PPP模式应用于河北省养老机构建设的研究

冀晓敏　刘星悦

摘要：随着河北省人口老龄化形势日益严峻，养老服务业面临着加速发展的现实需求，但是目前河北省养老服务业发展还面临着专项资金不足、资金使用效率低下、养老观念意识淡薄等问题，造成PPP养老项目难以落实。另外，仅仅依靠政府投入难以实现养老产业的结构性变革。因此，在养老服务业中吸引社会资本，提高其在产业资金投入中的比重，促进PPP模式与养老服务业相对接，从而促进河北省养老服务业快速发展。

关键词：PPP模式养老机构；河北省

中图分类号：D669.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）003-0-03

PPP模式最大的创新之处在于，能够使公私部门共享收益、共担风险。河北省服务机构运用这种模式，可以引进民间资本、吸引社会资本参与供给。一方面可以减小政府财政压力，另一方面也为民间企业提供了更好的发展前景。河北省目前出台了相关养老机构设置的政策，积极将PPP模式融入养老机构，以此促进养老机构建设与运营模式的创新，缓解目前河北省养老服务业的发展问题。

一、河北省养老问题的现状分析

根据联合国对老龄化社会的界定：“老龄化社会是指60岁以上的老年人口占总人口的比例达到10%以上，由此认为该城市已呈现老龄化趋势。”据2015河北省1%人口抽样调查数据测算， 2015年末，全省常住人口中60岁及以上人口为1212.49万人，占比16.33%，其中65岁及以上人口为756.6万人，占比10.19%。

15-59岁这一年龄段的人口比重下降，幅度为4.13个百分点，而60岁及以上人口占常住人口的比重变化则上升了3.33个百分点，其中，65岁及以上人口上升了将近两个百分点，占总上升比的58.56%，将近2/3，人口老龄化形势日益加剧。

从下表可见，2016年河北省养老机构共有一千多个，其中国营性质的养老机构数量占总体比重比约为83%，私营性质的约占17%，两者差距甚大。除此以外，公办民营、社会团体及其他性质的养老机构在河北省只有一个。这说明河北省对于养老机构的支出大部分依靠公共财政，给地方财政带来较大压力，而在养老机构建设上引入PPP模式能够吸引大量社会资本，能够有效解决地方政府财力不足的问题。

二、PPP模式应用于河北省养老机构的必要性与可行性

（一）河北养老机构引入PPP模式的必要性

1.养老机构床位总量严重不足

据2014年河北经济年鉴显示，2014年我省养老机构共有床位 17.0313万张，养老床位总数仅占河北省老年人口的1.40%，低于全国1.59%的水平。2013年床位数量为12.9671万张，与2013年相比，床位数量虽在数量上有所提高，但从床位数在河北老年人口中所占比重来看，供给量仍严重不足，供给质量有待提高，无法发挥养老机构在社会养老服务体系中的补充作用。

2.机构养老服务的供给结构不合理

在河北省机构养老的发展过程中，由于缺乏科学的规划指导，造成养老机构布局不合理，许多地区出现了床位闲置或者床位不足等问题。在城市，服务质量较好，服务水平较高的养老机构供给不足，一床难求，而另外一些相对较差的却出现了床位空置现象。在农村，存在养老机构缺乏的问题。一些三无老人虽享受了国家的养老补助，但由于身体状况较差，解决不了根本问题。

3.机构养老服务的专业化程度不高

在河北省养老机构人员严重缺乏，主要原因包括：一是缺乏相应的人才培养机构；二是相关激励机制、鼓励机制不完善；三是养老服务机构对于专业服务人员的招收标准过低，以至于河北省养老服务机构的基础设施建设不完善，不能满足老年人对养老服务的需求。

（二）河北养老机构引入PPP模式的可行性

1.政策导向明确

人口老龄化趋势日趋加重，养老产业的发展逐渐得到了政府的重视，已发出明确的产业导向， 将应对养老问题、发展养老产业作为我省重要战略，在政策支持方面给予充分的政策肯定。在2014年12月份公布的《河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》这一文件中提到，关于项目范围，应当对PPP模式进行适宜性的评估论证。可以适当在完工的项目中引入PPP模式。

政府除表明对养老产业与PPP模式相结合的支持力度，还对PPP模式应用于养老机构提出了相应的税收扶持政策。在《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中提到，營业税的免征应用于民办养老机构；在资产重组过程中养老机构涉及的不动产、土地使用权转让，不征收增值税和营业税；对于小微企业，按照相关规定给予税收优惠，建立完善工作机制，充分发挥政府、民政、相关部门的联合作用，将各个部门的效用发挥到最大化，同时加强政策协调，积极为养老产业的发展建言献策，促进产业协调发展。

2.经济环境良好

根据中国老龄产业发展报告的相关预测，到2050 年，中国老年人口的消费潜力将由于老年人口的增加而增长到106万亿元左右，占GDP 的33%左右。老年消费能力的大小将直接影响养老产业的发展，老年人对于养老服务购买力的巨大增长潜力为老龄产业的发展提供了机遇和信心。另外，《河北省“大健康、新医疗”产业发展规划（2016—2020年）》明确指出，推进环京津养老基地建设。利用紧邻京津地区的优势，打造养老产业圈。一方面，这一经济社会政策将推动河北养老产业的发展，促进PPP模式与养老产业的结合，从而直接推动河北经济新的增长；另一方面，这一政策也致力于缓解京津两地养老机构供需矛盾问题。可见老年产业在我省有良好的行业发展态势。

3.养老观念更新

随着经济社会的高速发展，经济结构、产业结构优化调整，人们的思想也渐渐发生变化。社会生活中，“421”家庭很普遍，子女的赡养负担加重，选择养老机构的人数也在不断增加。而养老机构也渐渐向服务专业化、全面化发展，养老基础设施引入PPP模式可以发挥国营与私营的运营优势，符合社会发展趋势，顺应发展潮流，这为PPP模式在养老产业中的应用提供了良好的社会条件。

三、PPP应用于养老产业的案例分析

2015年底河南省开封养老项目于正式公开招标，于2016年4月，河南宏锦源实业集团有限公司与河南中城建设集团股份有限公司联合拿下养老项目。在项目运行过程中，民间资本在项目中发挥主导作用，而政府则负责辅助性的投资参与，以此来确保项目建成后的基础设施的提供，通过提供基本养老服务的床位，保障地区对于基本养老服务的需求。

开封养老项目主要有两大亮点，其一，运营方占据绝对控股权。在两大公司合作建立的PPP项目公司中，宏锦源集团占据90%的控股权，不仅有利于实现政府对于PPP项目的长期目标，避免了社会资本轻度参与，快速退出的问题，而且对于民营企业来说，长期经营这一项目，也符合企业的盈利性目标，促进企业发展。其二，创新了回报机制模式，采用使用者付费和可行性缺口补助的方式。对于项目缺口，政府主要提供实物补偿，对于项目的资金缺口，政府将部分富余床位交由社会资本进行市场化经营。可以看到，这一方式在解决资金缺口问题的同时，也有效引入了社会资本，促进了PPP养老产业的成功实施。

虽然该项目已经计划落实，但政策实施过程中仍存在许多问题，需进一步改进。

首先，养老公共经费投入力度有待提升。养老财政资金增加缓慢，并且专项经费到账缺乏及时性，社会资金投入不足，阻挡了养老事业的长期稳定发展。

其次，相关部门紧密结合，相互配合。养老管理工作涉及部门众多，各部门本应相互帮助，积极解决发展过程中存在的问题。但是，有些部门对养老机构工作缺乏认识，在整体工作方面缺乏大局意识，不能主动配合，影响项目实施后的办事效率。

最后，养老服务产业化规模有待扩大。从河北省目前发展情况来看，养老产业结构发展不平衡，扶持政策落实不到位，最终落实的养老服务产业数量有限，服务人员缺乏专业素质，整体上不能充分满足老年人对养老服务的需求。

这一项目的成功实施为我国PPP养老项目提供了一定的经验，以下将针对PPP应用于养老产业的发展提出相关建议。

四、河北省养老机构与PPP相结合的建议政策

（一）完善PPP项目的相关法律法规

养老机构作为社会基础设施的重要组成部分，存在投入大、期限长、风险高等诸多特征，加剧了养老产业的发展风险。因此需要建立完善的法律制度，来消除私营部门和社会组织对PPP养老项目投入的法律风险顾虑。另一方面，PPP养老机构的项目涉及主体多、涉及范围广泛，从而导致主体之间权责关系复杂，急需从法律层面对各方权责关系加以明确，以保证PPP养老项目的顺利运行，提高运行效率，实现民间企业与政府双方效益的最大化。

首先，河北省要积极参与制定公共建设的基本法律。对相关领域的一系列基本问题，如：对项目实施流程、风险分担以及权责关系进行规范和明确，从而为项目的实施提供基本依据。从国内外经验看，在推动制定《促进民间参与公共建设法》方面，台湾为PPP模式的顺利应用设定了基本法律依据。同时基本法应与现行的涉及到项目的法律，如《合同法》、《政府采购法》等规定相衔接和统一。

其次，河北省也要制定对于养老机构建设的专门法律法规，对PPP模式的应用进行进一步规范。

再次，针对PPP养老项目，河北省应出台具体的规章制度。在基本法和专门法的基础上，河北省政府要出台更加具体的实施规范让在养老机构建设中的运行真正做到有法可依、有规可循，将项目的法律风险降到最低。

（二）完善PPP模式与养老机构结合的政策扶持体系

1.设立PPP养老项目的财政专项补贴

河北省应主动将养老机构给予的专项补贴资金纳入财政预算，为补贴提供制度保障。此外，还可以建立专项基金，用于对养老机构向银行等机构进行融资时的贷款担保和利息补贴，以此来促进PPP模式在河北省养老机构中取得更大的效益。

2.完善养老产业税收优惠政策

适当放宽税收优惠的范围，可以从流转税和所得税等各方面入手，对私营部门参与养老机构项目实行优惠，可采用减征或免征。同时，为了协调养老机构的福利化和产业化，可以对养老机构的经营活动进行公益性与非公益性的划分，对公益性活动可以适度增大其税收优惠力度，而对非公益性活动要减少优惠或不实行优惠。此外，也可以通过税收政策鼓励社会资本对养老机构进行捐助。

3.完善与项目资金来源有关的金融政策

河北省积极参与制定促进多元化融资的优惠政策，发挥政策性金融和商业性金融的“双轮”驱动作用。在政策性金融方面，国家政策性银行要发挥主导作用，增加养老机构项目的贷款，并实行优惠贷款利率；在商业性金融方面，要引导商业银行、保险公司、基金等积极参与养老项目。此外，积极发挥债券和股权融资的作用，构建多元化的融资支持体系。

4.出台和完善相关的土地政策

土地归政府所有，服从政府分配。在河北省范围内，各个产业占地比例也有了详细规划，河北省养老机构用地占比也早有安排，此时可以采用行政划拨土地或是低价出售土地使用权的方法，以此来降低私营部门的用地成本，缓解养老产业发展的占地压力。

5.加强对PPP项目的全面综合管理

首先，在河北省PPP模式引入养老机构项目的管理过程中，合同管理是管理的核心。其重点是以全面、详细、规范的条款明确参与各方的权责，具体包括项目成果标准、风险分担安排、公共服务范围变更程序、公共利益保护条款、纠纷处理条款等。其次，绩效监控是确保项目成功的保障，其主要实施机制是私营部门按照公共部门的要求设立专门的绩效监控系统，公共部门定期或不定期进行监督检查，及时发现项目实施中违反合同有关项目标准的问题，督促私营部门采取纠正措施以确保基础设施和公共服务的质量。最后，关系管理是维护公私合作伙伴关系的重要措施，主要包括正式的报告管理和非正式的沟通机制。关系管理的关系因素主要包括相互尊重和理解、公开畅通的沟通和共同目标的维护三方面因素。

参考文献：

[1]邓小鹏.PPP项目风险分担及对策研究.南京：东南大学，2007.

[2]李俊杰.基于PPP的养老机构运营模式研究.南京：东南大学，2011.

[3]王晓秋，李峰.创新养老模式，发展养老产业[J].理论研究，2011.

[4]于潇.公共机构养老发展分析[J].人口学刊，2001.

[5]王灏.PPP的定义和分类研究阴[J].都市快轨交通，2004.

[6]黎民，胡斯平.中国城镇机构养老及其模式選择——以广州为实例的研究.南京社会科学，2009.

[7]张艳丹.我国城镇机构养老研究.武汉：华中科技大学，2007.

[8]杨秀玲，邸达.国外养老金融业发展的经验及借鉴[J].经济研究参考，2014（52）.

[9]河北省统计局.河北省经济年鉴——2014[M].北京：中国统计出版社，2014.

[10]河北省统计局.河北省经济年鉴——2015[M].北京：中国统计出版社，2015.

基金项目：2016年河北省大学生创新创业训练计划项目，河北省养老产业PPP模式创新研究（201611420006），指导教师：钱宇、赵苒琳、任爱华。