广汉市农村土地流转问题研究

□肖倩/广汉市农业局

广汉市农村土地流转问题研究

□肖倩
/广汉市农业局

近年来，四川省广汉市根据自身情况，出台了一系列推动农村土地流转、扶持种粮大户的奖励政策，广汉市土地流转面积不断增加，但也存在一些问题。笔者通过深入基层实地了解情况，对广汉市土地流转情况进行了专题调研。

1 土地流转现状

广汉市全市地域面积538 km2，辖2乡16镇，182个行政村，2 479个农业社，有农业人口38万人，农业户数14万户，家庭承包耕地面积2.29万hm2，人均0.06 hm2。截至2016年底，全市土地流转总面积为0.93万hm2，占家庭承包耕地总面积的40.61%。其中流转规模2.00 hm2以上的达0.72万hm2，占土地流转总面积的77.42%。

1.1 流转土地用途、期限及租金

流转土地主要用于粮食和经济作物的种植，基本不改变用地性质；流转期限一般在1～5年，长的则达10～15年。租金采取实物计价、现金结算方式，并实行先预付（一般是按年支付）后用地的支付方式，种植粮食作物的年租金在9 000～15 000元/hm2、种植经济作物年租金在18 000～27 000元/hm2。

1.2 合同签订方式

随着农业规模化经营步伐加快，业主流转土地面积增大、涉及农户较多，为简化业主与一家一户签订合同的繁琐和进行规范管理，提倡采取委托流转的方式进行土地流转，即转出方（农户）先与农业社（村民委员会或土地流转专合社）签订委托流转协议，再由农业社（村民委员会或土地流转专合社）与业主签订土地流转出租合同。

1.3 流转形式

广汉市土地流转形式主要有出租、转包、转让、互换、股份合作，其中以出租和转包为主。2016年，广汉出租0.77万hm2，占流转总面积的82.80%；转包0.14万 hm2，占流转总面积的15.05%；转让、互换、股份合作共计0.02万hm2，占流转总面积的2.15%。

1.4 流转对象

广汉市土地流转的对象主要有种养大户、家庭农场、农民合作社，其次是普通农户及工商企业。2016年，广汉市流转给种养大户0.37万hm2、农民合作社0.32万hm2、家庭农场0.10万hm2，分别占流转总面积的39.78%、34.41%、10.75%；流转给普通农户0.08万hm2、工商企业0.04万hm2，分别占流转总面积的8.60%、4.30%。

1.5 风险防范

部分乡镇建立了风险保证金（或复耕保证金）制度。如西外乡楠林村对农民合作社、工商企业租地从事园林种植的，除按每公顷收取业主3万元现金作为土地复耕保证金外，还在合同中约定实物（业主在流转土地上修建的基础设施、种植的名贵树木、花草等）抵押每公顷作价6万元用于业主无法支付租金及土地复耕费用时的风险防范。收取的土地复耕保证金由村土地流转专合社管理。

据调查，流转土地进行粮食蔬菜种植的业主生产经营情况良好，暂无拖欠农户承包地租金的情况发生，风险在可控范围内。

2 主要措施

2.1 规范化管理

一是制定出台了“关于规范农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的通知”。文件从区域统筹、用途管制、规范流转、防控风险、政策配套、工作保障6个方面作了详细规定，为推动全市土地经营权有序流转提供了政策依据。二是统一设计印制规范的“广汉市农村土地承包经营权流转合同示范文本”，并发放到村社使用。三是建立了土地流转定期上报制度。从2015年起对一次性流转面积2 hm2及以上的，要求乡镇做好登记备案工作，建立农村土地流转台账，并每半年向农业局报送一次。

2.2 出台奖励政策

广汉市政府出台了一系列鼓励种植大户、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体流转土地进行规模种植的奖励政策，2016年，受益的新型农业经营主体达300余户，受益面超过50%。

搭建农村土地经营权流转交易平台，促进农村承包地合法有序流转。2015年1月，成立了广汉市农村产权交易中心，建立健全农村土地经营权流转交易市场，推动流转交易公开、公正、规范运行。截至2016年12月底，累计完成农村土地承包经营权交易项目848宗、面积0.61万hm2。

2.4 完善基础设施建设

广汉将涉农项目向土地流转比例较高的区域倾斜。一方面，加强土地流转区域农田水利基础设施建设，提高灌溉保证率、农机化率、土地综合生产能力，促进了土地流转和适度规模种植。近几年，广汉在粮食基地、油菜基地整合涉农资金近5亿元，用于高标准农田建设，已建成高标准农田0.83万hm2，流转比例达到50%。另一方面，加强土地流转区的技物配套，包括高产创建等涉农项目资金，在种子、肥料、农药和服务方面向规模种植户倾斜，提高新型农业经营主体土地流转积极性。

2.5 转变服务方式

将适度规模经营主体作为农业生产主体进行服务，在培训上以培训新型职业农民为主。在技术服务上改变服务对象，技术指导、技物配套、奖励扶持、购机补贴、种粮补贴等不再面向全体农户，而是向种养大户、专业合作社、家庭农场等新型经营主体倾斜。2016年，广汉市培育新型职业农民480人，认定新型职业农民160人。

3 土地流转存在的问题

3.1 拖欠农户租金，影响农村社会稳定

由于农业项目周期长、利润薄，受自然灾害和市场因素影响较大，加上一些新型农业经营主体不熟悉农业，盲目投入资金从事农业生产，造成收益少或亏损，容易拖欠农户承包地租金，使土地流转合同纠纷增多，给农村社会带来不稳定因素。

3.2 流转租金偏高，影响种粮积极性

在人体中，大肠可分为盲肠、阑尾、结肠、直肠和肛管五个部分。大肠息肉是肠黏膜表面的一种隆起性的病变，就像长在肠管里面的“肉疙瘩”，在未明确病理性质前都可以称之为息肉。患有大肠息肉可以出现便血、大便习惯性状改变、腹痛等症状，但还有相当部分大肠息肉患者没有症状或症状很轻微。

一些业主（主要是工商资本）流转土地的年均租金一般在2.25万元/hm2左右，高于农民两季种粮的纯收益，比种植粮食作物的租金翻倍，客观上抬高了土地的流转租金。部分农民为了眼前利益愿意把土地流转给从事特色果蔬和园林种植的业主，导致一些农户单方面违约或抬高土地流转租金，给粮食种植带来了负面影响。在部分村社，一些从事粮食种植的大户或家庭农场，因租金过高出现了流转土地面积缩减的现象。

3.3 改变耕地用途，出现“非粮化”“非农化”倾向

一些工商企业、农民合作社流转土地受利益驱动，一般从事果蔬种植、花木种植、休闲观光农业等，将流转的部分土地用于修建餐饮娱乐、道路硬化等永久性设施建设，改变了土地的用途，业主因租地到期或经营亏损撤走，土地难以复耕等后续问题将出现。

3.4 承包到期或遇征地，经营业主的投资受损严重

一是农户一般与业主签订的流转合同期限都是1～5年，不愿与业主签订期限较长的流转合同，造成从事果蔬种植的经营业主担心承包期到期后农户不愿意继续流转土地给他们经营，投入农业生产的各种设施将报废，不敢大胆的投入资金，使业主发展现代农业的信心受到影响。二是土地流转期限内遇国家征占地，将出现业主经营权赔偿问题。在土地流转期限内，经营业主为搞好农业生产经营，投入了大量资金添置机器设备和进行基础设施建设，而征地拆迁对这种特殊情况无补偿政策，导致流转土地业主投资受损严重。

4 对策和建议

4.1 加强对工商企业流转土地的监管和风险防控

严格执行中央、省、德阳市和广汉市《关于进一步引导农村土地经营权规范有序流转 发展农业适度规模经营的实施意见》的文件规定：一是加强工商企业租赁农户承包地的事前审查。二是实行单个企业租赁农地面积在66.67 hm2以内的上限控制。根据流转面积大小，实行市、乡镇分级审查，对土地流转面积2.00 hm2以上（含2.00 hm2）6.67 hm2以下的，由乡镇人民政府组织审查；6.67 hm2以上（含6.67 hm2）33.33 hm2以下的，由乡镇人民政府初审后报市农业局审查；33.33 hm2及以上的，由市农业局初审后再报市政府组织审查。三是租赁的耕地只能搞农业，不能改变用途。四是对工商企业流转面积2.00 hm2以上的，各乡镇按流转土地年租金数额的1～3倍收取风险保证金，统一管理，并专户存储，不能挪用。五是强化监管措施，对工商企业的项目实施情况、经营情况和履约情况等进行经常性监督。

4.2 加强土地流转管理和服务

广汉市农业局负责农村土地流转管理工作的业务指导，各乡镇要加强与广汉市农村产权交易中心合作，做好信息收集发布、流转价格评估、法律政策咨询、业主资质审查、土地集中连片协调、合同签订指导、合同登记备案等管理和服务工作。要求流转土地的双方，必须到广汉市农村产权交易中心进行流转交易，规范流转行为。

4.3 加强用途管制

坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，坚决禁止擅自将耕地“非农化”“非粮化”，各乡镇要对流转土地的生产经营活动进行日常监管，市国土局及相关部门要严肃查处违法违规改变土地农业用途的行为。

4.4 引导适度规模经营，发展主导产业

农业局和各乡镇要积极引导业主流转农村土地，以“三带四基地”为核心，重点发展农业主导产业，进行适度规模经营。从事粮食生产的流转面积控制在6.67～33.33 hm2，从事经济作物生产的流转面积控制在1.33～6.67 hm2。防止脱离实际、违背农民意愿和出现片面追求超大规模经营的倾向。

4.5 制定政策，保障土地流转经营业主的利益

主要是针对农户毁约或遇国家征地，制定政策对土地流转经营业主投入农业生产经营基础设施建设和机械设备的资金进行补偿的标准，保护经营业主的利益。