关于食品安全问题的若干思考

王　丰

(福建省农业科学院农业经济与科技信息研究所　350003)

当前，我国对食品安全的把关愈加严格，整体的食品安全水平不断提升，但食品安全问题仍多发、频发，形势仍然不容乐观。本文从形势分析、问题解剖、经验借鉴，以及解决问题的对策等方面进行阐述，旨在为解决食品安全问题提出理论依据和对策支持，提升人们对食品安全问题的风险意识与管控水平，实现生活方式上由吃饱吃好向吃出健康的方向发展的目的，希望能从源头上根本解决食品安全方面的突出问题。

1　食品安全的概念与现状

1.1　概念

食品是指供人食用或饮用的各种成品和原料，以及传统食药两用的产品。食品安全指食品无毒无害，符合应有的营养要求，对人体健康不造成急性、亚急性或者慢性危害。产品(食品、食物)的种植、养殖、加工、包装、储藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制的标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质，以及危及消费者及其后代的隐患。食品安全不仅包括生产安全也包括经营安全，即包括结果安全也包括过程安全，包括现实安全也包括未来安全。因此，食品安全是“食物中有毒有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”，也是专门探讨在食品生产、加工、储运、销售等过程中确保食品卫生及食用安全、降低疾病隐患、防患食物中毒的跨学科领域，是保护公众健康、提高公众生活质量的基础。随着我国经济和社会的持续快速发展，以及人们生活水平的不断提高，对食品安全也提出了越来越高的要求[1-4]。

1.2　食品安全的现状

“民以食为天，食以安为先”[5]。食品安全不仅关系到国人的身心健康、社会的安定，也影响到企业的诚信、政府的公信力[6]，以及国家在进出口贸易中的形象。保障食品安全是关系国计民生的头等大事。近年来，随着国民经济的高速发展和人民生活水平的提高，人们对安全食品的需求日益增强。然而，在社会经济高速发展的今天，食品安全的危机却日趋严峻。从农田到餐桌，从食品原料生产到储运、加工、销售全过程都有影响食品安全的问题发生，既有生产过程普遍存在的化肥、农药等使用残留的问题，也有发生在加工环节的大型食品公司食品安全事件，如双汇瘦肉精事件、肯德鸡速生鸡事件、青岛福尔马林浸泡小银鱼事件，还有农贸市场鱼翅重金属超标等发生在小型商贸企业及小型食品生产企业的食品安全事件,食品安全形势不容乐观[3]。

2　食品安全问题剖析

食品安全问题产生的原因，既有自然因素，也有经济和社会因素，更有监管的因素。自然因素通常指食品在农业生产环节中的环境质量问题，包括水环境、土壤环境、大气环境等。这些环境质量的好坏，直接影响到食物生产的安全性。经济和社会因素是指商品生产者受到利益的驱使，在知情或不尽知情的情况下，对商品的生产、加工、储运、销售环节，通过人为因素影响了食品的质量和安全性。政府的相关部门存在的监管力不足，相关法律法规不完善等问题，不能及时控制和纠正这些不法行为，也是导致食品安全问题的重要原因[4]。

2.1　食品的源头污染严重

首先，是农业生产环境受到污染。近年来，由于我国工业的高速发展，城市规模快速扩大，导致工业三废、城市废弃物的大量排放，造成有毒有害物质流入河流和侵入土壤，致使灌溉用水及土壤中含菌量及重金属等化学成分严重超标，被农作物吸收，乃至通过食物链，逐级污染农产品。其次，一些地方单纯追求产量，在农畜牧产品的种植、养殖过程中，滥用农药、化肥、生长调节剂、抗生素等物品，导致农畜牧产品中有害药物残留超过安全限度，这些被污染的产品一旦到达餐桌，将对人体健康造成严重的危害。

2.2　食品企业诚信意识缺失

食品企业的诚信意识和社会责任的缺失是直接导致食品安全问题的一个重要原因。据专项调查显示[3,7]，中国的大米、小麦粉、肉制品、饲料、罐头等15大类食品企业，有60%不具备生产条件。此外，食品中毒事件也频繁发生。生产企业及销售者受经济利益的驱使见利忘义、违背职业道德，生产过程中不按标准规范生产加工，大量使用食品添加剂，以次充好，生产假冒伪劣产品，销售过期产品，或过期产品重新加工再投入市场，使不安全隐患进一步扩大。例如：在饮料中超量添加色素和甜味剂，添加非食用物质制作食品，在面粉中添加过氧化苯甲酰增白剂，用二氧化硫漂白馒头、包子、蘑菇，用甲醛浸泡海产品使之增韧、增亮、延长保存期，用“吊白块”改善米粉和腐竹的外观及口感等[8]。总体来看，食品企业诚信缺失主要体现在食品生产加工和销售流通过程两大方面[3]。

在食品的生产加工过程中，一是在原料的采购方面，生产者为了节约成本，采用不合格的原料及添加有害有毒物质。二是在加工过程中没有按国家的标准进行生产，小作坊作业，设备简陋，消毒不严，生产控制和管理松懈，法律意识淡薄，加工过程中超量使用食品添加剂，甚至非法使用非食用添加剂。三是多数生产企业缺乏相应的质量控制检验系统，食品包装不合格、产品质量不稳定等问题广泛存在，亟待改善。

在食品的销售流通过程中，首先，存在未检验检疫以及被污染的食品在市场上流通，不法商贩销售过期变质食品，以次充好，假冒伪劣等问题。其次，在食品的储运方面，经营者因缺乏相应的安全储存和长距离运输，以及大范围流通销售的条件，导致食品受污染和腐败变质等问题。

2.3　现行法律法规体系不完善

目前我国在食品安全领域的相关法律法规不够健全，给了不法商家可乘之机。我国目前形成的是以《中华人民共和国食品安全法》为核心，以《农产品质量安全法》《动物检疫法》《标准化法》《进出口商品检验法》等法律为基础，以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》《食品标签标注规定》《食品添加剂管理规定》《乳品质量安全监督管理条例》，以及涉及食品安全要求的大量农残限量标准和技术标准为主体，以各省及地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系[8]。然而，这一体系仍然存在一定问题。有学者评论认为，我国的食品安全法律体系存在着法律条款相对分散，调整范围较窄，不能充分适应新形势下消费者对食品安全的需求，且对食品安全问题的惩罚力度也不够，这种零散立法必然造成冲突的形成、可操作性不强的情况。

《中华人民共和国食品安全法》于2009年6月1日起实施，实施过程中“苏丹红”“毒大米”“毒奶粉”“地沟油”等各类食品安全事件仍层出不穷，一定程度上体现了法律的不健全性。《食品安全法》实施过程中缺乏多层次、分类别的综合性法律法规体系，而且也存在惩罚不到位的问题。

法律制度的不健全是食品安全事件频出的原因之一，监管主体权限设置不合理，严重影响了监管力度。法律政策缺乏连续性和完整性，也导致了依法执行的困难。同时，食品安全法律的弹性较大，可操作性较差，对食品安全的新情况缺乏可预见性和合适的反应性。

2.4　食品安全标准有待进一步完善

我国目前的食品标准，无论与食品安全形势[9]的实际需求，还是与国际食品安全标准相比，都存在较大差距。食品卫生标准与国际不接轨、内容不完善、技术内容较落后、实用性不够强、科学依据不足等问题，对于当前一些公认的重要食源性危害，其检测技术尚存在不少空白或不完善，满足不了食品安全控制的需要。在危险性评估技术方面，目前尚无对化学性和生物学危害的暴发评估和危险性定量评估系统。从接二连三的食品安全事故来看，目前，我国许多食品安全相关标准已不能适应现代社会发展的需求。如“三鹿奶粉”事件，由于在奶粉中非法添加三聚氰胺，导致大量婴幼儿受害患病，同时三鹿集团也从奶业龙头企业沦为破产，可见食品安全的重要性。我国牛初乳市场一直以来处于一种无序的竞争状态，对于牛初乳生产方面也缺乏统一的标准，各个厂家生产的牛初乳产品良莠不齐，在利益的驱使下，一些厂家以次充好，甚至将普通奶粉冒充为牛初乳；2014年8月卫生部发布了“牛初乳禁令”，明确表示婴幼儿食品不得添加牛初乳。另外，对于转基因食品，我国目前也缺乏一个安全性评价与和定量体系，而在国际上目前已有的安全评价标准与方法在世界各国也存在较大争议，即使是被世界多数国家所采用的公认标准也常常受到质疑。因此，盲目引进也会后患无穷[3]。

尽管我国从20世纪80年代起，就认证了一系列安全食品，如保健食品、自然食品、天然食品、生态食品、绿色食品、有机食品、无公害产品等，但是在安全食品认证的推广过程中，仍存在部分企业为认证而认证，认证结束一切照旧，如已曝光的食用油企业非法用地沟油制售食品等；部分认证机构在认证过程中，存在“放水”的现象，认证的社会公信力不足，监管不严，认证标志被套用和冒用事件也时有发生。此外，对于流动经营的小摊贩无法进行认证及监管[3]。

2.5　食品监管存在盲区

目前，我国食品安全监管采用的原则是“分段监管为主，品种监管为辅”。为此，我国政府设立了8个部或局进行分段及交叉监管[10-11]。其中对种植和生产环节，由农业部主管，国家环保总局、国家食品药品监督管理总局辅助管理；对于食品加工环节，由国家质监总局主管，卫生部、国家工商总局、商务部、国家环保总局、国家食品药品监督管理总局辅助管理；对于流通环节，由国家工商总局主管，商务部、国家食品药品监督管理总局、农业部、国家发改委辅助管理；对于消费环节，由卫生部主管，国家工商总局、商务部、国家发改委、国家食品药品监督管理总局辅助管理。

然而，在实际工作中各部门存在着监管边界不清，监管重复和空白等问题。这种监管模式使部门之间缺乏协调和联动，监管工作缺位、错位、越位现象时有发生。如沈阳市场上发现药水豆芽事件，当时发生质检部门推给工商部门，工商部门又踢到农业部门的情况[7]。由此可见，分段监管也存在不少问题：一是分段监管造成了权力分割，导致监管权的肢解和人为割裂，导致监管制度的碎片化。二是分段监管造成了权责不明，导致执行过程中监管职能缺失缺位、交叉重叠。一旦发生重大食品安全问题，难以界定、认定、追究相关机构责任。三是分段监管造成了监管效率低下，各部门间的协调监督形同虚设，不仅无法发挥食品安全监管的功能，反而会形成各部门围绕部门利益、争夺权力的博弈行为，最终造成食品安全监管效率低下，食品安全问题屡亮红灯的现状[11-13]。

3　解决食品安全问题的对策措施

习近平指出：“要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线”[14-16]。要根本解决食品安全问题，保障人民群众“舌尖上的安全”，必须从深层次根源入手，从源头上杜绝食品安全隐患。

3.1　产地环境治理

在环境控制上，要长期实行产地环境、土壤、水，以及投入品(化肥、农药等)的监察监控、生态治理，严格控制工业“三废”的排放量，加强土壤污灌区的监测和管理，污灌废水的质量必须严格控制在国家灌溉水质标准内，避免带有不易降解的残留污染物进入土壤，引起土壤污染。注重发展生物农药新产业，实行定点销售；加强对农民培训，提高对化肥、农药等农业生产投入品的安全认识；推广清洁生产技术，鼓励合理使用化肥，利用生物技术和物理方法控制作物病虫害；监察生产过程的卫生状况，避免病菌污染。此外，对产地排放的污染物进行管控，废物实行综合整治，提高污染防控水平。

3.2　生产流通环境规范

一要健全和完善法律法规、标准监管体系，强化过程监控和风险分析，优化产销流通环境。二要落实企业主体责任人制度，强化食品安全道德建设，建立诚信体系和契约机制，形成社会共治格局。三要加快信息、生物、新材料等新技术融合应用，提升源头治理、过程控制、风险检测、风险评估、问题处置的能力和水平。四要建立食品安全示范区，通过法规约束、新技术手段应用、溯源追究等有效措施，强化企业主体责任；引导企业按照国家食品安全标准和规范要求，根据自身产品、原料、加工、包装、贮存、运输特点，釆取相应防控措施，并逐步总结推广。

3.3　新技术研发与推广应用

食品安全涉及多学科领域，要纳入国家重大科技项目，组织多学科协同攻关。针对我国食品安全关键检测技术、危害性评估技术、关键控制技术、食品安全标准等“瓶颈”问题，重点开展如下技术研究：食源性(化学性和生物性)危害检测、食源性疾病监测溯源和预警技术；食品安全危险性分析与评估；新技术、新工艺、新材料对食品的安全性评价；食品安全控制，尤其是在加工、贮存及流通过程的安全体系保障；食品安全标准研究(含安全战略和技术措施)；食品安全控制示范区设立与管理(含原料来源与产品的流通过程控制等)；现代食品安全管理的信息、生物、新材料技术引进与研发；食品安全问题应急处置技术等。通过一系列食品安全基础和应用研究，推进我国食品安全的源头治理、过程控制、风险检测、风险评估、应急处置等新技术的开发与应用。

3.4　制定和实施从农田到餐桌的法规和指示要求

建立并实施从农田到餐桌各个环节无缝链接的操作规程、法规契约、风险评估、监测预警系统和制度[4]。

此外，首先要明确监管主体及其责任、强化责任追究机制是加强食品安全管理的重要方面；其次应根据我国国情，学习借鉴、吸收国外先进经验，加强我国食品安全立法工作。

2016年1月28日习近平总书记对食品安全工作作出重要指示强调，确保食品安全是民生工程、民心工程，是各级党委、政府义不容辞之责。要落实“四个最严”要求，切实保障人民群众“舌尖上的安全”；李克强总理也作出批示，食品安全问题社会高度关注，群众充满期待。这些指示[14，17]，一方面充分体现了食品安全问题在我国的严峻性，另一方面也体现了我国政府对解决食品安全问题的信心和决心。

3.5　加快制定食品安全标准及配套检测方法

目前，我国食品安全方面的相关法律法规和技术标准制定还比较滞后，截至2014年10月23日，我国共规定了371项农药在284种(类)食品中的3650项农药限量标准[18]。与欧盟2014年10月统计通报的10大类共315种食品中制定了136 923项农药残留MRL限量标准相比，我国差距较大，尚缺10万项[19]。由此可知，我国食品安全问题的解决，需要加快制定一套乃至几套具有完整性、可操作性强的标准体系。

3.6　通力协作，加强监管

食品安全是个系统工程，要建立国家宏观调控下的各相关部门负责制，协调配合、通力协作、职责到位。要建立政府监管、行业自律、消费者维权、社会监督相结合的四位一体的社会共治机制。未来食品安全监管体制的走向，应趋于让重大食品安全问题交由一个部门负责到底；建立一个独立的食品安全监管机构，负责制定解决现有机制中长期存在的问题，处理一些暴露出来的食品安全问题，以及确保安全食品的供应[20-21]。另外，建立督查机制。在现有的国务院食品安全委员会办公室和国务院食品安全委员会领导下，建立一支督察队伍，专门查处监管部门的不作为，实施对失职、渎职监管者的司法问责[22]。

3.7　建立市场准入制度和食品安全溯原制度

目前京、广、浙已建立大型食品批发市场，商品需经技术监测部门检测合格方可入场销售，实施市场准入制度，不符合安全标准的限制入市。建立食品溯源制度，从源头上杜绝食品安全隐患。

3.8　开展信息化技术研发与应用

开展食品安全信息化研究与应用，研发从农田到餐桌无缝链接的食品安全全程自动化监测、评估、预警系统，提高食品安全工作的科学化、高效化、现代化、自动化水平。

3.9　强化食品安全教育普法工作

加强食品安全的宣传、教育、普法工作，加强社会公德、职业道德和食品安全道德规范建设，大幅度提高人们的思想道德素质和食品安全意识，各环节都要树立第一责任人的意识，自觉负起社会责任。同时要扶持安全食品企业，引导健康消费。

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