论精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合度

陈成文 李春根

(江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013)

·社会学研究·

论精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合度

陈成文 李春根

(江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013)

当前我国扶贫契合度问题的焦点在于精准扶贫政策如何契合农村贫困人口的需求。精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合度可以从互补性契合度和一致性契合度两个方面进行测量。互补性契合度的意义在于考察精准扶贫政策的供给质量；而一致性契合度的意义则在于考察精准扶贫政策的价值理念。当前我国精准扶贫要走出“内卷化”困境，就必须以提升精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合度为目标，尽快调整政策方向。这就要求：产业扶贫政策调整要以降低市场风险为目标；易地搬迁政策调整要以增强社会适应性为目标；劳务输出政策调整要以提升职业技能为目标；教育扶贫政策调整要以优化资助体系为目标；社会保障政策调整要以满足基本生存性需求为目标。

精准扶贫政策；农村贫困人口需求；契合度

2016年8月24日，甘肃康乐县景古镇阿姑山村发生了“杨改兰悲剧事件”。该事件的发生固然与杨改兰家的低保户资格被取消有关，但也与精准扶贫政策未能契合杨改兰家对危房改造补贴的需求有关。据有关报道，阿姑山村前任村主任魏公辉曾为危房改造问题三次去杨改兰家做工作，介绍农村危房改造项目对危房改造有一定的补贴，杨家可以享受，但均因杨家嫌国家补助金额过低而没同意建新房。可见，精准扶贫政策如何契合农村贫困人口的需求，乃是精准扶贫实践中提出的一个亟待解决的现实问题。可喜的是，习近平总书记对这一问题十分关注。2015年1月19日，他在云南调研时就指出：“要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠”*《习近平再谈精准扶贫：我正式提出就是在十八洞村》，http://politics.people.com.cn/n1/2016/0308/c1024-28182678.html.。很显然，他所说的“扶到点上、根上”，实质上就是要求精准扶贫政策要提高契合度，有效地契合农村贫困人口的需求。2016年9月17日，民政部、国务院扶贫办等部门联合出台的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》中也明确指出：“加强农村低保和扶贫开发在对象认定上的衔接”*《国务院办公厅转发〈关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见〉》，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201609/20160900001898.shtml.。这里所说的“衔接”问题，本质上也就是“契合度”问题。我国精准扶贫已经到了攻坚拔寨、啃硬骨头的冲刺期。要实现习近平总书记2015年11月在中央扶贫开发工作会议上所提出的“到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”*《习近平论扶贫工作——十八大以来重要论述摘编》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/01/c_128491293.htm.脱贫攻坚目标，就必须切实提高精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合度。

一、研究背景

自世界银行1990年提出“自我瞄准法”的概念以后，扶贫的契合度问题已纳入国际学术界的研究视野。不同学者从不同角度对这一问题进行了探索。Grosh提出了区域瞄准法、人口学瞄准法和群体瞄准法*Grosh M E．Administering targeted social programs in Latin America: from platitudes to practice．World Bank Publications，1994.；Narayan-Parker提出社区瞄准法*Narayan-Parker D，Ebbe K．Design of social funds: participation，demand orientation，and local organizational capacity．World Bank Publications，1997；Ford Foundation建立了以瞄准、消费支持、储蓄、技能培训、资产转化为基石的“脱贫模型”(Graduation Model)*刘胜林等：《基于文献研究法的精准扶贫综述》《江西农业学报》2015年第12期。；Coady等对阿根廷的研究发现，存在弃真型和存伪型两种瞄准精度问题*Coady D, Grosh M E, Hoddinott J. Targeting of transfers in developing countries:review of lessons and experience.World Bank, 2004.；Karlan对秘鲁和洪都拉斯的研究表明，精准瞄准需要将“贫困排序”和“家庭情况验证调查”相结合*Karlan，D.“Using Experimental Economics to Measure Social Capital and Predict Financial Decisions” American Economic Review，2005，95(5)：1688-99.；Heather Montgomery和John Weiss对亚洲和拉丁美洲相关国家的研究发现，存在贫困人口精准确认模型不完善问题*Heather Montgomery,John Weiss.“Modalities of Microfinance Delivery in Asia and Latin America:Lessons for China”, China & World Economy, Vol.14,NO.1,2006,p.30-43.；Nolan对爱尔兰的研究发现，贫困对象精准识别机制是解决贫困的关键手段*Nolan B，and Whelan CT．On the Multidimensionality of Poverty and Social Exclusion∥Jenkins S P and Micklewright J．Inequality and Poverty Re-Examined．Oxford: Oxford University Press，2007:146-163.；Fiszbein等研究发现，影响扶贫效果的两大因素是资源投入和瞄准效率*Fiszbein A，Kanbur R，Yemtsov R．“Social Protection，Poverty and the Post-2015 Agenda”．World Bank，Policy Research Paper 6469，2013.。值得注意的是，中国扶贫的契合偏差问题备受国外学者的批评。 Riskin等指出，中国扶贫瞄准到县增加了扶贫资金被挪用的风险，众多贫困人口被排除在瞄准范围之外，降低了贫困人口享有资金的比例*Riskin，etal.“Rural Poverty Alleviation in China：An Assessment and Recommendation”. Report prepared for UNDP，1996；Wing-fai. Poverty Alleviation in the Ningxia Hui Autonomous Region，China，1983-1992. Hong Kong：The Chinese University of Hong Kong，2000.； Copestake等指出，中国信贷扶贫对贫困户的瞄准是无效的，较富裕穷人比绝对穷人获益更多*Copestake，J.，P. Dawson，J. Fanning，A. McKay，& K. Wright-Revolledo，2005. “Monitoring the diversity of the poverty outreach and impact of microfinance: A comparison of methods using data from Peru”. Development Policy Review 23(6) ，703-723.。

近年来，扶贫的契合度问题也受到了国内学术界的广泛青睐。严静通过分析乡村文化精英在乡村发展中的作用，对农村扶贫与乡村文化精英的契合与互动进行了研究，指出扶贫政策要以培育乡村文化精英为支撑*严静：《海西农村扶贫与乡村文化精英的契合与互动》，《福建农林大学学报(哲学社会科学版)》2010年第1期。。王三秀从可持续生计视角分析了我国农村低保与扶贫开发进行有机衔接的重要性。她指出，农村最低生活保障制度和扶贫开发政策进行有效衔接的基本精神，是两种制度相辅相成、相互配合，发挥二者的整体效益，既保障贫困农民的基本生活，又提高贫困农民的人口素质和自我发展能力*王三秀：《可持续生计视角下我国农村低保与扶贫开发的有机衔接》，《宁夏社会科学》2010年第4期。。李庆梅等人认为，社会保障与扶贫是不能分割的，只有实现开发式扶贫与社会保障式扶贫双管齐下，才能真正实现消除贫困的目标，并指出：要实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接，就必须对现有的低保资源与扶贫资源进行整合*李庆梅等：《负所得税是实现扶贫开发与农村低保制度有效衔接的现实选择》，《中共中央党校学报》2010年第5期。。庄天慧等人基于致贫因子与孕灾环境契合的视角，对民族地区扶贫开发进行了研究。他们认为，民族地区贫困与灾害所表现出来的相关性(即贫困程度浅，受灾程度轻；贫困程度深，受灾程度重)，除了灾害所体现的贫困效应(即灾害具有加剧贫困的作用)外，从根本上说还与致贫因子与孕灾环境的契合性密切相关。这里契合主要是指孕灾环境与致贫因子具有内在的一致性*庄天慧等：《民族地区扶贫开发研究——基于致贫因子与孕灾环境契合的视角》，《农业经济问题》2012年第8期。。王淑娟等人分析了农村低保与扶贫开发的区别与联系，指出：低保制度是对扶贫开发的有效补充，扶贫开发则能巩固低保制度的成果*王淑娟等：《我国农村低保制度与扶贫开发衔接问题分析》，《山西师大学报(社会科学版)》2012年第2期。。莫光辉等人从政策理念的角度分析了创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”与精准扶贫政策的契合性，这里的契合是指“五大发展理念”与精准扶贫的政策导向、过程导向和路径导向方面存在价值方面的一致性*莫光辉等：《新发展理念与精准扶贫的契合及实践路径》，《广西社会科学》2016年第6期。。焦克源等人认为，实现扶贫政策与低保政策的有效衔接，使贫困人口生存权与发展权的保障紧密衔接，并统一到我国反贫困体系中，有利于提升脱贫的有效性、精准性与可持续性*焦克源等：《扶贫开发与农村低保衔接研究:一个文献述评》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2016年第5期。。

综上所述，国外学术界对于扶贫契合度问题的研究主要集中于对扶贫对象的精准瞄准问题，而国内学术界对于扶贫契合度问题的研究则主要集中于扶贫政策与低保政策的衔接性或互补性问题。国内外已有的研究无疑具有较强的启迪意义。然而，从甘肃发生的“杨改兰悲剧事件”来看，当前扶贫契合度问题的焦点在于精准扶贫政策如何契合农村贫困人口的需求。因此，如何科学理解和测量精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合度，以正确调整我国精准扶贫政策，仍然是学术界亟待破解的一个重要理论和现实课题。

二、互补性与一致性：精准扶贫政策与农村贫困人口需求契合度的分析维度

契合通常是指一种符合、相称或彼此满足的状态。契合可以用来探究事物之间的联系以及这种联系的逻辑关系。由契合的定义可以引申出契合度。在《牛津当代百科大辞典》中，契合度被定义为一种相称、适应或胜任的状态*转引自：熊勇清等：《个人-工作契合度测量研究的新进展》，《社会心理科学》2006年第4期。。这就是说，契合度主要体现的是事物之间的一种匹配状态。这种匹配状态是对事物之间的特性进行比较后的一种结果。从这个意义上说，契合度是指事物之间的互补性和一致性的匹配状态。换而言之，我们可以从互补性与一致性两个基本维度来分析契合度。互补性契合度强调事物双方之间的互补性或补足性，意味着在事物双方之间，一方拥有另一方所没有的特性或特质，通过这种特性，彼此都能在某些方面满足对方的需求，由此产生出一种互补性契合感。一致性契合度是指事物双方在某些特征方面的一致性或相似性程度。比如，个人的价值观、目标与工作的某些特性相符合，由此产生出一种“工作让我成为了我想成为的那种人”*熊勇清等：《个人-工作契合度测量研究的新进展》，《社会心理科学》2006年第4期。的一致性契合感。很显然，互补性契合度的意义在于考察精准扶贫政策的供给质量；而一致性契合度的意义则在于考察精准扶贫政策的价值理念。

(一)精准扶贫政策与农村贫困人口需求的互补性契合度

从互补性契合度的角度来看，可以从供给-需求契合度和要求-能力契合度两个方面*这种划分参考了个人-工作契合度和个人-组织契合度的相关研究观点，具体见：熊勇清等：《个人-工作契合度测量研究的新进展》，《社会心理科学》2006年第4期；丁夏齐等：《个人-组织契合度的测量指标研究——基于相似性契合与互补性契合的分类研究》，《人力资源管理》2010年第11期；宋晓梅等：《基于个人-工作契合度员工敬业度的研究》，《科学管理研究》2009年第6期。来分析精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合问题。供给-需求契合度主要是指精准扶贫政策的供给与农村贫困人口需求之间的契合问题；要求-能力契合度主要是指精准扶贫政策对农村贫困人口的要求与农村贫困人口能力之间的契合问题。

1. 供给-需求契合度。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，首次提出了“精准扶贫”的战略构想。2014年1月，中央办公厅详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”战略的落地。截至2015年，我国还有农村贫困人口7000多万*参见中共中央、国务院共同出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(2015年11月29日)。，他们的需求主要表现在基本生活、住房安全、基本医疗和义务教育四个方面。基于此，2015年11月29日，中共中央、国务院共同出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确指出：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”*中共中央组织部干部教育局等：《精准扶贫精准脱贫——打赢脱贫攻坚战辅导读本》，党建读物出版社2016年版，第3页。。这一精准扶贫政策供给与农村贫困人口在基本生活、住房、医疗和教育方面的需求具有高度的契合性。这种契合性正好反映了我国精准扶贫政策供给与农村贫困人口需求的互补性关系。

2. 要求-能力契合度。2015年11月23日，中共中央政治局在召开会议审议《关于打赢脱贫攻坚战的决定》时明确指出：“到2020年通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施解决5000万人左右贫困人口脱贫，完全或部分丧失劳动能力的2000多万人口全部纳入农村低保制度覆盖范围，实行社保政策兜底脱贫。”*《中共中央政治局召开会议审议〈关于打赢脱贫攻坚战的决定〉等》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/23/c_1117235232.htm.这就是说，在7000多万农村贫困人口中，有2000多万人口由于个人禀赋缺乏(即完全或部分丧失劳动能力)而只能通过社保政策兜底脱贫。这种脱贫方式完全属于救助性扶贫，具有明显的被动性。而其余5000万左右的农村贫困人口只能通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等方式脱贫。这种脱贫方式主要属于开发性扶贫，具有明显的发展性。这种发展性扶贫本质上是一种以农村贫困人口的发展为核心的社会积极变迁*陈成文等：《从可持续发展观看扶贫的机制和效益》，《湖南师范大学社会科学学报》1997年第6期。。只有得到农村贫困人口的主动参与和积极支持,这种发展性扶贫才能够获得成功。农村贫困人口的主动参与和积极支持主要表现为他们通过职业技能培训，增强职业适应能力和职业发展能力。农村贫困人口只有增强了职业适应能力和职业发展能力，才能适应产业扶贫、劳务输出扶贫、易地搬迁扶贫和教育扶贫等政策的基本要求。

(二)精准扶贫政策与农村贫困人口需求的一致性契合度

一致性契合度主要是从价值理念角度来分析精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合问题。我国精准扶贫政策的核心价值理念是消除贫困，让农村贫困人口共享经济社会发展成果，促进农村贫困地区的可持续发展，最终实现共同富裕。这一核心价值理念既体现在社会主义本质和党的历史使命之中，又体现在精准扶贫的总体目标之中，也体现在精准扶贫的基本原则之中。正如2015年11月29日中共中央、国务院共同出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中所指出的：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”；“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”；“扶贫开发贵在精准，重在精准，必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感”*中共中央组织部干部教育局等：《精准扶贫精准脱贫——打赢脱贫攻坚战辅导读本》，党建读物出版社2016年版，第3页。。从农村贫困人口的需求来看，吃穿不愁、学有所教、病有所医和住有所居固然是他们脱贫的核心价值追求，但是，收入分配的公平感、公共服务的获得感也是他们脱贫的核心价值追求。这就是说，精准扶贫政策的核心价值理念与农村贫困人口脱贫的核心价值追求具有内在的一致性。只有遵循这种一致性契合，我国精准扶贫才能切实提高成效的可持续性。

三、精准扶贫政策与农村贫困人口需求契合度的测量指标

任何供给都必须考虑需求，而基于需求或者能够充分反映需求者需要的供给才可能成为有效供给*郑宝华等：《建立需求响应机制提高扶贫的精准度》，《云南社会科学》2015年第6期。。这种供给的有效性即可通过契合度来进行测量。要准确测量精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合度，就必须构建一套科学合理的测量指标。我们可以从互补性和一致性两个维度来考察契合度的测量指标。

(一)互补性契合度的测量指标

1. 供给-需求契合度的测量指标。供给-需求契合度的测量是一种差距测量。它主要测量精准扶贫政策供给是否满足了农村贫困人口的脱贫需求。从公共政策绩效评价的角度来看，精准扶贫政策供给应该包括效益性和公平性两个方面。精准扶贫政策供给的效益性是指在既定的支出水平下精准扶贫政策预期目标的实现程度；精准扶贫政策供给的公平性是指农村贫困人口是否得到了平等的精准扶贫政策服务。这就是说，只有立足效益性和公平性两个角度，才能正确测量供给-需求契合度。

②心理干预:语言开导法,将患者所患的疾病向其作详细介绍,通过语言交谈,评估患者的心理情绪,并给予语言上的安慰、鼓励以及劝导等,纠正其错误的观念和思想,增强治疗信心。暗示法,根据患者的具体心理情绪,给予针对性的疏导和调适。可借助间接、含蓄法使得患者下意识接受治疗意见。劝导养生法,可采用传统中医养生法,例如宁神静志法、移情易性法以及情趣易性法等鼓励患者进行人际交往,多参加体育锻炼和机体活动。每天治疗20min,每周至少1次,共治疗4周。

从效益性角度来看，供给-需求契合度主要包括以下测量指标：低保标准是否达到农村贫困人口所在地的年人均纯收入水平；低保家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人等重点救助对象的基本生活需求是否得到了满足；农村贫困户危旧房改造补助标准是否足够支付危旧房改造的基本用工成本；参加新型农村合作医疗个人缴费部分的财政补贴、给贫困户造成较大医疗负担的慢性疾病费用报销比例是否能够有效减轻农村贫困人口的经济压力；针对贫困家庭学生的各类资助标准是否能有效减轻贫困家庭的经济负担。

从公平性角度来看，供给-需求契合度主要包括以下测量指标：完全或部分丧失劳动能力的农村贫困人口是否全部被纳入到低保的覆盖范围之内；低保户和建档立卡贫困户资格的认定标准是否公正、认定程序是否透明；需要进行危旧房改造的农村贫困户是否得到了全面的识别与平等对待；是否将所有农村贫困人口纳入重特大疾病救助范围；是否对所有农村贫困人口大病实行分类救治和先诊疗后付费的结算机制；贫困家庭学生的资助体系是否覆盖了所有的贫困家庭学生。

2. 要求-能力契合度的测量指标。要求-能力契合度的测量也是一种差距测量。它主要测量农村贫困人口的自身特性、职业适应能力和职业发展能力是否满足精准扶贫政策的基本要求。主要测量指标包括：产业扶贫政策是否适应农村贫困人口的个人特性；在经营形式上是否充分考虑到有劳动能力的农村贫困人口与无劳动能力的农村贫困人口在个人禀赋上的差异性；劳务输出扶贫政策是否充分考虑到农村贫困人口的职业适应能力和职业发展能力；易地搬迁扶贫政策是否充分考虑到农村贫困人口的身体素质和社会适应性；教育扶贫政策是否充分考虑到农村贫困人口的贫困代际传递和自我发展能力。

(二)一致性契合度的测量指标

一致性契合度的测量是一种相关测量。它主要用来测量农村贫困人口脱贫的核心价值目标与精准扶贫政策的核心价值理念之间的相容性。一致性契合度的测量可以分为主观契合度测量和客观契合度测量两个方面。主观契合度测量是农村贫困人口对自身的脱贫价值目标和精准扶贫政策价值理念之间相容程度的一种自我认知与评价。这种主观契合度测量的可信度取决于以下三个基本条件：一是农村贫困人口意识到自身脱贫的核心价值追求；二是农村贫困人口知晓精准扶贫政策的核心价值理念，包括指导思想、总体目标、基本原则等；三是农村贫困人口不需要借助其他辅助手段或帮助就有能力进行相容性比较。客观契合度是一种事实上存在的匹配程度，它不一定能被个体所感知，是一种间接契合和实际契合。因此，客观契合度测量是一种间接测量，主要是考察政府与农村贫困人口对扶贫和脱贫的价值追求与目标的判断差距。很显然，客观契合度的测量指标应该包括以下两个方面：一是精准扶贫政策的核心价值导向、总体目标与具体目标；二是农村贫困人口脱贫的核心价值追求、近期目标与长远目标。

四、以提升契合度为目标的精准扶贫政策调整方向

上述分析表明，契合度是衡量一项公共政策绩效的核心指标。当前我国精准扶贫资源配置正面临着严重的“内卷化”困境。这种“内卷化”困境集中表现在：在资源不断增加的情况下，精准扶贫的整个内部系统变得更加精细化和复杂化，从而导致扶贫边际效应递减，农村贫困人口资源禀赋脆弱性未见根本改变，贫困农村内部分化加剧，难以完全实现从“救济式”向“开发式”转变的可持续扶贫目标，致使精准扶贫陷入到难有实质性发展的刚性结构之中。这种“内卷化”困境在一定程度上折射了我国精准扶贫政策未能完全契合农村贫困人口需求的实践矛盾。因此，要走出“内卷化”困境，就必须以提升精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合度为目标，尽快调整精准扶贫的政策方向。

(一)产业扶贫政策调整要以降低市场风险为目标

产业扶贫不同于单方面帮扶，只有以市场为导向，以双赢为目的，提高产业发展的抗市场风险能力，才能形成长效的扶贫机制。这也符合十八届三中全会提出的“市场在资源配置中起决定性作用”的精神*韩文：《全国人大代表、山西省临汾市市长岳普煜:市场是产业扶贫的核心》，《中国经济周刊》2014年第10期。。因此，产业扶贫政策调整要以降低市场风险为目标。第一，合理选择产业方向。各地要根据资源禀赋以及贫困户的经营能力和脱贫需求，合理确定产业发展方向、重点和规模，提高产业发展的持续性和有效性，不能不顾实际，盲目一哄而上，引进水土不服的产业*冯华：《产业扶贫也要遵循市场规律》，《农村·农业·农民》2016年第7期。。产业发展方向不能仅限于种养殖业，还应包括加工业、光伏发电、乡村旅游等一系列能提高农村贫困人口参与面和受益度的优势、高效产业。特别是要依托农村贫困地区特有的自然人文资源，深入实施乡村旅游扶贫工程。第二，创新产业经营形式。对有劳动能力的农村贫困人口，应该支持其通过自身经营发展产业，或通过投资合作社、龙头企业与自身参与生产经营结合起来发展产业；对无劳动能力的农村贫困人口，主要探索资产收益性扶贫方式。支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式，带动农村贫困人口增收。第三，重视营销和保障体系建设。加大对贫困地区农产品品牌推介营销支持力度。大力推进电商扶贫，积极引导和鼓励农民进行网上交易，拓宽市场供需渠道。通过强化技术服务支持、建立质量保障体系、注重产业风险防控，完善产业保障体系。

(二)易地搬迁政策调整要以增强社会适应性为目标

易地搬迁扶贫主要是对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，通过搬迁安置实现其有业可就、稳定脱贫。以扶贫为目标的易地搬迁必然产生扶贫移民。而扶贫移民必然面临着一个社会适应性的问题。这种社会适应性问题主要表现在他们的生产、生活和心理等方面。在生产方面，扶贫移民在原居住地的生产方式多以传统种养殖业为主，可能缺乏在迁入地就业的劳动技能和经验积累；在生活方面，迁入地的饮食结构、语言文字、文化习俗和居住方式可能与原居住地存在差异；在心理方面，迁入地民众对扶贫移民的接纳程度以及扶贫移民的乡土情结可能带来扶贫移民社会交往的“内卷化”问题。扶贫移民能否经受住这些来自生产、生活和心理等方面的一系列挑战取决于他们在迁入地的社会适应状况。

扶贫移民的社会适应是一个长期、渐进的过程, 且易地搬迁方式、搬迁距离、安置地点等都会对扶贫移民的社会适应状况产生显著影响。因此，易地搬迁政策调整要以增强社会适应性为目标。第一，科学制定实施规划,在群众自愿的基础上,以居住点、自然村或行政村为整体搬迁单元,努力做到应搬尽搬，尽量做到不破坏扶贫移民原有居住结构所形成的社会关系网络。第二，充分考虑扶贫移民原有的生产生方式和自身特性，选择合适的安置地点，确保搬迁对象充分就业、发展产业稳定收入。第三，合理确定住房建设标准，加大对建档立卡贫困人口的补助力度,对无能力搬迁的特困户,由政府统一提供安置房,实行兜底安置。第四，完善后续社会服务政策，确保扶贫移民享有与当地群众同等的基本公共服务；加强农村社会工作队伍建设，发挥社会工作的专业优势，从个体、关系与外部环境三个层面增强扶贫移民的自我效能感和自我发展能力。

(三)劳务输出政策调整要以提升职业技能为目标

劳务输出扶贫是利用经济发达地区既有的就业机会来培训和输出农村贫困劳动力, 提高他们的就业素质从而达到扶贫目的。由于劳务输出是一种异地就业，兼具人力资源开发和促进就业的双重特性,因而扶贫成效快*何道峰等，《异地就业:扶贫与人力资源开发——中国西南劳务输出扶贫项目的个案分析》，《开放时代》1997年第3期。。随着经济社会的不断发展, 各种工作岗位对劳动者素质的要求越来越高, 技能性职业在劳动市场上所占的比例不断增大。我国农村贫困人口大多文化层次较低，只能从事技能简单的体力劳动，这就必须加大对农村贫困人口的技能教育培训力度。只有加大技能教育培训力度，才能增强农村贫困人口在劳动力市场中的适应性和竞争力。

中共中央、国务院共同出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确指出：“加大劳务输出培训投入，统筹使用各类培训资源，以就业为导向，提高培训的针对性和有效性。”*中共中央组织部干部教育局等：《精准扶贫精准脱贫——打赢脱贫攻坚战辅导读本》，党建读物出版社2016年版，第6页。这就是说，劳务输出政策调整要以提升职业技能为目标。第一，整合各类培训资源，优化培训体系。发挥各种就业培训中心、职业技术学校等培训机构在农村贫困人口劳务输出培训中的作用。引导企业扶贫与职业教育相结合，支持用人企业在贫困地区建立劳务培训基地，开展好订单定向培训，建立和完善输出地和输入地劳务对接机制。第二，强化实用型技能培训, 提高输出质量。所谓“艺养千口, 力养一人”，一门好的技能能够有效提高一个家庭的经济收入水平。职业技能培训要确保农村贫困家庭劳动力至少掌握一门实用型致富技能，实现靠技能脱贫。要以“培训一人，就业一人，脱贫一户”为目标，建立就业帮扶对象基础台账，提高就业服务、技能培训精准度。

(四)教育扶贫政策调整要以优化资助体系为目标

教育扶贫的目的在于让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断代际贫困。2013年12月，习近平总书记到河北阜平考察时专门指出：“治贫先治愚，要把下一代的教育工作做好，特别是要注重山区贫困地区下一代的成长。把贫困地区的孩子培养出来，这才是根本的扶贫之策。”*朱之文：《扎实推进教育脱贫着力阻断贫困代际传递》，《行政管理改革》2016年第7期。2015年10月l6日，习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛上发表的《携手消除贫困 促进共同发展》主旨演讲中再次强调：“扶贫必扶智，让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”*习近平：《携手消除贫困促进共同发展》，《人民日报》2015年10月17日。在农村贫困地区，许多贫困家庭的子女很早就辍学进入职场，由于缺乏文化知识和工作技能，他们不仅收入水平低、抗风险能力差，而且也无力教育和培养自己的下一代，由此便带来了贫困代际传递。可见，“扶智”是扶贫的根本之举。“扶智”的根本手段是发展教育，就是要通过教育来提升劳动者的综合素质，促进贫困人口掌握脱贫致富本领，阻断贫困代际传递*王嘉毅等：《教育与精准扶贫精准脱贫》，《教育研究》2016年第7期。。

贫困家庭的子女辍学的主要原因在于家庭收入水平低，父母无力负担子女上学。2016年1月15日，教育部部长袁贵仁在全国教育工作会议上指出：“中央把‘发展教育脱贫一批’作为重要举措。我们要加快实施教育扶贫工程，实施精准帮扶，把钱花在对特定人群特殊困难的针对性帮扶上。”*袁贵仁：《以新的发展理念为引领全面提高教育质量加快推进教育现代化——在2016年全国教育工作会议上的讲话》，http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/moe_176/201602/t20160204_229466.html.因此，保障农村贫困家庭子女公平享受优质教育资源的关键在于继续完善家庭经济困难学生资助体系。也就是说，教育扶贫政策调整要以优化资助体系为目标。第一，建立从学前教育、小学教育、中学教育(包括中等职业教育)到高等教育的覆盖各个教育阶段的贫困家庭学生资助政策，并且要提高各类资助标准；第二，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费；逐步分类推进中等职业教育免除学杂费；第三，对贫困家庭离校未就业的高校毕业生提供就业支持。

(五)社会保障政策调整要以满足基本生存性需求为目标

由于开发式扶贫主要针对“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口”，因此，当前我国还有大量部分或全部丧失劳动能力的贫困人口无法通过扶贫开发增加收入摆脱贫困*中共中央组织部干部教育局等：《精准扶贫精准脱贫——打赢脱贫攻坚战辅导读本》，党建读物出版社2016年版，第132页。。正因如此，2015年10月l6日，习近平在2015减贫与发展高层论坛上发表的《携手消除贫困促进共同发展》主旨演讲中提出了“五个一批”的脱贫思路，即“通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批”*习近平：《携手消除贫困促进共同发展》，《人民日报》2015年10月17日。。在“五个一批”中，低保政策即属于社会保障政策。2015年11月29日，中共中央国务院共同出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出了“实行农村最低生活保障制度兜底脱贫”和“开展医疗保险和医疗救助脱贫”的精准扶贫方略*中共中央组织部干部教育局等：《精准扶贫精准脱贫——打赢脱贫攻坚战辅导读本》，党建读物出版社2016年版，第8页。。可以说，当前我国扶贫的总体性特征是转型性的，即尚处于从“救济式扶贫”向“开发式扶贫”的转型过程之中。这种转型性特征决定了我国精准扶贫的阶段性特征，即应该以保障性扶贫为重点。

对于一般贫困家庭而言，亟需用钱的地方往往不在产业发展上，而是基本生活和住房、小孩上学、老人看病等刚性支出上*吕德文：《正视基层扶贫中的执行问题——对一个贫困县脱贫工作的调研》，《南风窗》2016年第12期。。因此，社会保障扶贫政策的调整要以满足农村贫困人口的基本生存性需求为目标。第一，提高低保标准。低保标准要能满足农村贫困人口的基本饮食需求。第二，提高危旧房改造标准。危旧房改造标准、形式要切合实际，要以住房安全有保障为原则，补助金额要能足够支付危旧房改造的用工成本。第三，提高医疗保障水平。加大资金投入，有效整合中央财政、地方财政和社会资金，完善针对农村贫困人口的医疗保险和医疗救助体系，对农村贫困人口参加医疗保险个人缴费部分给予定额补助。第四，健全农村贫困人口社会帮扶体系。积极引导和鼓励社会力量参与农村贫困人口关爱服务工作，引导和鼓励社会力量参与农村贫困人口慈善医疗救助。

(责任编辑：陆影)

2016-12-26

陈成文(1966—)，男，江西财经大学财税与公共管理学院首席教授、博士生导师，公共政策与社会治理研究中心主任，主要研究方向为公共政策与社会治理。 李春根(1975—),男,江西财经大学财税与公共管理学院教授、博士生导师、院长，主要研究方向为社会保障。

本文系江西全面建成小康社会决策支持协同创新中心2016年招标重点项目“江西省国定贫困县脱贫摘帽的对策研究”(项目编号：XKZXZD20171002)的阶段性成果。

F323.8

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1003-4145[2017]03-0042-07