波斯纳法官谈网约车的规制—伊利诺伊州运输贸易协会诉芝加哥市案*

施 立 栋 译

波斯纳法官谈网约车的规制—伊利诺伊州运输贸易协会诉芝加哥市案*

施 立 栋**译

芝加哥市2014年出台的一部网约车法规，设定了比传统的出租车和汽车租赁行业更为宽松的管理规则。出租车和汽车租赁行业不服该法规，认为这一立法未经补偿就剥夺了其财产权，且有违法律的平等对待原则。波斯纳法官撰写的判决意见指出：只要未没收出租车或租赁汽车的特许经营执照，就不构成应予补偿的公益征收行为；对两类车辆制定不同的管理规则，是考虑到二者在监控机制、运行特点等方面有所不同，这是为法律所容许的合理差别，并不违背平等保护原则；财产权并不是一项免于竞争的权利，允许网约车进入运输市场有助于推动该市场的竞争，也与规制缓和的趋势相契合。

网约车；波斯纳；公益征收；平等保护；合理差别；规制缓和

美国联邦第七巡回上诉法院判决

案号：16-2009，16-2077和16-2980 2016年9月19日庭审，2016年10月7日判决

上诉人（原审原告）为伊利诺伊州运输贸易协会等组织，其委托代理人为伊利诺伊州芝加哥市米勒、沙克曼和比姆（Miller，Shakman & Beem）律师事务所的爱德华·费尔德曼（Edward W. Feldman）、威廉·凯特（William J. Katt）、梅丽莎·比玛·普赖尔（Melissa Bema Pryor）和迈克尔·沙克曼（Michael L.Shakman）。

被上诉人（原审被告）为芝加哥市，其委托代理人为伊利诺伊州芝加哥市申诉局政府律师办公室（Office of the Corporation Counsel，Appeals Division）的凯莉·马洛尼·雷汀（Kerrie Maloney Laytin），以及伊利诺伊州芝加哥市法律部（Law Department）的贝纳·露丝·所罗门（Benna Ruth Solomon）。

被上诉人（原审第三人）为丹·伯吉斯（Dan Burgess）等人，其委托代理人为弗吉尼亚州阿灵顿县司法局（Institute for Justice）的罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara），以及明尼苏达州明尼阿波利斯市司法局的安东尼·布莱恩·桑德尔斯（Anthony Brian Sanders）。

审理案件的巡回法官为波斯纳（Posner）、威廉姆斯（Williams）和赛克斯（Sykes）。

波斯纳法官撰写本案判决。

本案与本院今天同时判决的“乔·圣飞利坡出租车公司诉密尔沃基市案”（Joe Sanfelippo Cabs，Inc. v.City of Milwaukee，案号为16-1008）极为相似，它们均涉及同一问题，即原告对所在城市（本案为芝加哥市，另一案为密尔沃基市）试图在营运性汽车运输市场中引入更激烈竞争的做法提出宪法上的质疑。该市场由如下主体构成：一是在街上招手即停的出租车所有人；二是汽车租赁行业（livery services），它们常通过拨打电话的方式进行叫车（有时出租车也使用电召之方式）；三是新型的汽车运输行业，其中最为出名的是优步（Uber），来福（Lyft）位居其后，它们一般被称作网约车行业（Transportation Network Providers，简称TNPs）*或共享出行行业（ridesharing services）。

考虑到TNPs这一略缩词或共享出行行业之术语并非家喻户晓，而优步更为公众所熟知，我们就集中分析它。优步“在本质上就是下载在智能手机上的一个应用软件，用于呼叫附近的优步司机来接你。尽管目前一些出租车也在使用此类新潮的手机应用软件，但绝大多数的出租车依然在出租车候客处等候乘客，或者要求你提前向调度中心打电话进行叫车。优步不这么做……你只能通过点击优步的应用软件方能叫到车辆。”①Kristen Hall-Geisler，“5 Ways Uber Is Really Different from a Regular Taxi”，http://auto.howstuffworks.com/techtransport/5-ways-uberreally-different-from-regular-taxi1.htm（visited Oct. 6，2016）. 但是，现如今优步已增设了一项功能，允许客户预约叫车。See Uber. com，“Scheduled Ride for Extra Peace of Mind”，www.uber. com/info/scheduled-rides/（visited Oct. 6，2016）.优步和出租车还存在其他差异，这些差异被很多乘客视为其相比于传统出租车的优势所在：能储存支付信息，因而乘客不必携带现金或信用卡；能看到行程的预计时长以及既往乘客对司机的评价情况；能在任何地方叫车，例如在瓢泼大雨中可以躲在舒适的家中叫车，不必冒雨冲到大街上去拦车。

本案原告为在芝加哥对出租车或租赁汽车拥有所有权和营运权的公司，以及为这些出租车公司提供贷款、保险等服务的公司。在芝加哥，出租车公司须在司机与车辆的资质、牌照、收费标准、保险等方面受到严格的政府规制。汽车租赁公司也须受到严格规制，故我们不必将它与出租车公司进行区别分析。与这两类公司相比，优步公司受到的规制力度就要小得多。在2014年前，它甚至不受任何形式的规制。优步公司采取了一个与前两类公司完全不同的商业模式。举例来说，你无法在街上拦到优步公司的车辆，而是必须使用智能手机中的应用软件来叫车。从2014年起，优步及其他网约车公司开始受到当地一部法规（ordinance）的规制，但不同于规制出租车和汽车租赁行业的法规，该法规对网约车持更为自由放任的立场，例如允许网约车公司自定收费标准，通过这一方式及其他方式，网约车公司得以降低部分营运要求，而在适用于出租车和汽车租赁公司的法规中，这些要求是必须具备的。

原告对规制网约车行业的法规不服，为此提出了7项理由，其中4项依据的是美国联邦宪法，另外3项则是依据伊利诺伊州的法律。联邦地区法院驳回了其中的5项主张，剩余2项未被驳回的主张认为，芝加哥市允许网约车行业在不受相同法规规制的情况下与出租车及汽车租赁公司展开竞争，这一做法有违法律上的平等保护原则。在联邦地区法院作出一审判决后，原告不服地区法官驳回其5项主张的做法，芝加哥市则不服地区法官未进一步驳回剩余的2项主张，双方均向本院提起上诉。

本院认为，原告提出的全部7项主张均缺乏说服力。第1项主张是，准许网约车行业进入出租车和汽车租赁市场，这属于未经补偿就基于公益（public use）之目的剥夺原告的财产权。如果我们把此类主张稍作改编，改为芝加哥市没收（confiscated）了据以将汽车批准为出租车用途的出租车执照，这或许是具有说服力的。因为没收执照的效果无异于没收出租车：无执照，就无法享有对出租车的所有权（no medallion，no right to own a taxi），①Boonstra v. City of Chicago，214 Ill. App. 3d 379，158 Ill. Dec. 576，574 N. E. 2d 689，694-95（1991）.尽管出租车公司可以将该车辆转作他用。总之，在本案中，芝加哥市并未没收任何出租车执照，而是仅仅使出租车公司面临新的竞争，即来自优步和其他网约车公司的竞争。

财产权并非是一项免于竞争的权利。向咖啡馆颁发一纸营业执照，并不赋予该执照持有人去阻止茶馆开业之权利。当涉及在市场中以特定方式进行营业的执照之时，财产权并不包含在该市场中免受竞争之权能。专利赋予了专利权人制造和销售专利产品的排他性权利，但无权阻止竞争者通过发明非侵权的替代性产品来挤压专利权人的利润空间。事实上，当新技术或新商业模式诞生时，通常的结局是旧技术或商业模式的退居二线甚至消亡。如果认为旧事物的权利人拥有排除新生事物进入既有市场之宪法性权利，那么经济发展的进程就会逐渐停顿下来。我们可能仍然停留在依靠马匹和马车出行的年代，而不会有出租车；可能仍然停留在依赖计算尺（slide rules）测度的年代，而不会有计算机。过气之物会主张要求平等对待的权利。

出租车执照赋予其持有者享有对出租车的所有权和营运权，而非排除与之相竞争的交通运输行业。本案原告无法排除来自公共汽车、火车、自行车、租赁汽车、特许经营的观光车、小型巴士或者步行的竞争。事实上，它们也无法排除来自新获准入市的出租车的竞争，因为芝加哥市保留了颁发额外的出租车牌照的权力（对该权力原告并未提出质疑）。那么，为何原告能被获准排除来自优步的竞争？对这一问题，原告并未给出解答。

芝加哥市赋予出租车执照持有者的乃是在芝加哥范围内营运出租车的权利，仅此而已。②See Municipal Code of Chicago § 9-112-020（b）. 规范租赁汽车的对应条款是§ 9-114-020（b）。这一权利不能排斥网约车与其展开竞争。正如一份判决所言③Boston Taxi Owners Ass'n，Inc. v. City of Boston，180 F.Supp.3d 108，117，2016 WL 1274531，at*5（D. Mass. March 31，2016）.：“如果某人想在未获执照的情况下开出租车，这一想法之所以要被禁止，是因为其将违反了市政法规，而非侵犯了出租车执照持有者的财产权。”前引1963年颁布的芝加哥市市政法典条文，④See Municipal Code of Chicago § 9-112-020（b）.赋予执照持有者的是排他性地从事出租车行业的权利，而非排除出租车以外的其他交通运输行业之准入。芝加哥市在出租车执照上创设了一项财产权，但并没有将此项权利扩展到该市所有商业性载人汽车运输行业之上。

在芝加哥，由于只有本案原告被获准运营出租车，它们将继续获得一定程度的免于受到竞争的地位。对于不少乘客来说，相比于优步及其他网约车公司，他们更喜欢搭乘出租车，因为只需在街上对驶过来的车辆挥手示意即可，不必借助手机应用软件来叫车。另外，出租车的收费标准经由政府定价后也已确定不变了。

原告提出，芝加哥市在执照颁发和收费标准（请注意出租车的是由政府定价的）方面对优步及其他网约车公司适用不同规则的做法，构成了对出租车行业的歧视。这是一个有违自由竞争理念的论点。它预设的前提是，市场上的每一个新生事物必须同与之相竞争的旧事物适用同一规则。

在此不妨做一个类比，许多城镇要求居民养狗前必须预先申领执照，而养猫则不必。这两种动物间存在着诸多差异。总体上看，狗比猫要来的更大、更壮和更富侵略性，怕狗之人要多于怕猫之人，狗可能会严重咬伤人，并在外嚎叫，制造诸多噪音。野生的猫一般是无害的，许多宠物猫则被关在屋内。养狗之人（同时养了猫的人除外）或许会主张养猫者也应申领执照，但他们不会认为，如果政府未能要求竞争性的动物去申领执照，就剥夺了养狗者在宪法上享有的财产权，或者对其构成了宪法上的歧视。在本案中，原告并未提出更具说服力的论点来要求优步及其他网约车公司遵循与出租车所有人相同的许可规则。正如有人更喜欢养猫而非养狗，一些人也更喜欢用优步而非黄车（Yellow）、飞驰（Flash）、驰客（Checker）等公司的出租车。他们对其中的一种商业模式更为情有独钟。芝加哥市的做法意在推动各种商业模式间的竞争，而非本案原告所极力主张的那样，是在压制出租车所有人这一方。

因此，原告主张芝加哥市未经补偿就剥夺其财产权的观点，是站不住脚的。对他们提出的其余6项主张中的其中4项也不必再作讨论，因为它们无非就是依据联邦宪法或伊利诺伊州法律提出的征收补偿主张。我们需要加以分析的，是剩余的2项原告要求平等保护的主张，在一审中，联邦地区法院法官认为这2项主张可以使起诉免于被驳回。该法官认为，芝加哥市未能让网约车公司与出租车公司适用同样的法规，这有违法律上的平等保护原则。然而，这是从字面上机械地看待平等保护原则，实际上并不能作如此理解。否则，只有当管理部门将法规——不管是否必要或合适——加于新生事物之上时，比旧事物更具成本优势的潜在新生事物才能获准进入到市场之中。但如此一来，让新生事物据以跟现有厂商相竞争的成本优势也将丧失殆尽。

本案涉及的平等保护问题的核心争点在于，对芝加哥市出租车和网约车分别制定不同的管理规则，此种差异化的规则设计究竟是任意武断的还是合情合理的。对此，芝加哥市持后一种看法。获准搭载在街上拦车的乘客的，是出租车而非网约车。这些乘客与所乘出租车的司机或者其所属的出租车公司之间几乎未曾打过交道，因此，芝加哥市才需要审查出租车司机的资质以确保他们有足够的资质，并依据乘车时间、通行里程来制定一套统一的收费制度。因此，出租车行业需要受芝加哥市的规制，网约车行业也是如此，尽管由于其性质不同，其所受规制也有所差异。出租车与优步车之间的主要区别在于，乘客无法在街边拦到优步车，而是必须在叫车之前与优步公司订立合同，从而在乘客与优步公司间创设了契约关系，双方就诸如收费标准、驾驶员资质、保险以及残疾乘客的其他特殊需要等事项进行了详细约定。与出租车业不同，优步公司承担起了审查驾驶员资质以确保只聘用合格驾驶员的主要职责，乘客可以预先获得更多的行程信息，这些信息不仅包括驾驶员的姓名，还包括驾驶员的相片以及所乘车辆的照片。此外，网约车普遍是由兼职司机来驾驶的。我们有理由相信，这些兼职司机每日的平均驾驶里程要少于出租车司机，因为出租车为了能够被人们拦到，需要在街上不停地巡游。驾驶里程越少，车辆受到磨损折旧的可能性也就越小，此类磨损折旧可能影响乘车的舒适感，甚至增加发生事故或故障的几率。

出租车行业与网约车行业之间有太多的差异点了，这足以证成对这两类车辆采取不同规制方案的正当性，从而消解原告提出的平等保护主张。对不同的产品或服务不得要求适用同一管理规则，这是宪法的要求，事实上也是常识使然。联邦地区法院法官所持的平等保护观点的错误之处在于，她认为出租车与网约车之间并不存在显著差异，并将其本人所持的这种信条同众多乘客认为二者间存在差异的观点混为一谈。乘客们之所以会持不同立场，不是因为对出租车或其司机心存歧视抑或怀有敌意，毋宁在于注意到二者在叫车便利性上的差异，而这种关注再稀松平常不过了。如果所有乘客认为二者并无二致，认为选哪种车并无优劣之分，那么网约车在芝加哥市不可能会如此这般地成气候。

假设联邦地区法院法官恰巧认为狗和猫并无差别，并据此判决，芝加哥市要求养狗办理执照而养猫不必办理的规定违背了平等保护原则。或许，合理的解释是，法官有权表达自己的观点，但当市场认为两种动物间存在着她所未曾注意到的合理差别（正如前面分析的差别具备合理和非歧视的理由那样）时，她就不能将自己的观点强加于市场认知之上。同样地，她认为在出租车和网约车之间并无差别的观点，也难以获得整个相关消费者群体的认同。

“在创设一项法定权利后，立法机关仍然有权通过后续立法变更甚至废除该权利。否则，‘立法犹如防倒转的棘轮（ratchets）那样，它所创设的权利，如果不去买通授予此项权利的团体的话，就再也无法被撤销甚或被修改’。”①Dibble v. Quinn，793 F.3d 803，809（7th Cir. 2015），引自Pittman v. Chicago Board of Education，64 F.3d 1098，1104（7th Cir. 1995）。另可参见Wisconsin & Michigan Ry. Co. v. Powers，191 U. S. Reports 379，387，24 S. Ct. 107，48 L. Ed. 229（1903）（“立法机关并不是在作承诺，而是制定公共财政收入和公用事业的计划”。）

自20世纪70年代起，规制缓和运动（deregulation movement）席卷全国，驱动这场运动的理念是，竞争通常是一种比规制更好的工具。一些部门被整体撤销了，联邦民用航空局（Civil Aeronautics Board）这一严重限制航空业竞争的部门便是其例。很多城市放松了对出租车行业规制要求，而这正好发生于网约车面世之前。②See Adrian T. Moore & Ted Balaker，“Do Economist s Reach a Conclusion on Taxi Deregulation?”3 Econ Journal Watch 109，111（2006）.网约车的出现，为这场规制缓和运动推波助澜。芝加哥市以及在本院今天同时判决的“圣飞利浦案”中的密尔沃基市，都站在了放松规制以及鼓励竞争的这一边，而非维护传统出租车行业之垄断局面的另一边。这是一个为法律所容许的抉择。

在联邦地区法院的判决中，除支持原告的平等保护请求的部分外，本院予以维持。对于支持原告的平等保护请求的这部分判决，本院予以撤销，并附带如下指引：驳回当事人提出的认为构成歧视的诉讼请求。

Richard A. Posner’s Perspective on the Proper Regulation of Transportation Network Providers: Illinois Transportation Trade Association v. City of Chicago

Shi Li-dong（Translator）

In 2014，The City of Chicago enacted an ordinance regulating the Transportation Network Providers（TNPs），setting more permissive rules for TNPs than traditional taxies and car rental industry. The industry of taxi and rental cars challenged this ordinance on the ground that it had taken away their property for a public use without compensating them，and it denied the equal protection of law as well. Richard A. Posner，the Circuit Judge，delivered the opinion of the Court. He ruled ：（1）Since the City of Chicago in this case had not confiscated any medallions，the merely exposing the taxicab company to the competition from TNPs does constitute a takings for public use that should be compensated.（2）The different nature of screening and operation between taxi service and TNP service can justify the different regulatory schemes，so the differences of the ordinances do not violate the equal protection of law. （3）“Property” does not include a right to be free from competition，and permitting the entrance of TNPs into the transportation market can stimulate greater competition in this market and therefore give an impetus to the deregulation movement.

Transportation Network Providers；Richard A. Posner；Takings for Public Use；Equal Protection of Law；Reasonable Difference；Deregulation

D922.1

A

2095-7076(2017)04-0153-05

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.04.015

* Illinois Transportation Trade Association v. City of Chicago，839 F.3d 594（7th Cir. 2016）. 判例原文对注释性的案例、法条和参考文献采用了文中夹注法，为符合本刊的注释体例，译者将其改为页下脚注，并且作了编号。译稿主标题、内容摘要及关键词，系译者所加。**苏州大学王健法学院讲师，法学博士。

本文系江苏高校区域法治发展协同创新中心重点课题“区域立法与区域治理现代化研究”（项目编号：QYFZFZ201503）的阶段性成果。

*“Transportation Network Providers”一词直译应为“交通运输网络提供者”或“在网上提供交通运输服务的主体”。考虑上述直译之表述十分冗长且含义令人费解，本文将其意译为“网约车行业”。——译者注

（责任编辑：上官丕亮）