行宣传、引导、制止、举报职责，放任各类违法建设材料任意进出小区。有的物业公司在收取了装修管理费后竟然默许业主修建违建。据调查，很多物业公司是开发商的下属企业，因开发商在销售房屋时已将顶楼使用权加价出售给了顶楼住户，造成物管企业放任顶楼住户修建违法建设。一些业主强行或偷偷违章搭建，物业公司却不敢管或不闻不问。以上存在的这些问题为业主违法搭建提供了条件和支持。

（六）利益驱使直接导致违法建设的产生

在政府征地拆迁前，人们往往抱有侥幸心理，希望得到最大化的补偿，因此往往突击修建违法建设。新型材料修建违法建设既简易又高效，一夜之间甚至几个小时即可形成，再加上违法建设修建的隐蔽性，抢修抢建违法建设的问题屡屡发生。

（七）源头设计不合理为违法建设提供了客观理由

不少建筑在规划设计之初，客观上存在设计不科学、不合理的情况，为违法建设的修建留下了空间，埋下了隐患。更有甚者，一些设计上的缺陷居然是设计单位和开发商为利益、促销而有意为之。一些开发商在房屋营销的过程中，公开宣传购房赠送面积。有的开发商将屋顶使用权加价卖给顶层住户，并且在售房合同中明确屋顶楼面使用权归顶楼业主使用和维护。这些现象和行为为业主违法建设提供了空间、便利、方便和理由，给后期规划执法带来了很大难度。

（八）依法拆除违法建设程序繁琐、时间较长，为违法建设的产生提供了时间和空间

小区作为私人住所，私密性和隐蔽性很强，城管部门执法时往往面临发现难、取证难、拆除难、执法难的困境。具体表现在一是调查取证难。查处违法建筑需要入户或经过当事人的住宅。城管部门不具备强制入户调查的行政权力，如果当事人拒不配合，那就很难进入违法建设现场调查取证；二是限期拆除难。因“责令停工”、“查封施工现场”、“限期自行拆除”等行政措施缺乏有效的后续手段，加之强制拆除的行政风险和各種不稳定的社会因素，导致行政强制手段乏力；三是依法强制执行难。违法建筑修建方便，工期较短，隐蔽性强，一旦修建完成，按照《行政强制法》的规定进行强制拆除，不仅程序繁琐、时间较长，而且难度较大、成本较高。

三、违法建设治理对策与建议

（一）畅通审批渠道

一是要体现《城乡规划法》的权威性，营造公平法制的人文环境，以人为本，及时解决村民的合理建房需求。彻底破解违法建设的困局必须对确因人口自然增长、婚嫁、危房改造、内涝、地质灾害等原因要求修建房屋的，住建、国土、房管等相关管理部门应按照相关法律法规，畅通审批渠道，依法发放《农用地转用手续》、《乡村建设规划许可证》，并组织相关部门进行现场验线和竣工核实，对经验收合格的房屋依法颁发《房屋产权证》。二是对建成区内国有土地上的居民经调查核实确属内涝、危房的居民房，短期内又无法实施整体搬迁改造的，政府应纳入零星散户的棚户区改造进行拆迁还房或先予安置，如此既能排除安全隐患，又彻底杜绝了就地原拆原建。拆迁后腾出的土地由政府依法收储，用于公益事业用地，规划建设绿地、小广场或城市道路，实现老旧城区的扩容提质。

（二）完善城市功能

城市在快速推进过程中，必须按照以人为本的理念，同步统筹规划建设停车位、菜市场、洗车场、物流、仓储、会展、驾校、农家乐、苗圃等用地和用房，弥补城市基础设施和城市功能不足，实现疏堵结合。

（三）严格设计审批

一是对新建商业开发项目，审批部门要加大对规划设计的审查力度，从源头上杜绝赠送面积、变相增加容积率的现象。特别是对在房屋设计图中出现的预留孔洞、结构板、装饰梁、结构梁、结构架、结构间、6米层高、不留公共楼梯间等可能诱发违法建设产生的设计缺陷，必须责令设计单位和开发商修改完善，不留隐患。二是为确保临街面市容规范、整洁、美观，在确保质量和不影响安全的前提下，楼顶统一规范设计为坡屋顶（坡屋顶的优点是美观、防漏、隔热，且能从源头上杜绝楼顶加层）。临街阳台不搞错层设计。临街面统一设计规范雨棚、隐蔽空调位和门市招店牌位。临街面商业和住宅的转换层要尽可能不设计预留平台。三是住建、规划部门要加大对设计单位、开发商、监理单位、施工单位的培训和依法查处力度，对设计有缺陷、监理缺位、不照图施工和开发商的恶意行为，要依法从严查处并采取降低资质、停止办理后续手续、不予办理竣工验收、停止发放预售许可、纳入建设开发“黑名单”等措施综合治理，确保不再发生因设计缺陷而变相偷容积率的现象。四是部门联动，联合行文，对建设管理领域存在的问题提出明确的禁止性和规范性要求。乐山市已由住建、城管、工商联合行文，对赠送面积、违规销售底楼绿化使用权、违规销售顶楼屋顶使用权，以及“一层变两层”、“两房变三房”等虚假宣传作出了禁止性规定；对商业开发小区的整体规划设计和每个单体建筑的外立面设计、坡（屋）顶设计、风貌设计、门市招店牌位设计等提出了明确具体的规范性要求。

（四）强化目标管理

各级政府要将控违拆违纳入对镇（街道）、村（社区）、组干部的目标管理和奖惩内容，切实落实基层组织和基层干部对控违拆违的宣传、教育、制止、监管和报告责任，对控违拆违成绩突出的给予表彰奖励，对默许和支持参与违法建设的予以问责和惩处。

（五）发挥物管作用

与房管部门建立协作机制，加大对物管企业的培训和指导，形成物业企业考评机制，充分发挥物管企业在制止和控制违法建设中的宣传、制止、举报作用，对宣传、制止、举报不力的物业企业进行通报批评、信用减分、罚款等处理。

（六）实行综合治理

一是对违法建设的一切建（构）筑物，房管部门不得颁发房屋产权证，国土资源部门不得受理土地使用权证登记。对于涉及存在违法建设的房屋，由城管部门书面函告房管部门，暂停办理该建设房屋的产权登记、抵押、出售、赠与等手续，待违法建设拆除后，由城管部门书面函告房管部门后取消房屋产权登记等限制措施。二是对没有合法用地、规划许可手续的工地或工程设施，不得供电、供水、供气。供电、供水、供气单位在接到有关部门告知属于违法建设、违法用地的，应及时停止供电、供水、供气，并依法查处违法用电、用水、用气行为。三是各相关部门在受理各类行政许可时，对无合法房屋产权证、土地使用权证或村民自建房改变性质和用途用于生产、经营、养殖，以及虽有合法产权但其合法产权使用面积不能满足生产经营需要的，公安、工商、环保、卫生、文化、旅游、药监、农业、畜牧、税务等相关部门不得核发和年审相关许可证照或颁发荣誉授牌，并依法对无证经营行为进行查处和取缔。四是依法对参与违法建设的施工企业、施工工匠、监理、混凝土、经纪机构等企业及从业人员进行严查重处，在各类违法行为处理完毕前，暂停办理建设用地规划许可、建设工程规划许可、竣工规划核实、房屋产权证登记等手续。五是紀检监察机关应对国家机关、企事业单位或村（社区）、组干部参与违法占地或进行违法建设的实行问责，根据情节给予党纪、政纪处分，涉嫌犯罪的移送司法机关依法追究刑事责任。六是建立诚信体系。对修建违法建设的业主，在法律规定的期限内拒不拆除的，执法部门可会同相关部门将业主纳入失信名单，进行失信公示，对其实行融资、行业准入、荣誉、出国出境、民商事等限制。

（七）依法严格执法

一是坚持“以拆为主、能拆尽拆”的原则。城管部门要严格落实片区责任制和日巡查制，加大巡查力度和密度，对各类新增违法建设，做到及时发现及时拆除，确保将各类新增违法建设控制在萌芽状态。二是建立违法建设有奖举报制度，充分发挥社会各界的监督作用。三是强化新闻宣传和媒体曝光力度，有效发挥媒体的监督作用，形成良好的执法环境和舆论氛围。四是切实加大对各类历史遗留的违法建设的依法处理力度。对各类历史遗留的违法建设，按照“法不朔及既往”的法理和“尊重历史、以人为本、实事求是、依法推进”的原则，及时进行依法处理；对恶意修建、体量大、影响社会公平公正和拒不配合拆迁的要选准典型，迅速立案调查，依法启动违法建设的强制拆除程序，维护法律的严肃性和权威性。

（八）加快地方立法

中央已赋予设区市的地方立法权，设区市的地方政府也同步取得了规章立法权，对破解违法建设查处的疑难杂症提供了良好的契机。各地规划执法部门应抓住机遇，主动与当地政府、人大衔接，力争将违法建设中诸如查封施工现场、杜绝设计缺陷、畅通司法渠道、纳入诚信体系、实行行业准入等纳入地方立法，进入法制化轨道，实行综合治理，最终实现违法建设由偷修偷建、抢修抢建、强修强建到不敢、不能、不想建的根本性转变。

（责任编辑：李静敏）