基于宪政视角下的我国户籍制度改革研究

聂群海+毕学成+吕海涛

（1、3.苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123；2.安徽师范大学国土资源与旅游学院，安徽 芜湖 241003）

【摘 要】当前我国改革开放进入深水区，户籍制度改革势在必行。我国户籍制度经历了从确立到强化再到局部调整的三个阶段，当前我国的户籍制度引发了城乡差距不断扩大，社会阶层逐步固化，城乡隔离效应开始显现的社会问题。本文分析了宪政视角下我国户籍制度改革的基本内涵，并且提出了从民主的角度确保城乡居民权利平等，从法制的角度建立维护社会公平的法律体系和从人权的角度满足城乡居民的利益诉求的建议。

【关键词】宪政；户籍制度；改革

一、引言

户口是计划经济体制下烙在每个人身上的最深刻的印记，曾在建国初期以来的很长一段时间内发挥了重要作用，长期的城乡二元结构对于维护社会稳定，促进区域性跨越式的发展具有显著意义，这也在一定程度上体现出了社会主义制度能够集中精力办大事的优越性。然而，随着我国经济社会的不断发展，户籍制度的一些弊端不断暴露出来。当前，我国正处于改革开放的攻坚克难阶段，户籍改革牵涉的区域范围广，涉及的领域范围大，且具有高敏感性。如何在确保社会稳定的前提下，把握当前的发展机遇，将户籍改革稳步向前推进，使得更多的人均等地享受到改革开放的红利是摆在政府面前的一个难题。

当前户籍制度对社会发展的阻碍作用十分明显，现有的户籍制度不仅不适应经济的发展，也不利于社会民主的建设。户籍改革具有其重要的历史与现实意义，首先，户籍制度改革有利于經济建设与发展。户籍制度改革能够打破人口自由流动过程中的若干障碍，进而能够实现更好的就业与生活目标。第二，户籍制度改革能够在更大范围内实现公民权利与义务的对等，从而实现社会和谐。让社会资源能够在更大范围内以一种更加公平的方式来完成分配，使社会群体均能够拥有公平的竞争机会与回报，这能够在更大程度上维护社会的稳定与和谐。最后，户籍制度改革能够规范政府管理，提高政府办事效率。一元化的户籍管理有利于构建更加精准的公民信息数据库，有利于精简人口管理流程与环节，提高政府运行效率。

二、研究综述

（一）国外研究动态

国外关于户籍制度的研究主要集中在人口研究领域，一些学者就从人口流动对国家经济社会的影响进行了论证，并且进行了大量的研究。当前，在全球经济一体化的进程中，国际间的人口流动也开始加快，如何对国家间的流动人口进行管理控制是摆在学者们面前的一个重要课题。W.A.Lewis（1978）[1]提出“二元经济”结构理论，认为在一个由工业体系和农业体系组成的“二元结构”的经济环境中，农业人口过剩，人均产出边际效益为零，即与农业体系最低生活水平相等。因此，只要工业体系能够提供超过上述最低生活水平以上的工资，那么农业体系就向工业体系提供更多的资源和劳动力，直到农业体系的边际效益增大为正数。M.Syrquin（1988）[2]提出“多国模型”理论，他根据多个国家的城市化进程以及发展模式的研究，提出了城市化率和人均GDP的一般对应关系。虽然这些理论能够在一定程度上解释移民潮出现的原因，但是却忽视了移民的能动性。Erol.Ricketts（1992）[3]等人通过大量研究发现，人口的跨境迁移与全球化趋势有着非常密切的关系，他们认为商品、资本、品牌、网络、科技和信息的国际流动推动了人口的迁移。这样的人口迁移给各国的户籍管理带来新的问题。Karlpola（1993）[4]提出农村流动人口对城市生活的适应首先是系统层面的整合，即经济、社会、文化以及制度等四者相互衔接，农村流动人口在各方面被城市所接受。其次是社会层面的整合，这种整合的结果表现为农村人口开始适应并且接受城市人的生活方式，在原住群体与移民群体生活方式上表现为趋同性。

（二）国内研究动态

伴随着我国市场经济的不断发展，户籍制度改革也开始受到国内学者们的重视。一些学者从户籍改革的必要性进行了研究，如王太元（1996）[5]认为，我国的户籍制度实际上不是一个具体的制度，户籍制度本身不存在经济上的价值，但是我国政府却将其视为社会资源分配的重要依据，这就造成了户籍制度引发了诸多社会问题。户籍制度附加了过多的利益，假若单一地对户籍制度进行改革则并不能达到改革的目的，所以需要对户口迁移制度进行彻底的改革，将户籍制度所带来的引申利益进行剥离，还原户籍的原始面目，他还认为，户籍制度改革的方向就是实现迁徙自由，确保居民在区域内可以自由迁移。苏志霞（2014）[6]认为，户籍制度本质上应该是人口统计过程中区分人口的一种方法与形式，不应该对其赋予利益分配功能，户籍改革的方向应该是完善户籍制度的管理性功能，而剥离其利益分配功能。还有一些学者从城镇化发展研究的角度进行了研究，王小鲁（2010）[7]对中国城市化路径与城市规模的经济学分析认为，一个城市如果需要发展则需要利用科学的方法对城市的未来进行科学的预测，对城市的功能布局等进行合理规划，进而确定城市规模与人口规模。

（三）国内外研究述评

当前虽然有众多学者对户籍制度改革进行了研究，并且得出了令人信服的结论，但是仍然存在着一些有待完善的地方。首先，众多的学者都对我国当前户籍制度所引发的社会问题进行了研究，认为户籍制度导致社会阶层固化，使得城乡差距开始扩大，不利于社会公平，但是较少有学者对我国户籍改革提出建议，并系统地提出针对性的改良策略。另外众多学者们都立足于户籍改革的必要性进行了研究，学者们都在理论上论证了户籍制度改革对于我国经济社会发展的重要意义，认为户籍制度改革能够给更多的人带来改革红利，进而实现社会公平与机会均等。虽然学者们都提出了户籍改革的重要意义，但是他们仍然未能结合某一个视角对该问题的必要性进行阐述，户籍改革涉及众多的领域，从不同的角度进行分析将会有不同的结论，且研究结果将会更加具有针对性。

三、我国户籍制度的历史演变进程与引发的问题

（一）我国户籍制度的历史演变进程

1.我国户籍制度的建立阶段

当前我国现行的二元制户籍制度是在新中国成立初期时建立的，新中国成立初期我国正处于一个特定的国际环境下，再加上国内环境不够稳定，所以实行二元户籍制度的主要原因是为了实施重工业优先发展战略。由于当时特定的历史条件下，资源的有限性与稀缺性决定了新中国只能局部发展，二元户籍制度便是在这样的背景下建立的。经过近10年的探索，1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例（草案）》正式通过了人大审议，标志着二元户籍制度在法律层面上最终得到了确定。

2.我国户籍制度的强化阶段

新中国二元户籍制度是特定历史背景下的产物，是多种因素综合作用的结果，其中经济状况是二元户籍制度形成物质前提，在户籍制度得到法律确定以后，我国经济社会的发展环境也面临着新的变化，经济环境不断恶化，由于盲目地实行赶超英美的战略，在缺乏发展条件的情况下通过政策从农业发展中抽取发展工业所需的资料，致使农业的发展十分缓慢。中国丰富的农村劳动力资源难以得到有效的利用，使得大量的劳动力流向城市，使得城市供应出现过剩，国家开始严格限制人口流动，强化了户籍制度。并且严格限制农业户口的供给，扩大了城乡居民的福利差距，同时也使得户籍结构的等级制度开始显现。政府在农村开始实行人民公社制度，将农民限制在固定的土地上，阻碍了农村人口向城市的流动[8]。

3.我国户籍制度的局部调整阶段

伴随着我国文化大革命运动的终结，新中国开始走上了正常发展的道路，各项事业开始步入正轨。中央政府开始对政治经济社会等多个方面进行调整，这一系列的调整和改革使得中央政府对新中国成立后逐步建立起来的、并随着国内政治经济形势的变化而不断强化二元户籍制度做出局部调整。在文化大革命活动中，大批城市人口下放或者主动要求到乡村进行改造，在平复冤假错案以后，大量的人口开始返回城市，形成了大规模的农村人口流向城市，中央政府开始对原本严格限制农村人口进入城市的户籍制度进行调整。加上国家开始对产业结构进行调整，促进了城镇经济和私营经济的发展，增加了城镇人口就业岗位，缓解了城市的就业压力，同时也增加了对农村劳动力的需求，这对于我国调整户籍制度具有显著的促进作用。十一届三中全会以来，全国各地农村开始进行个该探索，安徽小岗村村民先实行了大包干，随后得到了各地人的效仿，促进了人民公社制度的瓦解，农村剩余劳动力自由流动的束缚随即消失，这极大程度解放了社会生产力，剩余的农村劳动力开始进入城市寻求发展机会。需要指出的是，虽然政府在这一阶段对户籍制度进行了调整，但是并没有彻底地破除傳统的城乡二元户籍制度，这一阶段的主要调整有严格限制农转非农的指标，对冤假错案中的城市人口进行了恢复，对上山下乡的城市人口进行恢复，出台知识分子农转非政策，最重要的变化使不迁移户口的人口流动开始得到了认可。新世纪以来，为了区域协调发展，国家政策开始部分向农村倾斜，由于我国严格的土地流转限制，非农户口转农村户口开始受到限制。

（二）当前我国户籍管理制度引发的社会问题

1.城乡差距不断扩大

户籍制度使得城乡二元分割，由于政策的倾斜使得农村无法获得城市的发展机会，城乡差距不断扩大是“三农”问题的集中反映。在我国，随着工业化进程的加速，城乡差距矛盾出现了进一步扩大的趋势。从收入水平差距来看，1985年城市与农村居民的可支配收入为1.6倍，这一数据到了1998年扩大到了2.5倍，2012年这一数值为3.3倍。在城乡消费结构方面，当前城市居民消费结构开始向享受型生活方式转变，以高档住宅、汽车、享受耐用型消费用品等为代表的消费品成为了城市群体的主要消费领域。根据全国统计数据显示，2011年城镇恩格尔系数为37%，而农村恩格尔系数为47.7%，高于城市10%。从农村居民消费对经济发展的贡献份额来看，国务院发展研究中心的研究结果显示，1980年我国农村地区居民消费对经济的增长贡献率大约为35%，而到了1990年以后便一直维持在20%以下，农村经济对我国经济的贡献程度也在不断下降。

2.社会阶层逐步固化

改革开放30多年以来，在户籍制度的限制下，大多数农民虽然参与了城市化的建设，但是却无法成为城市的一份子，享受城市人的同等待遇。然而优质的资源往往集中在城市，在广大的农村地区，发展缓慢，农民无法得到城市居民相同的教育，医疗，就业，社会保险等待遇。在改革开放至今的三十多年间，我国的社会阶层变化趋势很小，阶层固化现象十分明显，绝大多数农村地区的农民世代为农，鲜有人生出彩的机会。这种影响是循环累积的，具有持续作用的效应，对于绝大多数的寒门子弟而言，接受教育是他们改变阶层属性的唯一途径，而由于户籍限制的存在，教育不公平现象也十分明显。由于户籍制度带来的各种利益捆绑，使得农村学生难以同城市学生形成公平竞争的局面，也使得社会阶层逐步固化。

3.城乡隔离效应开始显现

中国的户籍制度，建立了城乡隔离的高墙，《中国社会心态研究报告2012-2013》显示，有近64%的农民工觉得社会不公平，47%的农民工表示外出务工期间受到了不公正的对待，67.4%的农民工认同因为缺乏城市户口，导致他们在城市的工作机会及收入水平受到影响，他们也认为，他们受到的歧视性待遇包括无法得到相应的社会福利。城乡二元制的户籍制度将全部人口划分为城市人口与农村人口，并以此作为资源分配的依据。在计划经济时代下，城镇居民享有相应的免费医疗，在农村也实行了农村合作医疗体系。改革开放后，医疗系统进行了改革，农村合作医疗制度被终止，加剧了农民看病难、看病贵的不良局面。时至今日，这样的矛盾仍然没有得到有效的解决。城乡对立不仅表现在城市与农村在资源分配上对立，也已经成为一种社会问题，传统利益格局难以被打破，城乡仇视心态开始有演变为一种社会风气的趋势，不利于社会的稳定和发展。众多的农村人口为城市化的进程做出了重要贡献，却无法成为城市的一份子享受城市化带来的福利，从而觉得社会不公平，而部分城市居民觉得农村户口进城均分了公共资源，挤压了城市居民的就业机会，就是在这样的一种心态下，城乡居民户在情感下开始显示出对立的倾向。

四、宪政视角下的我国户籍体制改革的对策建议

（一）宪政理念在我国户籍体制改革中的内涵

宪政理念与民主和法治一样，都是现代政治体制的价值选择。我国公民的权利受到宪法的保护，我国宪法明确规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。将这个内涵引用到户籍制度上，就意味着若要实现公民的权利平等，则就不应该对公平的迁徙自由进行限制，也不应该对公民进行差别对待。实际上，宪法并没有对公民的迁徙自由做出歧视性的限制，因此，限制迁徙自由的户籍制度在某种程度上来讲是违背宪法精神的。所以户籍制度的改革必须要以宪法为基本参考，以保护公民的平等自由权利作为目标。按照制度的价值位阶原则分类，自由是制度的最高价值，是人类的不懈追求，因此也处于制度价值的最高位阶，所以一切科学民主的制度的首要目标应该是充分保障公民的自由。位于第二位阶的制度价值则是公平和正义，公平正义是制度价值视角下的基本准则和要求，因此维护社会的公平和正义也应该是政府的执政目标和参考。而当前我们所重视的秩序、效率仅处于制度的第三位阶，在公平和效率的取向上我们在历史上选择了效率，进而使得户籍制度的设立违背了公平原则，自由和正义是现代法治社会衡量社会制度合理与否的最重要标准。制度应该具有秩序价值，但是这个价值是由制度的管理性职能决定，秩序不是制度的根本目的。将这些进行归类和总结的话，我国宪政在户籍改革中的内涵则应该包含民主、法治和人权三个基本要素。

（二）宪政视角下的我国户籍体制改革的建议

1.从民主的角度确保城乡居民权利平等

民主的实质就是确保人的基本权利，当前我国的户籍制度改革，牵一发而动全身，牵涉的行业和部门比较多，对相关管理部门和既得利益者都改变很大。户籍制度改革之所以阻力这么大，最根本的原因就在于利益分配不均衡。户籍改革的最根本途径就是要破除利益捆绑机制，实现居民权利平等。要重点保障农村居民的权利，促进中小城市的建设和发展，缓解超大型城市的压力，加强中小城市的基础设施建设，丰富文化事业，大力发展第三产业以及新兴产业，增加各地中小城市的吸引力和凝聚力，采取多种措施和方法，号召农村剩余劳动力。从长远角度出发，谨慎的选择适合自己发展和生存的空间，到那些有更多机会的新兴中小城市去发展，从而实现人口科学、有序和合理的流动。在条件允许的地区，实行城乡居民在教育，医疗，社会保障等公共服务领域权利均等化，将相关的优惠政策与优质资源向农村地区倾斜，缩小城市与农村之间在公共服务领域的差距，打破现有的利益分配格局是实行户籍体制改革的基础，只有这样才能还原户籍的实质性内容，发挥户籍在经济社会领域中的应有作用。

2.从法制的角度建立维护社会公平的法律体系

法制所体现出的并不仅是法律制度，而是包含了与法律制度实现相关的各个方面，当前对法律制度范围认识的深度，也是制约当前法制现代化研究的瓶颈之一。从法治的角度建立起维护社会公平的法律体系是推进户籍改革的保障型措施。我国的户籍制度改革一定要坚持科学发展观，切实履行宪法精神，一定要結合目前我国改革发展的实际，制定出切实可行的户籍制度改革方案。要秉承宪法精神，将社会公平的观念在各个法律体系中进行贯彻，对当前的现行的法律体制进行完善，细化各个领域的法律法规，将确保社会公平作为法律制定与法律执行的重要依据。针对户籍制度改革的目标来说，应该全面放开农村户籍人口迁徙的条件，制定和完善有利于农村人口迁徙的政策法规，使得居民能够自由公平地迁徙，社会公平得到保障后，户籍改革的环境也就会成熟，这也是户籍制度改革的重要组成部分。

3.从人权的角度满足城乡居民的利益诉求

人权是权利的一种特殊形态，也是最为重要的权利。人权的理念和制度是人类政治法律文明成果的结晶，以人来修饰权利，是进一步强调这种权利对于人的重要性，也是进一步强调人作为权利主体对于权利的限定。人权诉求能够引起人类内心深处的同类感，唤醒人争取利益的正义感，能够成为弱者对抗强者的有力武器。显然，人权是宪政的基本内涵，从人权的角度看户籍制度改革则需要关注城乡居民的利益诉求，尤其是关注那些弱势群体的利益诉求。例如，针对当前农村居民的养老、医疗、教育等农民比较关心的问题，要做好调研工作，实地考察问题的形成背景和形成机制，并对可能出现的问题进行评估，进而科学地解决该问题。

五、结论与讨论

户籍改革是我国当前深化体制改革的重要组成部分，进行户籍体制改革对于统筹城乡发展，实现区域协调发展，维护社会公平与稳定方面具有积极的作用。本文从宪政的角度下对我国户籍制度改革进行探索和研究，发现我国的户籍制度是历史的产物，该制度进行了三个发展阶段，首先是户籍制度的建立阶段，随后是户籍制度的强化阶段，最后是户籍制度局部调整阶段，不同的阶段具有不同的历史背景。当前户籍制度主要引发了三个社会问题，首先是户籍制度的存在导致了城乡差距的不断扩大，其次是户籍制度使得社会阶层不断固化，最后户籍制度导致了城乡隔离效应开始显现，文章从宪政角度分析了户籍改革的基本内涵是民主、法制与人权，最后认为当前要从民主的角度确保城乡居民权利平等，从法制的角度建立维护社会公平的法律体系和从人权的角度满足城乡居民的利益诉求三个方面进行努力，从而做好户籍制度改革工作。

作者简介：聂群海，现在苏州大学政治与公共管理学院，研究方向：土地资源管理。

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