西部地区参与“一带一路”建设的法治化思考

基金项目：本文是广西哲学社会科学规划课题“广西法治建设理论与实践问题研究”（编号13BFX004）的阶段性研究成果

中图分类号：F127 文献标识码：A

内容摘要：当前，西部地区掀起了“一带一路”建设的热潮。如果不适时给予必要的规范和引导，那么其可能出现的对抗性同质竞争局面将背离国家实施“一带一路”战略的目的，同时也不利于坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的目标。对此，回应有效区域治理的法治化路径包括整合有关的组织机构、改进合作机制和健全相关的法律制度。

关键词：“一带一路”建设 法治化 西部地区

基于区域治理理论的西部地区参与“一带一路”建设现状分析

为更好地应对全球形势深刻变化、统筹国际国内两个大局，以习近平同志为总书记的党中央主动作出了建设“一带一路”的重大战略决策。由于该战略契合了西部地区渴盼由对外开放的边缘迈向前沿的发展诉求，它迅速得到了西部地区的响应。西部地区已呈现出参与“一带一路”建设的热潮。

西部地区参与“一带一路”战略建设对于推动民族地区经济社会发展、促进各民族相互交往、交流、交融具有重大意义与积极作用。笔者在此仅结合区域公共管理理论，从区域治理的角度分析这股“一带一路”建设热潮背后存在的隐忧：

在国外的区域治理研究中，有关政府间的竞争研究是逻辑体系较为成熟并最具有方法论意义的一种理论。该理论认为：政府间竞争在市场经济社会中是一种必须正视和重视的客观存在，故而要采取各种相应的治理手段以趋利避害。从竞争的本质看，西部地区参与“一带一路”的建设势态属于区域政府间竞争，即某一行政区域政府力图获得或者维持其它行政区域政府也在力图获得的、并非各方都能拥有的资源的行为。从竞争的层次看，西部地区参与“一带一路”建设的行为主要表现为横向的同层次政府间竞争即省际政府之间的竞争。从竞争的领域看，西部地区参与“一带一路”建设的领域具有多样性，如贸易、金融、文化、教育、科技等。

从动态层面分析地方政府间竞争，可以分为对抗的竞争、差异化的竞争和合作的竞争。对抗的竞争即地方政府采用模仿成本较低的竞争策略，往往表现为围绕某一节点的激烈争夺，由此产生各地“一哄而上”的同质竞争，很容易引发地方政府间“你死我活”的对抗。因为地方政府能够在竞争中不断地学习和调整自己的行为，在信息充分交流的基础上，其会竭力寻求机会发展自己的最优方面，并结合创新逐步形成与强化自己的竞争优势，此时的竞争即为差异化的竞争。随着各地形成自己的核心竞争能力，它们发现：面临新的环境与新的任务，它们需要团结起来整合各自的竞争优势，以形成有效的优势互补，增强某一区域的整体竞争实力，从而更好地共同应对来自其它区域的激烈竞争，于是竞争走向合作的竞争。从当前西部地区参与“一带一路”建设的发展态势来看，“纽带”与“枢纽”、“门户”与“窗口”、“桥头堡”与“排头兵”等定位上的趋同，产业、投资、金融、人文、科教等竞争领域的相似，以及“战略平台”与“重要平台”、“区域中心”与“核心区”等实施策略的接近，无一不折射出西部地区参与“一带一路”建设的竞争同质性。对此问题倘若不适时给予规范和引导，那么对抗性的同质竞争局面就难以避免，从而背离国家制定与实施“一带一路”战略的目的，也不利于坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的奋斗目标。

将西部地区参与“一带一路”建设纳入法治化轨道的内涵及意义

在国家治理体系和治理能力尚未达到现代化水准之前，西部地区参与“一带一路”战略建设所达至的发展水平和提升层次，需要通过长期性的、摸着石头过河的探索而获得。在此过程中，区域同质竞争等新生性问题与市场经济起步晚、竞争能力比较弱、民族地区之间发展差距拉大等沉淀性问题亦叠加在一起。国外有关政府间竞争的研究理论对探讨西部地区参与“一带一路”战略建设的启示就在于：既然政府间竞争利弊兼有，那么就需要通过制度设计来确保其发挥竞争优势的同时尽可能最小化其负面效应。另一方面，中共中央、国务院出台的《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》明确指出，要加强民族工作法律法规建设，认真贯彻落实民族区域自治法；要推进民族工作的制度化、规范化、精细化；要依法妥善处理涉及民族因素的问题，坚持在法律范围内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题。由此，将西部地区参与“一带一路”战略建设的问题纳入法治化轨道解决就成为必然的路径。

（一）将西部地区参与“一带一路”建设纳入法治化轨道的内涵

“将西部地区参与‘一帶一路建设纳入法治化轨道”，就是要求运用法治思维和法治方式解决西部地区参与“一带一路”建设的问题，其内涵包括以下三个方面的内容：

第一，用法治理念指导西部地区参与“一带一路”建设。确切地说，就是用社会主义法治理念指导西部地区参与“一带一路”建设。依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导是社会主义法治理念的基本内容。运用社会主义法治理念指导西部地区参与“一带一路”建设，就是要全面理解和准确把握党的路线方针政策的精神实质，自觉把执行党和国家的政策与参与“一带一路”建设统一起来，坚持西部地区参与“一带一路”建设的工作自觉服从、服务于党和国家的民族工作大局和社会主义经济建设，把各民族人民的利益放在第一位，运用体现社会公平和正义的法律妥善协调社会各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾和其它社会矛盾。第二，用法治思维指导西部地区参与“一带一路”建设。主要是指各级领导干部要严格按照法律规则和法定程序行使权力，将团结带领各族人民共同推进“一带一路”建设的各项工作落到实处，同时自觉接受各种监督和承担相应的法律责任，让人民真真切切地看到服务于西部地区参与“一带一路”建设的公权力。第三，运用各种具体的法律措施。即以法律精神和法治理念为指南，灵活运用法律所创制的各种机制（如监督机制、监管机制、纠纷解决机制）、制度（如政府信息公开制度、行政许可制度、行政复议和仲裁制度）、设施场所（法庭、司法所、人民调解中心）、程序（如公众参与程序、协商程序、听证程序、投票表决程序）等资源助力“一带一路”建设，解决其中可能出现的经济、社会纠纷与争议，使西部地区人民在参与“一带一路”建设中的合理利益得到法律的确认、支持、维护和保障。

（二）将西部地区参与“一带一路”建设纳入法治化轨道的意义

1.法治是凝结西部地区各族人民参与“一带一路”建设共识的最大公约数。依法治理西部地区参与“一带一路”战略建设事务是法治化的必然要求，法治化更深层次的要求是在西部地区建设“一带一路”的各个方面融入法律理性，使其向前推进的每一个环节渗透着法治的价值。当法治成为西部地区全体成员思考与解决“一带一路”建设问题的一种内在思维习惯和自发的心理需求，建立起一种相对稳定的依法行使权力（权利）和履行职责（义务）的行为模式时，西部地区各族人民参与“一带一路”战略建设的共识也将形成，即在正确把握中央全局战略意图的基础上，西部各地以开放的精神和体制制度创新的举措加快发展，从而推动“一带一路”建设健康、有序发展。

2.法治化能够引导西部地区在参与“一带一路”建设的过程中从竞争走向合作。如前所述，对抗的竞争使政府行为极易演变成地方本位主义和保护主义，削弱“一带一路”战略的实效。只有通过顶层制度设计，运用政府间的协商机制、政府间合作项目的开发与运行管理机制、政府间利益冲突的解决机制等多种法治手段来规范和约束西部地区的政府间竞争行为，才有可能促使它们避免“损人利己”或“此消彼长”的对抗，推动它们之间开展的竞争步入一个良性运转的轨道，进而指引其在有效合作中提升整体的竞争能力，在迅速被“一带一路”战略打开的经济发展空间中尽快缩小与东部、中部地区存在的发展差距。

西部地区参与“一带一路”建设的法治化路径

（一）整合“一带一路”建设的组织机构：从碎片化转向整体化

将西部地区参与“一带一路”建设纳入法治化轨道的一条重点路径就是设置科学、合理的组织机构。改革开放以来多次出现的东部、中部与西部恶性竞争，充分说明了规范设置区域治理机构的重要性与必要性。结合西部地区开发开放以及区域治理的实际，中央与西部地区政府必须高度重视地方政府间协作发展的政策决策体制、管理机制与组织机构的建设，最大限度地消除各自为政、切块管理的侵蚀与损耗。笔者认为，对此可以分为两步走：第一步是在全国人大设立“一带一路”建设区域发展委员会（立法机构）。第二步是在“国务院扶贫开发领导小组办公室”、“国家发改委西部开发司”和国务院各部、委机关中与地区开发的有关机构等现有相关区域发展机构的基础上，注意充分吸收西部地区的代表以反映地方的利益诉求，然后通过整合其管理权限与政策资源，设置一个专门针对西部地区的、独立的部委级“一带一路”建设区域协调治理总署（行政执行机构）；同时，建立一个“西部地区‘一带一路建设发展基金”，使之成为西部地区“一带一路”建设区域协调治理总署的主要调控工具。该执行机构的基本职能包括：提出有关西部地区“一带一路”建设的区域经济发展、区域经济协调的建议并报请“一带一路”建设区域发展委员会审批；执行经“一带一路”建设区域发展委员会立法程序通过的政策、规划；与西部地区政府合作，协调治理不同利益主体之间的关系并约束其行为；统一管理西部地区“一带一路”建设发展基金；审查与监督西部地区政府间合作协议的执行情况等。此外，还应赋予该机构与其职能相匹配的权力与资源，规定其人员编制、决策和预算管理制度，理顺其与全国人大、国务院及其它相关职能部门的关系并使之法律化、制度化。

考虑到“一带一路”建设区域协调治理总署设置在中央，可能难以及时、准确地把握西部地区“一带一路”建设中所出现的核心脉动，且传统的上传下达方式很容易增加不必要的行政成本，决策与反馈在传达过程中的失真也会降低协调治理的效率。因此，可以在条件适宜与时机成熟时，尝试将“一带一路”建设区域协调治理总署置于西部地区内，以更好地发挥其对“一带一路”建设的沟通、协调作用。

（二）改进“一带一路”建设的合作机制：从命令控制转向激励与约束并举

目前我国省际政府间合作的法治化程度还不高，要确保西部地区参与“一带一路”合作建设的稳定性、连续性、系统性与协调性并取得预期的成效，必须改变过去单纯依靠命令控制的手段，以利益为基点、以法治为保障建立健全西部地区政府间合作的激励和约束机制。

1.激励机制。第一，构建利益协调机制。“一带一路”战略的实施在本质上是一个利益调整与利益重组的过程，这就需要参与其中的西部地区树立大局意识和适用合理的利益分配和协调机制。现代区域治理是一种公共治理或合作治理模式，它更注重運用多元弹性的协商与沟通方式来解决区域治理问题。在建设“一带一路”的问题上，西部地区政府只能是通过协调、谈判、合作、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式，在尊重各地利益的基础上达成共识再付诸实施。例如，在推进“一带一路”建设中，首先应当厘清各省的核心竞争力：在地理区位方面，西北五省区新疆、青海、宁夏、陕西、甘肃应对接与中亚和西亚的合作，西南五省区市云南、贵州、四川、重庆以及广西应对接与东盟和南亚的合作；在比较优势方面，不同的省份所发挥的作用也各异：如云南发挥的应是其在中国-东盟“10+1”升级版中的桥头堡作用，甘肃、青海等省份可注重发挥其资源上的优势，而新疆则更偏向于交通枢纽作用的发挥等。在此基础上，可采用我国区域合作实践中常见的政府首长联席会议方式，在各方平等自愿的基础上签订政府间的合作协议，通过明确的合意条款来规范各方行为，引导各方按照协议内容相互支持和配合，合理解决彼此之间的利益转移、分配、协调、补偿等问题。第二，创新利益共享机制。要使参与“一带一路”建设的西部地区都能共享区域合作的“发展红利”，还要建立相应的利益共沾、共享机制。例如，在各方都关注的投资领域，对于投资主体跨行政区域进行的投资、产业转移或横向经济联合，政府间可约定按照投资比例共享税收收益。又如，对于大型跨行政区域的纯公益性项目和盈利性项目，前者可考虑依据各方受益程度的大小来确定出资的比例和标准，而后者可采用股份化运作、联合共建、利益平衡与分享的方式。再如，对跨行政区域的环境治理问题，可结合较为成熟的排污权交易的基本做法，在排污地区与被排污地区之间建立一个与之相适应的利益分享与补偿机制以达致各方利益的平衡。

2.约束机制。第一，对非合作行为的行政约束机制。与激励机制相对应，该机制可包括以下内容：明确有关建设“一带一路”区域合作协议中的行为规则条款，制定合作各方均应遵守的规则，对非合作行为设置应承担的责任；建立一个可反映各方意愿、能获得各方普遍认同的区域协调治理机构，负责裁决区域合作中产生的纠纷和矛盾；由“一带一路”建设区域发展委员会或“一带一路”建设区域协调治理总署制定有关的法律法规引导与规范区域合作关系，同时对区域合作中的非合作行为做出惩罚性的制度安排，如取消某种应得的优惠、减少或暂停西部地区“一带一路”建设发展基金的支持等。第二，导入多元主体参与评价监督的社会约束机制。强调发挥社会组织和公民参与的重要性是现代区域治理的一个基本特点。与国外相比，我国的非政府组织和公民参与区域治理的广度和深度严重不足。假如缺乏区域内社会组织与公众的有效参与，没有他们给予的评价、监督，有关西部地区建设“一带一路”的区域治理就难以具备坚实的合法性基础，进而还可能会延缓“一带一路”的进程。在这方面，可以借鉴欧盟及美国的成熟经验，切实构建社会组织和公众参与“一带一路”建设的制度化通道和机制，使其真正“有权可讲、有话可讲、有话能讲”：有权可讲即保护与扩大社会组织和公众参与享有的参与权益，包括知情权、议政权、监督权等，设立“一带一路”建设热线、网络平台，面向全社会提供相关的法律、政策及技术咨询服务；有话可讲即政府部门和管理机构应积极拓宽社会组织和公众的参与通道，如利用广播、电视、报刊、网络、宣传栏等媒体让利益相关方及时、充分地表达其意愿，通过实地调查、走访、座谈会、论证会、听证会等方式了解其真实意愿等；有话能讲即保证社会组织和公众的参与能力，使其具有足够的一般性知识储备，能够在准确理解西部地区“一带一路”建设的内涵与功能、推进步骤等相关知识的基础上正确、完整地表达其意愿与诉求，如大力培育代表各利益相关方的协会组织，培养能够在西部地区生态补偿、环境治理等方面进行多方谈判的代理人，在区域协调治理机构中充分吸纳当地居民、社会组织代表以及相关领域的专家等。

（三）健全“一带一路”建设的法律制度：从非制度化转向制度化

在我国现有的政治体制下，发展经济和治理社会的各種大大小小的权力掌握在各级政府的手里。假如缺乏相应法律制度的支撑，有效治理西部地区“一带一路”建设事务之路必将遇到重重阻碍。为此，只有加快相关立法，将西部地区参与“一带一路”建设的体制、机制通过法律的形式固定下来，构建应有的法制基础、执法体系和监督评价体系。

1.修改宪法。《中共中央关于全而深化改革若干重大问题的决定》，党的十八届三中全会报告和2014年、2015年国务院政府工作报告己写入“一带一路”建设这一宏伟战略，它已经成为我国的重要发展战略，就表明它是一项具有长期性、涉及面广的系统工程。对此，必须修改我国的根本大法即宪法，在其中加入促进西部地区“一带一路”建设协调发展、调控区域差距的条款，为西部地区各政府实施的发展规划、方案等提供最根本而又明晰的法律依据，维护区域协作发展和协调治理的权威性与稳定性。

2.修改《民族区域自治法》。《民族区域自治法》于1984年颁布实施。此后，在实施西部大开发战略的新背景下，第九届全国人大常委会第二十次会议于2001年2月审议通过了《关于修改<民族区域自治法>的决定》。此次修法主要围绕其中与西部大开发不适应的内容作了39处修改和补充，并结合民族自治地方经济和社会发展中的实际问题，规定了必要的特殊政策，加大了对民族自治地方的投入。这旗帜鲜明地体现了国家帮助民族自治地方加快经济和社会发展、促进各民族共同繁荣的一贯政策。时至今日，在实施“一带一路”战略这一新形势及其所出现的新常态下，有必要再度修改《民族区域自治法》，进一步明确中央政府与民族地方政府在“一带一路”建设中各自的事权和财权关系划分，将民族自治机关在财政、经济和文化教育方面享有的自治权具体化、精细化，避免政府间关系紊乱和随意的权力侵蚀现象，以建立更加完善的法治保障，不断巩固和发展民族区域自治制度。

笔者以为，在《民族区域自治法》中修改或增加的条款包括但不限于以下内容：组织协调实施跨行政区域的生态环境保护与建设、生产要素的流动、重大战略资源开发利用、重大基础设施建设等问题；统一制定符合“一带一路”战略长远发展的经济发展规划与产业结构；制定统一的市场竞争规则、政策措施等。

3.稳妥行使地方立法权。根据2015年实施的新《立法法》，全国所有设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面享有地方立法权。西部地区应当利用这一契机，结合区域特色与本民族经济发展状况，为参与“一带一路”的发展营造良好的法制环境。即在协调立法规划、计划的前提下，充分运用民族自治地方立法权，通过积极立法的形式明确消除产品流动障碍与市场壁垒，注重发挥各地区比较优势，在外贸出口、招商引资、技术研发、信息共享、人才流动等领域营造良好的法治环境，在户籍、就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面加强协调和管理，共同建设统一的法律制度架构和制定相关的实施细则，以克服内耗、优化组合，确保区域制度架构的融合，有效推动西部地区参与“一带一路”的进程。

参考文献：

1.陈瑞莲等.区域公共管理理论与实践研究.中国社会科学出版社，2008

2.陈瑞莲等.区域治理研究：国际比较的视角.中央编译出版社，2013

3.黄志勇，颜洁.广西在全国新一轮开放中的SWOT分析及战略选择——兼论广西推动“一带一路”建设的总体思路.改革与战略，2014（11）

4.袁新涛.“一带一路”建设的国家战略分析.理论月刊，2014（11）

5.黄谟媛等.浅谈将预防化解矛盾纳入法治轨道的内涵.广西法制日报，2014.1

6.辛桦.各省区市实施“一带一路”方略.决策，2015（4）

作者简介：

黄谟媛（1979.7-），女，壮族，广西警察学院副教授，研究方向：经济法、国际法。