设区的市地方立法权的制度逻辑、现实困境与法治完善路径

谢桂山 白利寅

(山东社会科学院 法学研究所，山东济南 250002)

【特别策划·地方立法研究】

设区的市地方立法权的制度逻辑、现实困境与法治完善路径

谢桂山 白利寅

(山东社会科学院 法学研究所，山东济南 250002)

赋予设区的市地方立法权是一次地方治理的深刻制度变革。合理配置央地立法权，推进地方立法权扩容，实现地方治理法治化，是设区的市地方立法权的应然制度逻辑。基于这种应然制度逻辑梳理现实情况可以发现：立法权限规定模糊、立法资源配置不足和立法权功能异化等，是完善设区的市地方立法体制亟待解决的问题，关键在于确立人大主导的立法体制和制度改革的法治路径，这是构建国家法治新格局的重中方面。

设区的市；地方立法权；立法体制

2015年3月15日通过修订的《立法法》第72条赋予了设区的市地方立法权，至此，享有立法权的二级地方行政单位由过去49个“较大的市”扩展到全国284个设区的市。*《立法法》修改前具有地方立法权的49个“较大的市”包括27个省会市、18个国务院批准的“较大的市”以及4个经济特区市。本次地方立法权的扩容其辐射范围之广、影响之大，足以形成地方治理的一场广泛而深刻的制度变革。实现法律规范与制度实践有效对接之旨，需要以明确设区的市地方立法权的制度逻辑为出发点，即梳理地方立法权扩容的制度设计与功能定位，探寻设区的市地方立法权的战略目标，研究以《立法法》规定为中心的设区的市地方立法体制。

一、设区的市地方立法权的应然制度逻辑

设区的市地方立法权的制度逻辑是指设区的市被赋予地方立法权的动力要件、目标定位和运行要素等。从应然视角探析设区的市地方立法权的制度逻辑，其实质在于明晰修订后的《立法法》赋予设区的市地方立法权的立法价值取向与制度设计目标，并据此形成立法制度实践的应然标准。

(一)地方立法权扩容的基本动因：央地立法分权

地方立法主体范围的变化与当时的政治体制、意识形态、社会需求等基本国情密切相关，是特定时期国家治理制度与观念的综合反映，但这种制度变迁更为根本的原因在于中央意志安排。我国单一制的国家结构形式决定了地方权力层级、权限范围、权力运行机制等均受制于中央的法律与政策调整，每次央地关系的变革实践都表现出地方权力体制的中央主导性特征。因此，央地权力配置首先体现为立法权的分配，而决定地方立法权主体范围与权限内容的是中央立法，现行地方立法体制建构主要依据《宪法》《立法法》与《地方组织法》等法律规范就是明证。

就设区的市获得地方立法权而言，最终结果固然是以《立法法》修订赋权而确认，但之前较大的市的立法实践推进、经济发达市的扩权申请、*如《立法法》修订前，温州、东莞、佛山等经济发达市出于社会治理、发展经济等需求，通过向国务院申请成为“较大的市”而意图获得地方立法权，这种基于现实需求的申请也成为地方立法扩容的动力。全国人大的立法调研考察、专家学者的对策建议，等等，均是地方立法权扩容的动因条件，更具有决定性的动因是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第32页。这是按照《立法法》修订前“较大的市”享有地方立法权的体制与思路来进行立法权扩容；而《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则要求“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第 10页。这两个决定是今后相当长时期内的国家发展战略布局与顶层制度设计，是制定和修改法律与政策的导向依据。也可以说，《立法法》赋予设区的市地方立法权，是全面深化改革和全面推进依法治国战略布局的要求。

地方治理的多元复杂格局既需要中央法律和政策资源的支持，又亟待排除上级干涉的自主性制度建构。尽管《宪法》第3条规定了处理中央与地方权力关系的基本原则，即“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”，并且《立法法》《地方组织法》也基本划分了中央与地方权限，“某种程度上已然表明中央开始尊重并保障地方自我治理的能力”，*王崟屾：《地方立法权之研究——基于纵向分权所进行的解读》，浙江工商大学出版社2014年版，第3-4页。但历次中央与地方权力改革难逃“一收就死、一放就乱”的怪圈说明，政策性收权和放权仍然是央地权力调整的基本方式，中央到地方之层层节制的政治体制，权力向中央集中的惯性仍然强大，地方治理的自主性制度建构需求与现行体制之间存在着严重矛盾。因此，央地法治分权成为妥善处理央地关系的必然选择，地方立法权扩容则是央地法治分权的重要步骤。

(二)地方治理法治化：赋予设区的市地方立法权的制度设计目标

央地立法分权的制度建构是地方立法权扩容的基本动因，地方立法权扩容的主动权与决策权在于中央意志，那么国家立法选择“设区的市”作为地方立法权扩容对象的原因何在？《立法法》赋予设区的市地方立法权的制度设计目标是什么？这是理解设区的市地方立法权应然制度逻辑的关键。从表面上看，经济发达市呼吁赋予地方立法权的努力和中央通过修订《立法法》赋予设区的市地方立法权的决定，似乎是目标一致的因果关系，但置于中央与地方权力关系的角度观察，这种制度设计其实是出于多元需求的考虑：从设区的市角度来说，获得地方立法权是扩充地方权力的核心，是推进当地经济社会发展的重要制度助力，是维护本地利益的重要规范保障，*如设区的市可以就优势发展资源进行立法，“地方性法规”较之于规范性文件更加权威和稳定，在招商引资等方面具有更强的吸引力。因此，如何行使地方立法权以更好地服务于本地经济社会发展是设区的市的重要目标；对中央而言，赋予设区的市地方立法权，是充分发挥设区的市经济社会发展和辐射带动功能、提升地方治理能力的重要战略布局，如何在维护法制统一的前提下规范地方立法权运行，实现地方多元发展的目的，是国家立法赋予设区的市地方立法权的主旨。尽管央地的目标、侧重点不同，但在设区的市地方立法权的制度价值取向上具有一致性，即实现地方治理法治化是二者的共同目标。

首先，实现地方治理法治化是地方立法的重要功能与价值目标。之所以在中央立法权之外存在多级与多类的地方立法权，原因在于统摄全国事务的中央立法无法穷尽地方事务的特殊性要求：“像中国这样人口众多、地域广大、发展不平衡的国家，在实施宪法、法律时，还必须把某些法律的原则规定加以具体化和地方化，使之便于掌握和适合具体的或各地的情况。”*朱力宇、叶传星主编：《立法学》(第四版)，中国人民大学出版社2015年版，第117页。而随着地方政府由经济主导向公共服务转型，如何有效约束地方政府权力，将地方治理基本内容纳入法制框架内成为地方立法的重要责任。有立法权的地方人大及政府通过制定地方性法规和地方政府规章，执行和落实宪法、法律和行政法规的要求，在权限范围内针对地方事务的特殊性问题进行立法回应，这是地方立法的基本任务，而完成这一基本任务的最终指向是实现地方治理法治化。地方治理存在的诉求多元、矛盾突出、转型困难等体制性障碍需要通过法治途径化解，地方立法是提升治理法治化程度的前提。

其次，通过地方立法实现地方治理法治化是设区的市可持续发展的基本动力。“对所有设区市赋予地方立法权，是我国政治、经济、社会发展到一定阶段的必然产物，是充分发挥地方积极性、主动性和创造性的需要，也是十八届四中全会所倡导的‘完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度’的必然要求。”*王春业：《论赋予设区市的地方立法权》，载《北京行政学院学报》2015年第3期。设区的市在承接省域发展规划与辐射带动县域经济社会发展方面功不可没，当下日趋加速的城市化进程成为现代化的重要标志，有的学者指出了“都市法”建构的必然性：“法律自近代而现代，在不断对应城市化过程中发生的诸如因土地问题而生成的生活、环境、居住等等问题的同时，其自身也渐渐发生着内在的变化和重构，现今，已形成了从实现公共性的角度规范都市空间的发生及其使用的一系列法律制度，即被称之为都市法的法律领域或类型。”*朱芒：《转型过程中的中国法学研究》，http://www.aisixiang.com/data/61602.html，2017年1月12日登录。城市发展需要配套法律、法规的完善，由于城市经济社会的发展水平、自然环境、人口数量、资源分布等不同，具体治理需求的回应无法完全寄希望于上位法规定。因此，赋予地方立法权是实现地方社会治理法治化和可持续发展的必然需求。

最后，实现地方治理法治化是巩固改革开放成果的制度性保障。我国改革开放遵循的“地方试点——全国推广”的基本逻辑思路具有灵活性与调试性的优点，甚至可以说我国经济社会发展正是得益于不断突破既有体制的改革试验。然而，当地方体制的改革突破性与灵活性遭遇到国家法治建设的规范性时，现代性审视下的改革弊端不断闪现：“一方面，地方行政体制改革往往成为巩固地方利益的主要契机，导致地方保护主义、部门主义盛行，最终又阻碍了改革的深入；另一方面，改革主要依据中央部署与政策推动，通过突破现行法律规定实现改革目标，政策调试的灵活性固然为改革提供了试验空间与试错纠偏机制，但缺乏规范保障与制度建设同样也造成了改革的不稳定。”*白利寅：《省人民政府权力配置研究》，载《政治法学研究》2015年第2卷，法律出版社2015年版，第86-87页。因此，党和国家提出“重大改革于法有据”的重大论断，成为处理改革与法治关系的基本思路。对设区的市来说，以法治依据启动改革、以法治方式推进改革、以制度规范约束改革，是保障改革于法有据的题中之义，是实现提升地方治理能力、化解地方治理困境之改革目标的必然要求。因之，赋予设区的市地方立法权的制度设计，是巩固地方改革成果的制度保障。

二、设区的市地方立法制度建构的现实问题与功能隐忧

由央地分权的动因背景和地方治理法治化的目标设计观之，设区的市地方立法权的应然制度逻辑回答的是地方立法权扩容的价值与制度建设标准问题。由于任何制度从设计到运行均存在必然的距离，从立法规定到该法律具体实施中间存在各种因素的参与，如，结合现实情况的法律解释、制度建构成本、执法的资源配置等等。赋予设区的市地方立法权经过了长期酝酿、广泛组织调研并征求意见，由中共十八届三中全会和四中全会决议提出改革方向，最终以修改《立法法》确立。《立法法》第72条将“设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间”交由省级人大常委会确定，综合考量“设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等”因素，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。设区的市地方立法权由《立法法》规定赋予到实践启动，要经过一个制度建构过程，通过与应然制度逻辑的比较，对设区的市地方立法制度建构过程规范分析与现状梳理，则能发现诸多潜在问题和隐忧。

(一)设区的市地方立法权的治理局限性

赋予设区的市地方立法权，是为了更好地促进地方发展和提升治理水平。除了公共政策与合作协议的治理，“随着城市群发展的深入，许多领域的交往关系逐渐复杂，许多方面的交往模式也逐渐确定，这就需要法律规范的适时介入调整。”*陈光：《论城市群发展背景下较大的市立法权之扩展》，载《江汉学术》2015年第1期。然而，无论是国家层面还是地方层面，立法并非解决所有治理问题的万能工具。除立法之外，公共政策、社会自治规范、民间习俗等也是必要的社会治理方式。“人们并不把立法权或立法了解为创造法律的全部职能，而只是把它们了解为这一职能的一个特殊方面，即一般规范的创立。……还有，立法也不是所有一般规范的创造，而只是专门的机关，即所谓立法机关对一般规范的创造”。*[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第285页。大量的行政机关与司法机关发布的命令和创制的规范仍发挥着调整社会关系的作用。因此，设区的市通过行使地方立法权提升地方治理水平，将面临两个方面的难题：

一是设区的市享有的不是完整的立法权，而是省级地方立法权的延伸。现行《宪法》没有规定设区的市享有地方立法权，换言之，赋予设区的市地方立法权没有宪法依据。《宪法》对地方立法权的设计主体只到省级(省、自治区、直辖市)人大及其常委会，无论是《立法法》修订前的“较大的市”立法权还是修订后“设区的市”的立法权都没有在宪法中体现。因此，“设区的市一级人大及其常委会并不具有省级人大及其常委会一样完整的地方立法权，其立法权是省级人大地方立法权所派生的。根源就在于《宪法》赋予省级人大及其常委会地方立法权，但没有赋予设区的市一级人大及其常委会地方立法权。设区的市一级人大及其常委会制定的地方性法规，在未经省级人大常委会批准之前，是没有生效的，其制定的地方性法规的效力，是由省级人大常委会赋予的。”*王正斌：《〈立法法〉对设区的市一级地方立法制度的重大修改》，载《中国法律评论》2015年第2期。这种地方立法的体制设计是出于法制统一的基本要求以及节制设区的市级立法权行使的目的，但也同中央与地方立法分权的初衷形成矛盾：设区的市地方立法权容易淹没于省级立法权意志中，省级人大及其常委会对设区的市地方立法的“批准”有可能演变为立法前介入，甚至实质上影响设区的市的发展利益。

二是《立法法》对设区的市立法权限范围的规定较为原则和模糊，亟待细化解释。《立法法》第72条通过“原则+列举”的方式规定了设区的市的人大及其常委会可制定地方性法规的范围，即“根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。“有特色”和“不抵触”的地方立法原则，是维护法制统一、正确处理上下位法之间关系的指导原则，但权限范围中的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”亟待厘清细化。学界之学理性解释不具有合法效力，不能指导地方立法具体实践，亟待全国人大的法律解释；设区的市人大在实践中面临立法权限问题时，向省级人大常委会求助指导并非制度化的长久之计。另外，经济发达市所希冀获取的经济发展权限并未纳入设区的市地方立法权限当中，未能满足其所呼吁的立法需求。

(二)设区的市立法资源配置不足

赋予设区的市地方立法权，并不意味着设区的市人大及其常委会可以无障碍开展立法工作。立法是一种技术性和专业性极强的活动，对立法工作经验、组织机构分工、人员队伍素质、物质条件与财政资源配置等有极高的要求。经济社会发展的差异性、阶段性、区域性和不平衡性，决定了设区的市的发展优势、治理重点和解决的问题不尽相同，立法需求和立法重点亦有较大区别。如，对温州、东莞等经济发达市来说，市政建设优化升级、治理城市化问题是立法重点，而对经济欠发达市来说，创造良好的招商引资环境、提升城乡管理水平则是优先选择。基于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的发展要求，提升立法能力和优化立法资源配置是推进设区的市立法工作的前提。

首先，设区的市地方立法经验缺失，对是否立法、怎样立法缺乏理性认知。在现有的284个设区的市里面，只有49个“较大的市”具备立法经验，大部分市没有制定过地方性法规和政府规章，所从事的立法性质的相关调研、重大事项听证以及出台规范性文件等，与立法有本质区别。对大部分设区的市地方人大而言，立法权是个全新领域，针对本地发展状况确定立法需求，哪些领域应当立法、怎样行使立法权等等，都是全新的问题。因为，“立法设计过程中的初始阶段是一个对于社会失范现象进行反应和反思的过程，是一个对于社会需求进行回应并不断将其区分和筛选为制度需求与非制度需求、政策需求与法律需求、长期法律需求与紧迫法律需求的过程，最终汇集并形成强烈和明确的立法需求的过程。”*石东坡：《立法需求的生成与确立问题探究——析〈立法法〉第72条第4款》，载《法学论坛》2016年第1期。这一过程决定了立法工作启动与否，是大部分设区的市立法机关经验缺失的一个重要向度。

其次，设区的市地方立法基础建设薄弱、立法资源配置亟待完善。设区的市人大及其常委会作为立法机关，需要增设专业组织机构以满足日常立法需求。“根据立法法和有关地方性法规的规定和有关的精神，设区的市人民代表大会应当设立法制委员会，作为依法统一审议法规法案的专门委员会；设区的市人大常委会应当设立法规工作委员会，作为常委会承办立法具体事务的工作机构”，*余跃进：《设区的市行使地方立法权的几点思考》，载《人大研究》2015年第10期。这些工作机构的设置需要以编制申请、财政投入、人员配备等建设为基础。其中，立法最为核心和关键的专业人才队伍需求是设区的市应优先解决的问题，解决立法紧迫需求与立法人才稀缺的矛盾，加快立法人才的引进和培养是地方立法长期持续的工作任务。

再次，设区的市地方立法要面对法规与政策存在的兼容性问题。在享有地方立法权之前，设区的市人民政府通过制定规范性文件具体落实法律法规执行和推进社会治理，即所谓“红头文件”治理格局。“‘红头文件’是‘行政规范性文件’的通俗称谓，是指各级各类国家行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外具有普遍约束力和规范体式的决定、命令等的总称。因其通常套以象征国家机关权威的红色题头，故以‘红头文件’称之。”*王景斌，顾颖：《“红头文件”违法之原因及对策论析》，载《行政与法》2005年第11期。“红头文件”治理格局的形成，一方面源自于革命根据地时期社会治理的政策推进传统，另一方面则在于现代治理转型中的“红头文件”既是扩张地方政府权力的工具，也是应对因缺乏立法权或立法成本高昂而无法解决地方治理特殊性问题的客观需要。设区的市获得立法权后如何面对已有“红头文件”问题，实质是如何处理地方性法规与之前的政策兼容问题。地方性法规的权威效力、既定政策的延续稳定和“红头文件”的审查清理，是设区的市地方立法必须面临的重要问题。

(三)设区的市地方立法权的功能异化隐忧

赋予设区的市地方立法权，是合理配置中央与地方立法权，实现地方治理法治化的必然要求，其制度设计目标就在于通过地方立法权扩容以规范地方各级政府权力，为推进地方治理提供法律依据。但是，良好的制度设计必须嵌入现实体制结构中才能发挥作用，新制度要发挥其功能必须与既有的体制基本相兼容。当前，我国的立法体制本身存在着一些问题亟待克服，如部门立法、上下位法冲突、地方保护主义等，《立法法》赋予设区的市地方立法权并没有解决这些体制问题，相反，这些积存的问题对立法工作产生的弊端将会影响设区的市立法的功能发挥，甚至会产生功能异化的隐患。

首先，地方立法权扩容与立法层级增加可能会导致法制紊乱现象增多。284个设区的市获得立法权后，地方立法权在地市级扩容了将近6倍。“逻辑上，立法主体的多元化必然导致规范冲突的几率增加。而在当前实质意义上的违宪审查制度短期内无法建立的情况下，中央针对‘法出多门’的纠偏力量被极大削弱，这也就必然导致法制体系紊乱的状况进一步加剧。”*郑毅：《对新〈立法法〉地方立法权改革的冷思考》，载《行政论坛》2015年第4期。单一制的国家结构形式下，地方立法权的存在本来就会有与中央立法不一致的风险，而所有设区的市获得立法权后，这种风险无疑大大增加。有立法经验的省级以及较大的市制定的地方性法规仍时常出现与法律相冲突的问题，*这种冲突一方面来自于法律规定本身模糊造成的地方性法规的良性“越位”，另一方面则是地方出于利益考量或者立法技术落后而导致的明显违反上位法情形。而立法经验、能力和资源配置不足的设区的市在制定地方性法规时，要保证既与上位法“不抵触”，又要针对本区域特殊治理需求“有特色”，则需要更为严密的立法技术与操作技巧。

其次，客观上创造了设区的市利用制定地方性法规和政府规章实现地方保护的体会。地方保护主义的出现并不是源于地方立法权的扩容，而是处理中央与地方关系一直面临的困难。赋予设区的市地方立法权意图，是实现各级政府权力配置规范化，满足多元治理需求的目的，但极有可能异化为以立法形式确立地方保护主义，为地方保护主义披上合法外衣。最终沦为制度化的恶性竞争，“地区间冲突，既损害了市场经济健康发展，也危及国家政治稳定与政治整合”。*张紧跟：《当代中国政府间关系导论》，社会科学文献出版社2009年版，第169页。

再次，部门立法等立法体制弊端将扩张设区的市地方行政权力。《立法法》赋予设区的市地方立法权有规范地方政府权力、推进依法行政的目的设计，当设区的市人大及其常委会针对本市治理出台地方性法规后，同级政府部门面对地方性法规规定的领域与事务必然要执行规范要求，这就为行政权力套上了“紧箍咒”。但是，部门利益、行政干预立法等当前立法体制的弊端，异化了以立法限制行政权力的基本功能：人大主导立法体制被部门利益冲击，地方立法沦为扩充行政权力的工具。尤其对大多数新获立法权的设区的市来说，其人大组织建设不健全，在地方治理话语权方面较弱，这种功能异化的隐忧更加现实严峻。如何避免政府部门借立法扩张权力，成为设区的市立法工作的重要任务。

三、完善设区的市地方立法权制度建构的法治路径

地方立法权主体范围的扩容是地方立法体制一次重大变革。《立法法》赋予设区的市地方立法权后，经所在省级人大常委会的审查决定，到设区的市开展立法工作并制定地方性法规，是这一新立法主体的立法权从无到有、从中央布局到地方落实的制度建构过程。这一制度的变革与建构，以地方立法与地方治理为主题线索，但因众多现实问题的存在与功能异化的隐忧，未必能达成法治的应然状态。因之，当应然制度逻辑与目标明晰时，检视制度扎根其中的环境以及可能存在的问题，并寻找制度建构的合适路径与推进方式，则是完善制度实践和实现有效治理的必然步骤。

完善设区的市地方立法权制度，避免出现体制性困境和功能异化，最根本的是寻求制度变革和制度建构所依赖的法治路径，即制度建构的环节和要素必须遵循宪法和法律规定、体现法治基本原则和要求、彰显法治精神，以法治思维和法治方式推进立法，以提升立法质量推进地方法治建设。

首先，健全人大主导的地方立法体制是设区的市地方立法制度建构的法治基础。设区的市人大及其常委会是地方立法机关，其立法能力与立法水平决定了所制定的地方性法规是否符合本地治理实际需求，因此，健全地方立法体制与机制是保障立法工作有效开展的基础。当前设区的市立法经验缺失、立法能力不够、立法资源配置不足，已成地方立法的掣肘因素，加强设区的市人大立法能力建设已成当务之急。应加大立法所亟需的资源投入和立法技术人才培养，推进立法基础性工作，确保机构设置、人员遴选、资源分配等各个环节有规范依据，排除制度外因素的干扰。同时，地方人大要完整发挥立法作用，避免被行政权力牵制与干涉，凸显在地方治理中的话语权，真正表达人民意志与社会需求。因之，建构人大主导的地方立法体制是重中之重。党的十八届四中全会决议指出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第10页。所谓人大的立法主导作用，即指人大在立法工作中总揽全局、协调各方的功能发挥，有效调配各方资源与力量，共同完成立法调研、立项、草案审议等各环节工作，最终在平衡各方需求与利益的基础上完成立法工作。对设区的市而言，建构人大主导的地方立法体制更具有现实性与可行性，地方立法权对设区的市人大是新生事物，是制度变革的动力，承受的制度压力要比上级人大小得多，加之设区的市立法领域并未形成既定利益格局，因此，完全可以成为立法体制革新和基层民主实践创新的突破点。

其次，明确立法权的权限范围是实现设区的市地方立法权制度建构目标的前提。《立法法》对设区的市立法权限范围原则性规定亟待进一步规范性解释，但这并不是立法权限范围的首要内容。立法权限与立法需求是决定立法启动的两大前提，前者表征“能不能立法”，后者说明“有没有必要立法”。前者已经有“不抵触、有特色”的基本原则约束，理清后者的关键是破除“立法万能主义”，以避免立法资源的浪费。享有立法权只表明有立法的可能，将立法可能转化为立法现实的动力要素就在于立法需求是否充分：该领域是否需要通过立法来规范治理，既存的矛盾问题是否只能通过立法化解。因为立法是成本较高的治理手段，一旦对某类领域立法，法律规范的刚性约束很难再为治理领域的变动留下足够的调试空间，所以立法预测与调研工作至关重要，只有准确判定立法需求的现实性与必要性，才能有针对性地回应社会治理诉求。这就要求在立法工作实践中要准确把握立法需求标准来划分治理事项，分清能否立法、是否需要立法、立法紧迫性与可行性等问题。另外，要认清地方立法权的治理局限性，有些问题的化解是地方立法力所不能及的，如超越设区的市权限范围的治理领域、法律保留事项、国家顶层制度设计、跨区域问题等等，还有些问题体现的是法律本身的局限性：“经济社会实践表明，化解各种矛盾纠纷，就要建立多元化纠纷解决机制……有些矛盾和问题还需要运用市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及科学管理和技术手段等来加以解决。”*李培传：《论立法》，中国法制出版社2013年版，第138页。因此，要在正视立法的局限性的基础上，准确判定设区的市地方立法权限范围与治理能力。

最后，推进社会公众导向的地方立法转型，提升地方立法质量是完善设区的市地方立法权制度构建的重点内容。有学者提出，地方行政体制改革的目标是建立公众导向型地方行政体制，这种体制满足三个条件，即行政体制满足公众诉求、行政体制运转科学、基层自治和非政府组织参与。*参见徐继敏：《地方行政体制改革：实践、问题与路径》，载《改革与发展》2012年第4期。与地方行政体制相比，地方立法体制更应当体现公众需求。“在我国，立法活动应当实行高度民主基础上的高度集中。立法作为涉及人民重大利益的活动，要求我们在高度民主基础上，尽可能把所有正确意见集中起来，这样才能达到高度集中。”*朱力宇、叶传星主编：《立法学》(第四版)，中国人民大学出版社2015年版，第63页。地方立法权扩容到设区的市，是推进地方放权改革和地方民主建设的重大举措，是基层社会公众参与立法工作并表达立法诉求的有效方式。因此，设区的市地方立法对社会需求的回应不应只停留在形式上，而应建设立法的公众导向机制，转型立法理念，以尊重和满足社会公众需求、完善社会治理为出发点，在每个立法环节充分听取社会公众意见，并作为立法必要程序嵌入整个地方立法制度中，真正解决社会治理的热点难点问题。在强调地方立法公众导向性的同时，提升地方立法质量是设区的市地方立法权制度建构的重点。某项地方立法动议从需求到立项，再到形成地方性法规，并最终在实践发挥作用，离不开保障立法质量的专业技术能力和智慧。其中，立法人才队伍建设是关键，大力引进和培养立法专业型人才，对提升地方立法质量有先导作用。

总之，实现中央与地方立法权的合理配置，提升地方治理法治化水平是设区的市地方立法权的应然制度逻辑，寻求制度变革和建构的法治路径是完善设区的市地方立法权制度的根本。《立法法》赋予设区的市地方立法权是一项国家立法体制改革，其意义已经超过了立法本身，对推进国家治理现代化影响深远。从全面推进依法治国的宏观视角观察这一制度建构过程可以发现，设区的市地方立法权应成为地方治理法治转型的突破口：设区的市通过行使地方立法权，将基层社会治理实践纳入法治框架，以地方法治经验服务国家法治建设全局，不断影响中央与地方治理变革，最终实现地方治理的法治创新格局。

[责任编辑：魏治勋]

Subject:Institutional Logic, Practical Difficulties and Legal Improve Ways on Local Legislative Power of City Divided into Districts

Author & unit:XIE Guishan，BAI Liyin

(Law Institute,Shandong Academy of Solial Sciences,Jinan Shandong 250002,China)

Conferring legislative power for the cities divided into districts is a profound change in the system of local governance. It is an ought system tendency for the cities to allocate central and local legislative rationally, promote the extension of local legislative and achieve the rule of law on local governance. We can find some urgent problems on local legislation based on analyze of reality situation, which can be summarized to the vague of legislative authority regulations, insufficient allocation of legislative resources and the alienation of legislative functions. The core issue to improve and perfect the city legislative system is to establish the legislative system and rule of law institutional reform leading by the NPC, which is a priority task to build the rule of law in China.

cities divided into districts； local legislative power； legislative system

2017-02-16

谢桂山(1963-)，男，山东莱州人，哲学博士，山东社会科学院法学研究所研究员，主要研究方向；法理学；白利寅(1986-)，男，山东济宁人，法学博士，山东社会科学院法学研究所助理研究员，主要研究方向：法理学、行政法学。

D901

A

1009-8003(2017)03-0037-07