国际背景下东南亚/东盟高等教育的问题与挑战

泰米卡·宋可欧+陆浩杨

编译/吕耀中 齐贤

一、导言

目前，东南亚高等教育面临的主要问题与挑战是什么？它们与全球高等教育发展有何联系？从东南亚区域高等教育研究中能够获取什么经验？基于这三个问题，本文力图对东盟高等教育的核心问题做出概述。文章主要讨论大众化、私有化和国际化，这三者在东盟高等教育中高度交织、相互层叠在一起，其涉及的6个方面，即研究能力、自治与企业化、海外分校、部门多样化与差异化、学术职业、技术的作用。

本文立足于作者与纽约州立大学布法罗分校布鲁斯·约翰斯通（Bruce Johnstone）教授主持的海德基金会合作项目“国际比较高等教育财政与入学项目”（the International Comparative Higher Education Finance and Accessibility Project）的合作研究，旨在强调高等教育政策制定中的核心问题的高度交融性。为了探寻诸如“大众化”“私有化”和“国际化”这些术语背后的概念和政策问题，本文在梳理其含义的同时，有意将其与该地区面临的实际问题和挑战结合起来。

二、大众化

美国高等教育研究专家马丁·特罗（Martin Trow）创造了用以描述高等教育发展特征的流行术语：“精英”“大众”和“普及”。“精英”是指高等教育毛入学率在15%以下；“大众”指入学率不超过50%；“普及”则指入学率达到50%以上。在世界各地，大众化的过程意味着更多的学生接受高等教育。到2030年，全球预计将有4.142亿人接受高等教育，比2000年全球入学人数增长314%；到2035年，全球接受高等教育的学生人数预计将超过5.2亿。

随着入学人数的快速增长，许多问题出现了。大众化提出了“谁可以、应该和能够获得教育？”以及“以什么方式能实现教育公平？”的问题，因此，入学公平问题需要纳入议程。这个问题关乎每个东盟国家。由于公立大学的名额有限，文莱政府意识到私立教育需要发挥越来越大的作用；柬埔寨政府则意识到许多学生需要以更灵活的方式接受高等教育，中等教育不应该成为学生进入高等教育机构的唯一途径。

澳大利亚悉尼大学安东尼·韦尔奇（Anthony Welch）教授指出，“每个国家都希望最大化地将资源用于高等教育，以提高国家竞争力、经济增长速度及国际声望。此外，大众化产生的具体结果也与经费投入有关，包括教师工资减少，雇用不合格或不够格的工作人员，低师生比，以及服务、教学和学习质量下降的问题。”

许多专家和组织过于强调大众化的负面结果，但是东南亚教育部长组织（SEAMEO）则用更积极的态度谈论大众化。在《东南亚高等教育概述》（Higher Education in South-East Asia： An Overview）中，联合国教科文组织曼谷办事处和东南亚教育部长组织指出，高等教育大众化反映了增加全民接受高等教育机会的全球趋势，并使高等教育体系从精英主义转向确保不同社会群体、不同收入群体、不同地域群体的大众参与。这些大众化计划旨在为没有受教育机会的学生与专业团体提供初级或后续的学习及更高水平的专业发展。

到2035年，至少三个东盟国家（印度尼西亚、马来西亚和越南）有望成为招收大学生人数最多的国家之一。到那时，这三个国家的大学入学人数将列于世界排名前20位。

（一）部门多样化和差异化

布鲁斯·约翰斯通和帕梅拉·马库斯（Pamela N. Marcucci）将部门多样化定义为“由高等教育机构成为研究型大学转向成为一批周期短、成本低、入学宽松、更多职业导向与多层管理（more hierarchically managed）的机构，教师的主要工作是教学而非研究”。毛丽·李（Molly Lee）解释说，高等教育多样化体现为资金来源的多样化和高等教育机构的差异化。

在新加坡，公立大学的毛入学率长期保持在25%左右；到2020年，新加坡的高等教育入学率将达到40%。

东盟高等教育学生数量有时以各种难以控制的方式增加，因此引发了一些问题，包括如何协调（国家）制度，使部门多样化、差异化，如何以不降低教育质量的方式整合私营部门，在政府经费有限而一些大学不能自力更生的情况下，大学应该拥有多少自治权。

许多国家关注国家层面的大众化。文莱和新加坡等高收入国家重视培养全面发展（well-rounded）且有终身学习能力的毕业生。在文莱和新加坡，高等教育受到国家严格控制，国家制定长期规划，将某个领域的毕业生人数与未来社会需求相结合。印度尼西亚、马来西亚、泰国等中等收入水平的国家也表达了对终身学习能力的关切，探讨如何让所有或更多机构提供优质教育。这些国家大多讨论部门多样化和差异化的机制，但是其规划没有文莱的《2035蓝图》（Wawasan 2035）或新加坡的“未来技能”（SkillsFuture）计划那样明确有力。在低收入国家或中等偏下收入的国家，与大众化相关的问题则更加侧重质量控制，印度尼西亚、泰国等的政府文件及国际组织的报告往往关注其质量保障机制。其讨论的“质量”常常涉及基础设施建设，如互联网接入、信息通信技术（ICT）、女生住宿等。

三、私有化

布鲁斯·约翰斯通认为，广义的“私有化”是指“學院和大学（公立和私立）呈现出私人企业特征或与其相关的操作规范过程或趋势”，“私有化”也表现为运用私营企业的相关管理方法，如合同外包或“外购”、积极的劳动关系、工资支出最小化、果断的决策和“自上而下”的管理、审计和问责的广泛使用等。

高等教育机构私有化至少有三种途径：公立大学企业化、建立公私合作伙伴关系、收取学费。在全球范围内，私立高等教育影响了一批学生的选择与经历，无论其社会经济地位如何。当然，私有化影响高等教育机构本身的形成和管理，许多政府与私营部门签订合同，后者提供教师培训、教师管理、课程设计等方面的教育服务。

菲律宾是私营部门在高等教育体系中占有重要地位的东盟国家之一。在菲律宾独立之前，由于长期处于西班牙、美国的殖民统治，形成了高度多元化的宗教机构和公共机构并存的格局。20世纪90年代后期，超过85%的高校学生在私立学校（包括宗教机构）就读。可以说，菲律宾是第一个经历高等教育大众化的东盟国家。20世纪90年代，该国大学数量增加到1000余所。

在马来西亚，私立高等教育机构授予的学位令人担忧。数据显示，这些私立机构的毕业生比公立高等教育机构的毕业生更有可能失业；而且，不论是在国内还是国际，私立大学的评级往往低于公立大学。为此，马来西亚政府2013年暂停增设私立高等教育机构，禁止在2015年前设立新的私立高等教育机构。马来西亚高等教育部长认为，一些私立高等教育机构的学生数量还不到500名，是“不可持续的”，单靠学生学费难以为继，他们不得不依靠政府补贴。

政府通常将私有化视为一种满足对高等教育日益增长的需求和增加与行业相关课程的方式。例如，文莱政府更加强调与私营部门的伙伴关系，特别是在职业技术教育与培训（TVET）和ICT领域。印度尼西亚政府也鼓励更多的印度尼西亚大学与私营部门合作，开发应用于真实环境的研究与技术。对印度尼西亚来说，与私营部门的合作研究独具吸引力，因为许多印度尼西亚大学没有全职研究人员，教师兼顾教学与科研，导致印度尼西亚大学研究质量不是很高，并缺少合作研究。

私有化也有其他好处，包括教育行业健康的竞争、较之政府更灵活的公私合同、公共和私营部门之间的风险共担、多样化的收入来源、机构稳定的收入和较高的管理效率。私有化相关的主要问题之一是东南亚私立教育的巨大成本。政府文件、国际组织研究和媒体讨论的私有化问题通常指热门专业收取高昂费用但未必使学生获得潜在雇主所需的技能。高等教育的需求不断增加，使得私立机构被所有东南亚国家视为公共机构的重要补充，但对质量、成本和效率如何进行管理的问题也引起了关注。这些问题在缅甸、老挝、柬埔寨、泰国和越南尤为突出。

随着私立机构而来的另一个问题是学术在学校的作用。亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB）指出，整个亚洲的私立高等教育机构在研究方面表现不佳，因为私立高等教育机构的教授通常更多地担任教学人员而不是研究人员，其中许多人没有博士学位，也从未发表过任何作品。

（一）自治和企业化

1997年，联合国教科文组织通过的《关于高等教育教学人员地位的建议书》将机构自治界定为“高等教育机构本着对公众负责，尤其是对国家提供的资金负责和尊重学术自由与人权的精神，就其教学科研工作、各种标准、管理和有关的活动进行有效决策所需的一定程度的自我管理”。其后来的一份报告《高等教育的治理改革：亚洲国家机构自治研究》指出，机构自治意味着机构在没有政府的直接控制或影响的情况下管理自己事务的自由。

大学与国家的内在关系围绕着自治与问责的问题，一方面国家要求更多的问责权，另一方面大学坚持更多的自治权。东南亚地区大学治理改革的一个新趋势是增加机构自治权和更多的公共问责。

企业化是高等教育机构取得更大自治权的一条主要途径，这意味着大学像商业组织一样运作，允许他们从事市场活动，创造与管理自己的收入，至少在名义上由独立于政府的董事会或受托人来管理。

具体到东南亚而言，在2008年东盟高等教育机构会议上，查拉斯·萨瓦韦拉（Charas Sunwawela）简要介绍了泰国大学机构自治：“（大学）在公务员系统外，财政支持来自于政府的基本工程预算，但拥有经费、学术与人事管理的自由”。

大学企业化问题可能是一个高度政治化的问题。自从1998年苏哈托时代结束以来，印度尼西亚政府公共高等教育机构企业化的举措受到了许多抵制，引起立法支持者和反对者之间的拉锯战。抵制活动主要由学生主导，他们担心这样会造成整个大学部门私有化，随之而来学费也会上涨。也有人认为，公立大学逐步走向企业化会增加管理层的腐败现象。由于多年来大学法律地位的各种变化，出现一些不可预测的情况，给印度尼西亚大学的发展与管理带来极大混乱。

（二）学术职业

学术职业一般定义为“在大学和机构中的教授、副教授、讲师、助理教授和研究员及其所从事的学术工作，具有继续教育、研究、学术自由、职业道德、社会权威和高学术生产力的特征。

在全球范围内，学术职业面临许多问题，涉及学术自由、高等教育机构治理、教师薪酬、政治与文明、利益冲突、雇用和晋升、教师工作量等。联合国教科文组织曼谷办事处和东南亚教育部长组织指出了东南亚学术职业的积极和消极变化：积极的变化包括国家教育预算增加，这使得教育机构能够改善基础设施并增加学术人员的收入；而消极的变化则包括大量的教学负担及由此造成学术人员缺少从事研究的时间。

菲利普·阿特巴赫（Philip Altbach）认为，虽然发展中国家学术职业的发展前景不容乐观，但是有些变化有助于鼓舞士气、提高生产效率和高等教育机构的质量。阿特巴赫提出了一些可以改进的方面，包括激励“最合格教授进行研究和提供高质量的教学”的较高薪酬和先进设施，学术人员参与行政管理，学术职业的去行政化，受保障的学术自由，以及学术职业的充分培训。

学术职业的成就也取决于政府的政策。例如，招聘与晉升的规定和条例、研究经费及教师工作量影响学术成绩。在泰国，学者日益热衷于做研究，支持对有成果发表的教授提供更多奖励。印度尼西亚也在鼓励教师从事研究，教育部为当地大学的印度尼西亚教授提供15000～20000美元的津贴，用以开展与外国大学教师的联合研究。

四、国际化

对“国际化”进行定义是一个复杂的过程。最常引用的一个定义是：把国际/跨文化维度融入教育机构的教学、研究和服务功能的过程。盖伯瑞尔·哈瓦维尼（Gabriel Hawawini）提出的定义为，高等教育国际化是把机构及其利益相关者（学生、教师）整合到全球化的世界。

全球大多数发展中国家的学生入学人数在2000-2025年将增加150%，其中国际学生，即那些在国外学习一段时间的学生，将从200万增长到700万。随着国际化的不断深入，教育机构采取了各种形式，如慕课、学生交流及科研合作项目。有人说，国际化已成为高等教育的“口头禅”（mantra）。

学生交流在东盟教育规划中发挥越来越重要的作用。根据1992年第四届东盟峰会的提议， 1995年成立了东盟大学联盟（ASEAN University Network，AUN），旨在促进东盟成员国科学家与学者之间的合作、地区学术与专业人才的人力资源开发，以及东盟学术界信息传播，促进东盟一流大学之间已有的合作与交流。其主要活动是在该地区30所大学之间开展学生交流。东南亚教育部长组织高等教育与区域发展中心（SEAMEO RIHED）和马来西亚、印度尼西亚及泰国政府将2009年启动的“M-I-T”（即马-印-泰）学生流动项目扩展为东盟国际学生流动项目。目前，该项目学生能够在文莱、印度尼西亚、马来西亚、泰国、越南和日本学习7个本科专业，包括旅游与酒店管理、农业、语言与文化、国际商务、食品科学与技术、工程学、经济学。参加东盟国际学生流动项目的学生一学期须修满9个学分或3门课程，可以将学分从外国转入母国的教育机构。每个国家的教育部对参加该项目的本国学生提供经费支持。

随着学生交流的开展，该地区高等教育机构的教授和研究者也日益紧密合作。这不仅是由于大学在基础设施与知識方面相互依托，而且是出于加强国际合作的愿望。东盟的科研合作通常不是双边的，而是多边的，即两个东盟成员国与第三国（通常是日本或西方国家）之间展开合作。并不是所有的东盟国家都能够建立充足的科研设施。例如，泰国希望创建75个国际研究网络，与日本、韩国及西方的研究者一起工作。目前，泰国也与老挝、越南和缅甸展开合作。当然，每个东盟国家的期望并不一样。老挝、柬埔塞、缅甸等较贫穷国家不像其他国家那样热切希望形成国际与地区研究集群。

对东南亚高等教育而言，国际化在地区和全球层面上都是个问题。在柬埔塞、老挝和缅甸，国际化通常是用以提高员工、教授及研究质量的方式。在这些国家，训练有素的员工和拥有博士学位的教授较少，国际合作是其教授和员工从国外获取知识的途径。亚洲开发银行的研究涉及这些国家人才流失的问题，国内薪资低，难以吸引国外毕业的硕士回国工作。

对于中等收入和高收入国家，国际化政策和讨论则更多地涉及学生的问题。具体来说，泰国、文莱、马来西亚、印度尼西亚等国的政府文件探讨的是如何将毕业生的能力提升至“国际标准”（international standards）的问题。这些国家的政府认为区域内学生交流是提高本地区科技发展与创新所需的学习与工作技能的途径。尽管东盟认同（ASEAN Identity）的含义并未详细讨论，但政府和机构文件已经讨论了“东盟大学”和“东盟学生经历”的特征。

新加坡在国际化方面领先于其他东南亚国家，现致力于成为全球教育的领导者。其他东南亚国家致力于达到国家或地区标准，而新加坡正在提高其与国外知名机构建立伙伴关系的能力。例如，不断增加联合学位项目——新加坡国立大学和南洋理工大学与美国卡内基梅隆大学、纽约大学，日本早稻田大学，英国国王学院设立相关项目；通过国际合作成立相关机构——与麻省理工学院合作成立新加坡科技与设计大学（Singapore University of Technology and Design）。尽管有些合作关系已终止，但新加坡仍致力于实现其国际化计划，有望为东盟研究集群内的研究作出贡献。

尽管国家之间有差别，东南亚国家的政策一致认为，国际化有助于促进科技发展与研究。与公立和私立部门的国际合作可以提高知识经济时代学生的核心技能，国际合作科研能使基础设施不足的国家提升其创新发展能力。

（一）研究能力

在提高研究能力方面，一些东南亚国家政府比其他国家表现得更为出色。例如，新加坡通常被认为是本地区高等教育机构的研究强国（premier country）。正如欧亚高等教育平台（EU-Asia Higher Education Platform）显示，新加坡计划到2015年再吸引15万国际学生这一目标已对英语国家传统本科生招收市场形成一大威胁。新加坡的移民要求比较宽松，更易留住海外人才。新加坡通过与一些国际机构开展合作项目提升自身研究能力，同时，新加坡吸引了多个研发中心（如雀巢、松下和三菱这些企业）及学术研究中心落户。

马来西亚也积极提升自身研究能力。通过双联课程（twinning programs），马来西亚的研究机构极大程度地提高了研究能力。然而，与其他大多数东南亚国家一样，马来西亚也受益于政府对研发经费投入的增加。经费增加不仅可以改善基础设施，而且能吸引世界各地有能力的研究者。

在经费预算方面，泰国与马来西亚相似。泰国政府对研发拨款仅占预算的很小部分，2003年政府用于支持研发的经费投入仅为0.22%，而且泰国政府对应用研究的费用支持高于基础研究，分别是85.5%和14.2%。

（二）海外分校

美国教育委员会（American Council on Education，ACE）把海外分校定义为：“在机构所在地之外的国家租用或拥有教育设施；提供多个领域的学位课程，学生完成其大多数课程可获得学位；母校单独或与合作机构联合颁授学位；主要教学形式为面授；有稳定的管理人员。”无国界高等教育观察台（Observatory on Borderless Higher Education）将海外分校解释为高等教育机构的境外办学，由该机构管理，或该机构作为一个合作伙伴和国外机构合作办学。学生完成学习项目后，获得国外机构的学位。简·奈特（Jane Knight）给出如下定义：A国的教育机构在B国建立卫星校园（satellite campus），给B国的学生提供课程和项目；资格证书由A国的教育机构颁授。虽然各种定义有一些细微区别，但一致的观点是分校以母校的名义颁发学位。

许多东南亚国家拥有大量的海外分校。马来西亚拥有8所海外分校，主要分布在英国和澳大利亚。泰国也吸引了很多大学在该国设立海外分校。越南希望在2016年设立一所新的国际知名大学，即越南富布赖特大学（Fulbright University Vietnam）。该大学将是“越南第一所独立、非营利的美国分校”。

在亚洲，并非所有的海外分校都蓬勃发展。许多海外分校的计划以失败而告终，包括英国中央兰开夏大学泰国分校计划以及新加坡的几所海外分校计划。

（三）技术的作用

亚洲开发银行指出，ICT本身既是一个领域又是跨领域的。教育考试服务中心（Educational Testing Services）与其特许机构将“ICT熟练程度”界定为“恰当运用数字技术、通信工具和（或）网络解决信息问题，以在信息社会发挥作用”，包括运用技术作为研究、组织、评估、交流信息工具的能力以及拥有对接收与使用信息的相关伦理和法律问题的基本理解。

亚洲开发银行指出，ICT在其活动中发挥着日益显著的作用。经济增长情况与员工运用技术的能力和信息素养相关，教育领域也通过ICT提高质量、增加机会、服务边远地区被忽略的人群，以及加強以学生为中心的学习，从而缩小知识鸿沟。亚洲开发银行提出的问题包括如何运用ICT夯实教育以及如何通过教育促进亚太地区ICT的发展。正如联合国教科文组织在其报告《高等教育信息通信技术》（ICT for Higher Education）中所言，ICT不仅用于教学，而且用于行政管理方面——学生注册、评分、课程计划等，有时人力资源评估也需要依靠ICT支持下的环境（ICT-enabled environment）。

在教学方面，目前ICT通常用以提高教学培训项目，需要进一步让更多的学生学习ICT。亚洲开发银行不仅倡导在大学运用ICT，而且主张在TVET机构中培养熟练掌握ICT的劳动力。如上所述，ICT通常需要政府政策的支持。在文莱，这是一个尤为突出的话题。文莱教育部在2012-2017年战略规划中提议，ICT应当在以学习者为中心的环境中支持学生、教师和教育管理者的学习、教学和管理工作。

缅甸教育部也计划对教师培训项目进行修改，包含促进ICT的发展，建立电子学习中心、计算机培训中心等。缅甸的ICT活动始于2000年，教育部当时建立了很多ICT设施。仰光远程教育大学（the Yangon University of Distance Education，YUDE）和曼德勒远程教育大学（the Mandalay University of Distance Education，MUDE）是两所提供远程教育的机构，主要以视频形式提供课程，旨在服务在家以最低成本接受教育的学生。有时候，尤其在发展中国家，ICT的发展需要依靠国际合作者的支持，如老挝国立大学得到日本外务省国际合作事业局（Japan International Cooperation Agency）的援助，开展“信息技术服务行业中的人力资源开发”（Human Resource Development in the IT Service Industry）项目。

亚洲开发银行认为，国家ICT政策应致力于发展国家ICT部门，创建ICT支持的环境以实现跨部门ICT应用。下列因素限制了ICT的发展潜力：缺乏管理部门及技术人员的支持，员工抵制与接受再培训的意愿不强，以及开发、购买与实施ICT的经费不足。

在东南亚，新加坡和马来西亚通过慕课走在国际化的前沿。2015年11月，新加坡国立教育学院（Singapores National Institute of Education）宣布在慕课平台Coursera上开设管理、学校领导力等方面的课程。2014年，新加坡国立大学与南洋理工大学也做了同样的工作。2013年，马来西亚的泰莱大学（Taylor University）在OpenLearning平台推出了马来西亚的第一门慕课。在宣布开设在线课程的20天内，有来自75个国家的500多名学生注册学习。开设这些课程的目的是吸引世界各地的学生。

五、结语

东南亚国家在高等教育发展过程中具有相似目标，也面临相似挑战。新加坡在落实计划方面最为成功；泰国、越南等国需要解决如何将愿景转化为行动的问题；老挝、柬埔塞等国仍需努力为高等教育提供基础设施。这些国家也面临着相同的问题，即在不影响教育质量的情况下如何实现高等教育大众化。

本文所研究的所有国家一致认为，高等教育的主要目的是培养支持国家经济持续繁荣的人力资源。人们通常认为高等教育和经济发展相联系，多国政府机构必须进行对话并互相理解。当务之急是制定政策，使各机构达成发展共识。没有合适的政策，行动就会分散，也会错失以结构化的方式（in a structured manner）引领高等教育向前发展的时机。

编辑 许方舟 校对 朱婷婷