论设区市地方立法权行使的规范化

阎晓磊，杨兴香

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

论设区市地方立法权行使的规范化

阎晓磊，杨兴香

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

《立法法》修改后赋予了设区市立法权，这有利于通过地方立法积极调整社会关系，妥善解决本地事务，促进当地经济社会的发展。但是其中我们必须关注一个重要问题就是规范行使地方立法权。本文从地方立法权行使的主体、依据、范围、程序等角度阐述了规范行使地方立法权的规定和建议，以保障地方立法权的行使真正发挥应有的作用。

设区的市；地方立法；规范行使地方立法权

2015年3月我国《立法法》修改后，享有立法权的设区市的数量急剧增长，这一变化既有利于加强各地方立法的主动性、积极性，促进各地的快速发展，又面临巨大的挑战。要行使好地方立法权最关键的就是立法权的规范化行使。

一、设区市行使地方立法权的主体和依据

（一）设区市行使地方立法权的主体 依据《立法法》第72、82条的内容，可以行使地方立法权的主体包括设区市的人民代表大会、设区市的人大常委会和设区市的人民政府，在这三个主体中对地方立法发挥主导作用的依然是设区市的人民代表大会。而在地方立法中人大的主导作用主要应该体现在确定立法项目、主导草案起草、进行公众参与立法协商和法制宣传等方面，但实践中人大的主导作用体现得不突出。例如，在草案起草方面，目前主要由地方政府负责草案的起草，难免存在倾向部门利益、忽略百姓权益和权力任性的问题，要想改变这种现状，需要突出地方人大在法规起草中的主导地位。在草案征集和征求意见方面，则通过增强广大民众参与立法活动，拓宽参与的渠道，充分了解社会各方面人士对法的诉求等方面来体现地方人大的主导作用。另外，还要充分发挥地方人大代表的作用，尤其是具有一定专长的地方人大代表，建立地方人大代表参与立法的工作制度和平台。在地方立法草案的申请、立项以及起草和审议过程中，人大应当深入探讨、参考地方人大代表提出的观点建议，完善立法工作。

另外，修改后的《中华人民共和国立法法》第72条第四款的规定，《立法法》不会对设区市制定地方性法规的具体时间和步骤做统一规定，而是由各省、自治区的人大常委会根据各地的具体状况统筹考虑加以确定，主要考量各地区的面积、经济现状、人口的数量和各地市的立法需要、立法能力等方面。例如，山西省人大常委会第二十三次会议决定：自2015年11月26日起运城、晋城市人大及常委会可以制定地方性法规；忻州、吕梁、晋中、长治、临汾市人大及其常委会自本市人代会依法产生法制委之日起，可以开始制定地方性法规。

（二）地方立法权行使的依据 我国《宪法》中没有明确规定设区市的人大及其常委会能否制定地方性法规，仅是规定了省、直辖市可以制定地方性法规。但是新修改的《立法法》明确了设区市的人大及其常委会可以制定地方法规，同时又规定地方法规要产生法律效力必须经过省级人大常委会批准。对于设区市地方政府是否可以制定政府规章，我国《宪法》没有明确规定，但《立法法》中明确了设区市人民政府可以制定政府规章，主要涉及两种情况。第一，设区市的各地方政府可以在上位法的范畴内制定政府规章。第二，地方政府可以依据管理的急切需求先行制定政府规章。这种情况下，设区市人民政府制定的地方政府规章没有上位法的依据，而是出于行政管理的需要，因此《立法法》对这种情况下制定的地方政府规章进行了限制，即“地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，[1]而且两年之后地方政府规章依然还需要继续施行的，必须出台地方性法规。这样的规定是出于保障自然人、法人及其他组织的合法利益，防止地方政府在没有相关法律法规的约束下利用政府规章危害自然人、法人及其他组织的合法利益。

二、设区市规范行使立法权的范围

从范围的角度分析，设区市规范行使立法权就应当在《立法法》限定的权限范畴内进行，即从城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面开展立法活动。这三个方面都关系着各个地方的经济社会发展，而且每个地方因为发展的程度不同，所面临的问题也不相同，国家很难进行统一规定和细化规定。例如，在城乡建设方面，全国人大及常委会制定《城乡规划法》、《建筑法》等相关法律对城乡建设中的规划和建设进行了专门立法，而国务院发布过几个规范性文件，如2013年《关于加强城市基础设施建设的意见》、2016年《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等，这些《意见》就城市建设提出了总体要求，每一个城市具体如何发展还需要各地依据自身特点制定出具体的城市发展建设规划，这就离不开地方立法在其中发挥作用。例如《太原市桥梁管理条例》就属于关于城市建设和管理方面的地方性法规。此外，在保护历史文化方面，仅仅依靠全国人大的力量来加强我国各地区历史文化的保护是不够的，需要发挥各地人大的作用，由设区市的人大根据各自城市的历史文化特点进行专门立法，将展示各地特色的历史文化风貌景观纳入到法律保护体系中。例如，运城市人大拥有立法权后第一部立法就是《运城市关圣文化建筑群保护条例》。

此外，虽然《立法法》将地方立法的范围限制在这三个方面，但是这三个方面包含的内容是很丰富的。例如，保护历史文化方面涉及历史文化名城、名村镇、街区的保护；各地方形式各异的非物质文化遗产的保护；自然风景名胜区的保护等。环境保护方面涉及大气、水、森林、湿地、草原等方面的保护；[2]城乡建设与管理涉及城市和乡村建设规划；基础设施建设和城市管理等方面。因此，享有地方立法权的设区市可以根据各地的实际需要，制定符合本地经济社会发展的地方性法律、规章，体现地方立法的针对性。同时，《立法法》规定设区市可以从这三个方面进行立法，更能体现出地方特色。各地方依据本地经济发展、文化特色、自然环境以及风俗习惯制定符合本地发展、体现本地特点和满足本地百姓生活的地方性法规，解决本地迫切问题，更好地服务当地。正如有学者所认为的那样：“与国家立法相比，地方立法主要是用来解决国家立法不可能解决的地方性问题。”[3]例如，大同市人大自享有立法权以来，围绕服务当地发展、体现当地特色制定了数量众多的地方性法规。例如，涉及历史保护方面的《大同市古城保护管理条例》、《云冈石窟保护管理规定》；体现大同市煤炭资源城市特点制定了《大同市煤矿安全生产监督条例》、《大同市煤炭资源保护办法》等法规。

三、设区市规范行使地方立法权的程序

设区市行使地方立法权的程序《立法法》没有详细规定，仅要求由本级人大根据我国相关法律的规定加以制定。而学者们对立法程序有广义和狭义的不同理解。[4]广义的立法程序包括，一是立法准备阶段，包括立项、调研、起草法律案；二是立法阶段，包括提出法案、审议、表决和公布法案；三是立法完善阶段，包括法律的修改、废止等。[5]狭义的立法程序则包含法律案的提出、审议、表决、公布和修改、废止法律法规等方面。本文则从广义的角度探讨规范行使地方立法权的程序问题。

（一）立法准备阶段 第一，立法项目的立项申报。我国地方立法项目长期以来主要依据的是地方政府及各职能部门的申报，人大、其他国家机关和社会团体申报的数量较少，因此在选择立法项目时往往存在选择局限性、偏向部门利益和不符合地方民意等突出问题。针对该问题，在进行地方立法项目的申报工作时应当考虑以下几个方面的问题：一是申报主体的多元化。扩大申报主体的范围，允许人大常委会、人大各专门委员会、政府部门、人大代表、社会团体、个人等成为申报主体。通过拓宽申报主体，真正做到开门立法。同时应当重视人大代表和普通百姓申报立法议案，重视当地民众的立法需求。二是申报形式公开化。实行地方立法项目公开征集，对各方立法诉求通盘考虑，使社会各界人士都有机会参与到立法议案活动中，参与地方经济社会的发展，确保法律的公平公正性，增强立法的针对性。第二，立法项目的起草和调研。在确定立法项目后，开始着手法律法规的起草。对于由谁来起草法律议案，目前国家层面的法律没有明确规定，但各地方在立法条例中进行了明确规定，归纳起来有以下几种，一是人大及其常委会；二是委托有关科研机构、专家起草；三是政府法制部门、各部门组织、专门委员会起草；四是向社会公开征集草案。在地方法规起草过程中，为了避免不同部门的利益冲突，要发挥人大立法工作的主导作用，可以成立专门的立法起草机构，保障立法内容的质量。另外，法律起草部门在起草过程中应该广泛开展调研工作，立足本地实际，充分听取不同民众的意见。

（二）正式立法阶段 地方性法规立法阶段主要涉及法规案的提出、审议、表决和公布这四个程序。目前山西省的太原市和大同市人大都制定了《地方立法条例》，其中就地方性法规案的提出、审议、通过程序进行了明确规定。因此，拥有了立法权的各个设区的市人大应该尽快出台各地的立法条例，规范地方立法程序，保障立法工作的有序进行。

另外，审议草案是立法阶段的核心程序。我国《立法法》对地方性法规草案审议的相关内容没有明确规定，由各地方人大自主确定。例如，山西省太原市和大同市的《地方立法条例》中均规定了地方性法规案的审议程序。草案先由相关的专门委员会进行审议并向主席团提出建议；然后由各人大代表团进行审议；最后由市人大法制委员会统一审议提出意见建议后提出结果报告。目前各地的《地方立法条例》主要就审议的程序进行了明确的规定，但是也存在着没有明确审议的主要内容、征求公众意见的规定简单等方面的问题。因此在完善地方审议制度时需要着重考虑：第一，针对草案的重要性、内容的合法性和是否可以施行等方面进行审议。主要涉及草案的制定背景、指导原则、草案条文的内容是否与上位法相冲突、是否符合本地经济社会的发展等方面进行审查；第二，广泛征寻民众对草案的意见看法。在此过程中草案不仅应当全文向社会公众公布，而且应该将制定该地方性法规的立法目的、立法依据、对本地区经济社会和人们生活产生的影响等内容采用通俗易懂的形式向社会公布，让广大民众在真正了解该立法草案，提出有针对性的建议。同时注重相关专家对草案的意见建议；第三，设区市地方人大应当细化立法审议程序，将审议的内容、审议的步骤等方面进行具体规定。

（三）立法完善阶段 立法完善阶段主要涉及法规的解释、修改和废止。地方性法规在颁布实施后有时会出现对某一法律条文可以解释出不同的含义，这种情况下就需要立法机关对地方性法规进行解释；当地方性法规在实施过程中出现法律的规定与实践不相符、法律滞后于社会发展、上位法修改或废止等情况时需要对地方性法规进行修改或废止。例如《太原市立法条例》第六章规定了地方性法规的解释权归人大常委会，而且还规定了解释的情形、程序、效力和修改废止法规的程序等问题。目前，我国各地在法律实施过程中存在着不重视地方性法规的解释修改工作的现象，因此本文建议在完善立法阶段规范立法权的行使应当注意以下几个方面：第一，地方人大常委会应当关注和加强对现行地方性法规的解释、修改和废止工作，不断调整实践与立法的关系，推动地方立法工作的完善。第二，地方人大应建立针对立法完善的审查制度，对地方性法规的解释、修改和废止环节进行审查，避免地方性法规解释的冲突、滥用和修改废止不及时等问题。

四、设区市规范地方立法权的监督

为了确保地方性法规和行政规章不与国家的法律法规和行政规章相冲突，保证地方立法真正发挥促进地方经济社会发展的作用，对各地市的立法权进行监督是必要的。地方立法权的监督可以从静态和动态两个方面进行。

（一）静态监督 静态监督是针对地方性法规和地方政府规章内容的监督审查。第一，针对地方性法规的监督。首先，依据《立法法》第72条的内容，由上一级人大常委会对各地方法规的内容进行审查监督，如果其内容不与上位法相冲突，就由省、自治区的人大常委会批准后进行实施；如果审核中发现有不符合相关法律的内容，应当作出相应的处理。其次，《立法法》98条规定了设区市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。[6]该条中规定的备案就属于对各地方制定的法规的静态监督。

第二，针对地方政府规章的监督。首先，《立法法》92条、93条规定，由本级人大常委会和省政府实施对设区市地方政府规章内容的监督。其次，依据《立法法》98条的内容，国务院、本省人大常委会和人民政府、本级人大常委会需要对各地方政府制定的规章进行备案，该条中规定的备案就是对各地市制定的政府规章的监督。

然而，根据《立法法》的规定，我国对地方性法规和地方政府规章的监督体现了监督主体单一的特点，因此本文认为应当扩大监督主体的范围，让社会公众也成为监督的主体。因为地方立法的内容与当地群众的日常生活密切相关，关系着当地民众的切身利益，因此应当发挥当地民众对地方性法规和地方政府规章内容的监督。各地人大应当制定民众参加监督的相关制度，丰富民众参与监督的方式和途径。另外，应当发挥当地科研机构、大中专院校和法学、社会学等方面的专家参与立法监督的作用，由专家学者对地方性法规和政府规章的内容进行评价。

（二）动态监督 动态监督是针对地方性法规的立法过程、实施过程进行的监督。目前我国对动态监督有很大的欠缺，本文认为对设区市地方立法过程和实施过程进行监督，首先应当确定监督主体。在确定由省人大常委会、市人大常委会对地方性法规和地方政府规章的制定和实施进行监督的同时，建立当地民众参与地方立法监督的制度，让当地民众也参与到立法监督活动中。其次，确定监督的内容。对法规和规章从立法项目、起草、审议到公布实施的角度，监督整个过程中立法程序和执法程序的合法性，并根据监督内容建立相关配套制度加以保障。

各地市面对拥有的地方立法权，应当在相关法律的规范下合法行使自己的立法权，为当地的经济和社会发展增添活力和动力，保障当地民众的合法权益。

[1]王俊英.关于设区的市立法权的若干思考[J].学习论坛，2016(03)：64-68.

[2]王正斌.《立法法》对设区的市一级地方立法制度的重大修改[J].中国法律评论，2015(02)：232-236.

[3]王琼雯.地方立法的地方特色及其实现之道[J].行政与法，2015(04)：32-34.

[4]胡云珍.论地方立法程序及其完善[D].合肥：安徽大学，2013.

[5]沈广明.论立法规划制度的必要性[J].连云港职业技术学院学报，2014(03)：33-37.

[6]郑 毅.对我国《立法法》修改后若干疑难问题的诠释和回应[J].政治与法律，2016(01)：49-59.

On the Standardization of the Legislative Power of Cities with Subordinate Districts

YAN Xiao－lei，YANG Xing－xiang
（School of Politics and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009）

The amended legislation law gives all cities with subordinate districts the legislative power，which is a constructive thing for the proposing of local affairs，adjustment of social relations and economic development．We need to make it clear that it is very important to exercise the local legislative power standard．From the subject ，evidence，scope and procedures，this paper expounds the regulations and suggestions on the standard exercise of the local legislative power，with the purpose to promote the legislative power to play a positive role．

cities with subordinate districts；the legislative power；the standardization of the legislative power

DF01

A

〔责任编辑 赵晓洁〕

1674-0882(2017)04-0012-04

2017－05－15

阎晓磊（1977－），女，河北怀安人，硕士，讲师，研究方向：民商法学；

杨兴香（1965－），女，山西应县人，教授，研究方向：民商法学。