谈谈市级生产建设项目水土保持方案审批问题

赵保清

（大同市水土保持监督监测中心）

谈谈市级生产建设项目水土保持方案审批问题

赵保清

（大同市水土保持监督监测中心）

水土保持方案审批是国家法律设定的行政许可事项和权力。根据近几年来大同市的实践，从审批机构的组建与操作、审批标准的确立与具体要求、审批程序及阶段要求等三个方面进行了总结与探讨。

水土保持方案 生产建设项目 审批 审查 大同市

修订后的《水土保持法》第二十五条和第二十六条，对生产建设项目水土保持方案的编制、审批等做出了明确规定，其目的是强化生产建设单位自我约束与规范水土保持行为。水土保持方案的编报审批，是各级水行政主管部门贯彻落实《水土保持法》职责的具体体现。批复的水土保持方案，既是水行政主管部门履行水土保持管理职责的行政许可文本，又是生产建设单位开展水土保持工作的技术文本，同时也是水土保持监督管理部门对生产建设项目实施监督管理的重要依据与抓手。目前，水利部、相关部门及部分省级，对生产建设项目的水土保持方案审批机关、审批权限、技术审查要点等，均作了较明确的规定，有力地推进了生产建设项目水土保持规范化、法制化。但就市级水行政主管部门来说，如何行使水土保持方案审批职权，诸如审批机构的组建、审批标准的制定、审批步骤的规定等，均比较笼统和模糊，致使市级水行政主管部门在行使审批权限时，难以操作，影响了水土保持法律法规完善执行。现根据大同市近年来的实践，对此问题进行探讨。

1 审批机构的组建与操作

依据《水土保持法》和国务院行政审批改革的要求，水土保持方案审批是生产建设项目建设开工前的一项前置许可，同时也是对生产建设项目可能造成水土流失事项、防治目标及任务的许可。因此，把生产建设项目水土保持方案的审批权，赋予同级水行政主管部门是十分必要的。但是，在市级水行政主管部门内部，如何组建相应的管理机构，客观、科学、及时地对每一个生产建设项目，具体行使审批，在目前的相关法律和部颁规章中都没有明确规定。

为了确保水土保持方案审批及时、科学、合理，提高水行政主管部门的决策、办公效率，应在充分考虑目前市级水行政主管部门水土保持业务管理水平的前提下，在市级水行政主管部门所属的相应业务机构，组建专门的“生产建设项目水土保持方案技术审查组”常设机构，并以文件的形式制定下发相应的管理办法。在管理办法中，不仅要详细规定市级审查组的组建、管理、专家应具备的条件（主要考虑政治、技术、品格等方面）、不同项目审查组的专家人数（应是单数，最少5人）、专家人数的结构组成（本行业权威人士、市与县业务管理人员、相关行业权威专家）、审查专家确定方法（每个项目审查时，除所在县市区的管理人员外，本行业与相关行业的专家从所建立的专家库中随机抽取）等相关事项，还应要求评审组公平、公正，对每项审查意见承担相应的法律责任。在具体操作实施上，由“审查组”负责“水土保持方案报告书”中技术性事项的核查，并由其向市级水行政主管部门的分管领导提出审查意见，主管领导在无法定事由前提下，应采纳“审查组”的建议，并在规定的时限内做出决定是否批准。

2 审批标准的确立与具体要求

生产建设项目编制水土保持方案制度，是国家给予生产建设单位的一项强制性义务，其目的在于保障生态与经济协调发展，防止因不当生产和建设造成新的水土流失，确保当地水土资源永续利用。由于水行政主管部门与生产建设单位所处的地位、职责不同，他们对防治水土流失的认识、态度、要求等也是不同的。这就涉及到一个水土保持方案审批标准宽与严的问题。

明确标准是技术审查的关键，也是行政许可的基本要求。近年来，市级水土保持方案技术审查遵循的标准与水土保持方案编制遵循的标准相一致，均为《开发建设项目水土保持技术规范》和《开发建设项目水土流失防治标准》，这两项规范与标准，既规定了水土保持方案编制的内容和技术要求，也规定了水土流失防治要遵循的标准和要达到的目标，是水土保持方案编制与技术审查的主要依据。因生产建设项目涉及众多行业，各行业也有与水土保持相关的技术要求，这些技术要求也是水土保持方案编制与技术审查的技术依据。

目前，大同市水土保持方案审批执行的是水利部水土保持监测中心下发的《关于印发〈生产建设项目水土保持方案技术审查要点〉的通知》（水保监[2014]58号）和《水利部办公厅关于进一步加强生产建设项目水土保持方案技术评审工作的通知》（办水保[2016]123号）两个文件。其办水保[2016]123号文件精神，主要是为提高水土保持方案编制及审查水平、贯彻落实国务院行政审批制度改革要求，就水利部审查的生产建设项目水土保持方案实行“一稿制”的审批时限和技术评审实行“评审单位负责制”等作了比较明确的限定。而涉及水土保持方案技术审查方面，水保监[2014]58号文件对水土保持方案各章节作了指导性的要求，办水保[2016]123号文件则明确了部审水土保持方案10条通过的条件。

笔者认为，对于市批生产建设项目占地规模小（0.5-2.0 hm2）、建设期短（2-8个月）、水土保持措施投资少（2-20万元）等“小短少”项目，其“技术审查要点”和“不予通过评审的10条”指导性要求，缺乏可操作性。在实践中，因市级项目存在占地规模小、表土资源剥离后难以利用、水土保持措施实施后林草覆盖率低、因建设期短水土保持监测难以设计布置等一些矛盾，水土保持方案审批意见往往难以执行。因此，市级水行政主管部门，应着手制定市批各主要行业生产建设项目水土保持方案的技术审查标准及要点，并在试行中不断补充和完善。

3 审批程序及阶段要求

市级生产建设项目水土保持方案技术审查工作要通过哪几个步骤？每一个步骤要完成哪些任务？达到哪些要求？下面进行具体论述。

3.1 审前

市级水行政主管部门在召开审查会议前，应把组织专家实地查看工程现场作为保证审查会议质量的重要环节。通过现场查看，参会专家对工程布置和项目区地貌、土壤、植被等情况有一个直观和大致的了解，专家中要由专人负责，对水土保持方案报告书中的技术性内容和有关数据、资料进行实地考察，校核查实。目前，一般对点式工程查看效果较好，而对一些线性项目，存在考察时间短、效率低、重点不突出等问题，特别是对取土场、弃渣场等重点区域，往往由于交通不便等原因到不了现场。所以，为了保证审查结论客观、真实，建议加强现场考察，特别要注重对取土场、弃渣场等水土保持重点区域的考察。

3.2 审中

目前，会议审查是市级水土保持方案技术审查的基本形式。在审查会上，首先要成立技术审查专家组；接着，要听取建设单位的项目进展情况介绍与设计单位的技术设计介绍；然后，听取水土保持方案编制单位的情况汇报；接下来，由评审专家质询并发表具体意见；最后，表决是否通过。对通过的出具专家评审意见；对不通过的出具专家修改意见，方案编制单位修改后重新组织审查。专家评审意见中，要对编制依据是否正确、全面；项目及项目区概况介绍是否简洁、清楚；主体工程水土保持分析评价是否客观、合理；水土保持责任范围界定是否全面、不扩大、不缩小；水土流失预测是否方法科学、结论正确；水土流失防治目标确定是否符合规范、切实可行；分区水土保持措施是否切合当地实际、可操作性强；水土保持监测是否点位具体、内容全面、方法可行；水土保持概（估）算是否正确合规；水土保持实施效果分析是否科学、达标等做出明确的结论。

3.3 审后

作为一项行政许可，批复的水土保持方案主要是从总体上、宏观上回答生产建设项目从水土保持角度是否可行，水土流失防治范围、目标、措施和投资等能否满足水土保持后续工作的需要。所以，批复的水土保持方案措施布设和典型设计，是指导和控制后续设计的关键。建设单位应当依据批复文件和方案文本，在后续设计及施工中逐一落实。市级水土保持监督管理部门，要随时进行水土保持方案实施督促检查，发现问题，及时要求建设单位整改。水土保持设施全部完成后，要进行市级水土保持设施验收。

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1008-0120（2017）01-0043-02

2017-01-19

赵保清（1968-）：男，副主任，工程师；通讯地址：山西省大同市御东新区恒安街145号4021室，037009