基于循环经济的档案资源体系建设研究

在我国社会经济环境发生深刻变化的新形势之下，档案资源的来源、档案产生的环境等变得越来越复杂和多元，档案资源体系建设面临着许多现实困境，现有的工作模式已经无法满足档案资源体系建设的实际需要，这就要求档案工作者探索和实践档案资源体系建设的新方法、新模式。

1 当前档案资源体系建设现状研究

1.1 目前档案资源体系建设面临的困境

无论从全国档案资源体系建设工作的实际情况和目前进展来看，还是从学界的理论研究成果来看，当前我国档案资源体系建设工作面临诸多困难和问题。

2012年4月，国家档案局发布了《各级各类档案馆收集档案范围的规定》（国家档案局第9号令，以下简称9号令），试图从档案收集方面推动国家档案资源体系建设的开展。但是从实际执行效果来看，国有企业档案的收集和入馆问题、具有较强操作性的入馆工作办法问题及档案资源分散保存情况均未得到较为有效的解决与改善。

胡燕在《我国档案资源体系建设多元化探析》（以下简称“胡文”）中分析认为，“就目前的发展现状来看，档案资源体系存在的主要问题是：国家综合档案馆馆藏总量不足、馆藏结构不合理、综合档案馆明显不‘综合’，难以反映随着社会分工越来越细带来的立档单位多元化和随着科学技术迅猛发展带来的档案载体多元化的状况。档案布局不合理，大量档案分散保存在各专业档案馆和部门（单位）档案室，有的是经批准不交或缓交的，有的是受利益驱动根本不愿意向综合档案馆移交的，加之企业、事业单位及村级档案室越来越多，其档案原则上可以不向综合档案馆移交，致使档案资源分散保存的趋势越来越明显。更有甚者，有些已到移交进馆年限的机关档案仍保存在档案室里。大多数涉及广大人民群众多方面利益的档案，进不了国家综合档案馆，这对于档案资源体系建设以及档案事业的长远发展来说，都是极其不利的。”[1]吴洋在《新形势下档案资源体系建设的困境与出路》中，按照2014年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（中办发〔2014〕15号，以下简称《意见》）提供的思路和基本思想，从档案收集、归档、民生档案及档案资源整合四个方面指出了我国档案资源体系建设面临的困境。可以看出，档案资源体系建设工作面临的困难和存在的问题之所以难以解决，是因为现有的档案资源体系建设工作和任务分配模式与能够满足社会各方面需求的档案资源体系建设工作的实际需要之间存在无法弥合的矛盾冲突。

随着我国“传统的一元利益框架已被逐渐突破，社会多元利益的格局正在悄然形成，许多形成于传统一元体制下的理论在多元社会背景下面临着严重挑战”[2]，档案作为社会实践活动的产物，其构成成分正发生着巨大变化。除国家所有的档案外，非国有档案也在大量产生，档案资源体系呈现国有和非国有档案同时并存的现象。档案资源的爆炸式增长，不仅增加了档案资源体系建设工作的任务量，对档案工作的质量也提出了更高要求，现有的一元体制已经无法满足当前形势的需求。“胡文”指出我国现行的档案资源体系是以一元体制为制度基础建立的，其收藏内容、收藏主体、价值取向等都不契合当前要求和未来发展趋势。

1.2 档案资源体系建设“国家模式”现状

我国现有的档案管理模式是“国家模式”[3]，该模式为档案资源体系建设奠定了坚实基础，也促进了我国档案事业发展，但仍存在以下几点不足：一是在档案管理体制上，档案行政管理部门一统天下，大包大揽地管理国家、企事业单位的档案资源，一定程度上限制了社会力量参与的积极性；二是在档案数量方面，缺乏足够的保障条件以容纳数量庞大的国家、企事业等单位的档案资源；三是在档案内容方面，档案内容单一，不能满足目前档案利用需求；四是在生存方式方面，仅靠政府财政支持，较为单一；五是在管理方式上，国家统一管理、同时接受档案行政管理部门的业务指导管理方式，已然陈旧；六是从发展趋势来看，不能更好地适应档案工作未来发展要求。

当前档案资源体系建设面临最主要的现实任务是做好档案收集和鉴定工作，并对档案资源进行有序化组织、妥善保管和提供利用。而“国家模式”由于受到诸多条件限制，无法提供足够的保障条件满足档案资源体系建设的实际需求，包括无法提供足够的公共档案存储空间、满足需求的档案专业服务人员以及充足的资金及其他物质投入。

推进我国档案资源建设的多元化、重构我国档案资源体系建设的框架、引进更多的参与主体共同完成档案资源体系建设的任务目标，已开始逐渐被档案工作者和研究人员所接受和认可。因此，当前形势下档案资源体系建设工作的首要任务就是由档案行政管理部门牵头，结合各方面参与主体的建议意见，探索构建一个新的模式来推动档案资源体系建设。

2 循环经济下的档案资源体系建设模式

各级各类档案馆档案存储能力的不足和近年来档案商业仓储中心的快速发展，揭示了档案资源存储的多元化、社会化、商业化和市场化趋势。让更多的社会力量参与到档案资源体系建设中，已经成为我国档案事业发展的一个方向。

2.1 循环经济下的档案资源体系建设模式的概念

循环经济下的档案资源体系建设模式是指为实现档案资源的整合和优化、推动档案资源体系的建设和形成，以档案行政管理部门为主导，有计划地引进多种社会力量、引导更多社会主体共同参与，采用市场化的手段和方法调动和分配社会资金、市场专业服务能力、相关专业技术力量等各种资源，从而形成经济效益可循环、社会效益可持续、参与各方角色任务明晰、社会各方面各取所需又互利共生的档案资源建设社会协作方式。将档案资源体系建设纳入循环经济中，有利于社会各方面参与建设、各取所需、互利共生。为了实现这种建设模式，需要一个实体，本文设计为档案资源公共存储中心。循环经济下的档案资源体系建设模式是一个集共建、共享、可持续、可盈利、市场化特征为一体循环的模式，该模式也可以简称为“循环模式”。

档案资源公共存储中心是指档案资源体系建设在循环经济下实际承担特定区域内档案资源保存和管理、整合和利用的实体机构。档案资源公共存储中心是在档案行政管理部门的监督和管理下，对社会各界存放的档案资源有偿提供专业化服务的档案管理公共服务机构；是按投资比例进行利润（利益）分配的档案管理中介服务机构；是既能为用户本身提供档案利用，又能为其他客户（在征求用户同意和档案不涉及用户机密的前提下）提供公共档案资源利用服务的专业档案服务机构。

2.2 循环经济下的档案资源体系建设模式的方案设计

首先，档案行政管理部门要根据各地的实际情况，制定科学全面、层级明确、符合实际情况的全局性档案资源体系建设计划和可行性方案，并提交给同级别或者更高级别的政府部门审核；在得到政府同意的情况下开始向社会募集档案资源体系建设基础设施投入所需资金，资金由政府拨款、企业出资和社会投资三部分组成，投资建设区别于档案商业仓储中心的档案资源体系；其次，在基础设施建好的前提下，由档案行政管理部门负责公开招标，选聘档案管理专业服务机构，由档案管理专业服务机构负责档案资源体系（即档案资源公共存储中心）的运营、维护和提供利用服务；最后将已构建好的档案资源体系以有偿服务的方式向社会提供服务，以获得循环发展的资金。

在成功构建一级档案资源体系运营的基础上，可以结合各地方具体情况，以相同模式构建二级、三级甚至更多级的档案资源体系。

图1：档案资源体系建设及管理模式

3 构建循环经济下档案资源体系建设模式的必要性

3.1 公共档案馆库存压力和管理成本日益攀升

急剧增长的档案数量已经严重超出各级各类公共档案馆的库存能力，不断增加档案库房面积以提高公共档案馆保管能力的做法，造成了公共档案保管机构基础设施建设费用的迅速攀升和居高不下。公共档案馆库房面积的增加、库存能力的提升，要求同步增加各项管理费用、增加人财物投入，这不仅提高了管理成本、加大了管理难度、增加了管理负担，也不符合公共机构和政府机构改革发展的基本要求和未来趋势。“循环模式”通过市场化的方式和手段调动各方面资源，以最优方式提升档案资源存储能力，从而减轻公共档案保管机构的资金负担和压力，不仅能够解决库房容量不足的问题，还能扩大服务范围和对象，使档案资源更加集中，从而完成档案资源的整合。

3.2 档案资源建设的社会化、商业化、市场化趋势日益明显

现阶段出现了联合文件中心和联合档案馆等中间性档案存储机构，但由于缺乏档案行政管理部门的参与和系统规划，不仅无法解决档案资源体系建设的实际问题，还造成了资源浪费。档案商业仓储服务中心规模有限，从长期来看它无法作为档案资源体系建设的基础力量，且存在安全性问题。但不可否认的是，档案管理的社会化、商业化和市场化已经形成明显趋势。

从实践来看，档案整理和资源形成、档案数字化和数字资源构建、档案存储和利用服务等涉及档案资源体系建设的各方面，目前已经存在大量社会化、商业化、市场化的中介服务机构，这些中介服务机构通过市场竞争和深化发展，在未来会形成一种格局。“循环模式”一定程度上迎合了这种趋势，并利用了趋势的部分实践成果，同时明确和强化了政府尤其是档案行政管理部门的角色和职责，加大了专业主管部门的监督和检查，为其健康发展提供了保障。所以构建档案资源体系新模式成为促进档案资源体系建设市场化的必经之路。

3.3 “循环模式”比档案馆及档案中介机构运作更符合社会发展需求

档案资源体系建设走的是一条“政府搭台、企业唱戏、市场运作、档案监管”循环经济之路。在资金来源、档案来源、人员专业性、服务利用率、效益上，档案资源公共存储中心与档案馆和档案中介机构相比具有明显优势。从资金来源上看，档案资源公共存储中心可以更加广泛地吸纳社会各方资金，不仅可以获取政府支持还能获得社会资金支持，与档案馆、档案中介机构的单一资金来源相比，可以更好地促进档案事业发展。从档案来源看，虽然档案资源公共存储中心是营利性的混合经济模式，但正因为如此才在一定程度上保证了档案数量和档案类型的多元化，为档案资源的完整性和更深层次的开发利用打下了坚实基础。从人员专业性来看，与档案馆和档案中介机构相比，档案资源公共存储中心对从业人员的专业性要求更高，这不仅为其专业化打下了坚实基础，还在一定程度上很好地解决了档案从业人员就业和职业发展问题，为档案事业发展奠定了人才基础。从服务利用效率上看，档案资源公共存储中心不仅能比档案馆提供更加方便、快捷的服务，还能比档案中介机构提供更为专业的服务，不仅能为企业提供高效服务，还能在经过其他企业同意的前提下，有偿提供跨企业档案服务。从效益上看，档案馆是非营利性机构，资金来源只能依靠政府拨款；档案中介机构是营利性机构，资金来源只能依靠企业本身的盈利；档案资源公共存储中心仅需要国家和企业的前期投入，在后期运营中可实现资金额回笼从而为档案资源体系建设的管理和运营提供资金保障。综上可知，与原有的档案馆和档案中介机构相比，档案资源公共存储中心能够减轻档案行政管理部门的压力、带动更多社会力量投入档案资源体系建设中，有利于解决国有企事业单位、非公有社会组织和各类社会团体档案存储和安全、投入和产出、降低成本和管理专业化等诸多矛盾，从总体上大大降低社会档案资源存储、管理和利用的成本，为档案资源体系建设提供持续动力。

4 构建循环经济下档案资源体系建设模式的可行性

4.1 经济的合理

与传统的档案资源体系建设模式相比，“循环模式”最大的特点就是经济上的循环性。可以充分调动社会资金的积极性，通过社会投资解决档案资源体系建设基础设施建设和管理成本投入的资金来源问题，从而减轻政府和档案行政管理部门的经济压力。通过资源整合集中社会档案管理专业的资源，实现各类社会组织档案管理工作的集约化，一定程度上改变档案管理力量分散的问题，提高档案管理效率，用更少的人财物投入获取更多的档案资源体系建设成果，从而大幅度降低党政机关和企业事业单位档案管理成本。档案管理专业服务机构通过“循环模式”获得了大量客户，通过开展合理有偿服务实现了盈利，获得了进一步发展和提供持续服务的资金与动力。

4.2 技术的可行

“循环模式”的落实，要求所有参与主体必须按部就班、恰如其分地扮演好自身角色、发挥好应有作用，这就要求必须协调各方工作、要求参与各方有能力并能按照市场化要求完成责任和使命。事实上，近年来档案管理服务社会化、商业化、市场化的实践，为落实“循环模式”提供了经验和技术参考，如提供了档案管理市场化的监督方式方法、市场准入标准、服务机构资质认定手段、信息安全和保密管理措施等。同时经过较长时间的市场探索和竞争，已经形成了数量可观的、专业技术成熟的中介服务机构作为未来提供专业技术服务的机构，并培养了大量的档案专业服务人员。

4.3 政策的支持

《意见》指出了现阶段档案资源体系建设过程中存在的问题并提出了相应的解决办法，如规定“积极创建基层档案管理新模式”、有条件的国家综合档案馆“规范并支持社会力量参与档案事务”、“建立健全覆盖人民群众的档案资源体系及利用体系”、“建立以档案行政管理部门为主导、各行业主管部门密切配合、档案馆（室）集中统一管理的档案资源管理架构”、“促进资源共享”，以及“国家档案行政管理部门要搭建全国开放档案平台，并与政府公开信息系统对接，实现资源共享”、“各级党委和政府要把档案馆建设纳入基础设施建设项目，统筹规划，统一建设”等，这些为构建“循环模式”提供了政策支持。

4.4 国外的借鉴

美国国家信息财团公司（NIC）和美国18个州、9个地方政府合作，共建“美国政府信息港”，推行移动电子政务，走出了一条良性循环的可行之路。“美国政府信息港”的建设和维护走的是“政府搭台、企业唱戏、市场运作”的模式，政府不需投资反而能得到大量利润用于移动电子政府的发展和股利分配。不论是理论性、逻辑性，还是实践性，“美国政府信息港模式”都是成功的。我国档案事业发展到一定水平后，采用类似于“美国政府信息港”的“循环模式”是可行的。理论上，符合档案事业未来发展趋势，也符合档案资源共享的要求；逻辑上，从建立、管理都符合社会化发展的趋势；实践上，不仅能获取利润，还能为实现档案资源共享奠定坚实基础。

5 结语

档案工作的实践充分证明，我国档案资源体系建设工作正处于转型时期，面临着新问题、新任务。“循环模式”不仅具有逻辑合理性，还能够适应当前及今后较长时间内我国档案资源体系建设的实际需要。档案行政管理部门不仅应该积极推动形成更适合当前及今后档案工作和社会经济发展状况的档案资源体系建设模式，还要认真分析和充分把握在当前形势和这一模式中自身的角色和地位、作用和应承担的任务。抓住转型时期的机遇，积极应对挑战，开创档案行政管理、档案资源体系建设、档案事业发展的新局面。

注释与参考文献：

[1]胡燕.我国档案资源体系建设多元化探析[J].档案学通讯,2013(05):67-70.

[2]薛刚凌.多元化背景下行政主体之构建[J].浙江学刊,2007(02):5-13.

[3]张斌,徐拥军.档案事业:从“国家模式”到“社会模式”[J].中国档案,2008(09):8-10.