新形势下档案事业体制发展

滕树运

摘 要：我国档案事业体制从无到有，从经验总结到吸收借鉴，从重视保管到保管和研究相结合，经过不断的改革和完善，形成了现今具有中国特色的档案事业体制。尽管我国档案事业体制建设取得了显著的成绩，但随着市场经济的快速发展和信息化水平的不断提高，现有档案事业体制已不能适应新形势下档案事业的发展和整个社会经济的发展，许多新的问题和新的情况都显现出来，亟须解决。

关键词：新形势；档案事业；体制；发展历程；问题；发展思路

中图分类号：G271 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）33-0182-02

随着我国经济快速发展，信息化水平的不断提高，新形势下档案事业在社会主义现代化建设中的地位和作用日趋明显和突出。2014年，中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中就明确指出：“做好新形势下档案工作，对于推动经济社会科学发展、维护国家安全和社会稳定、维护人民群众合法权益、提高党的执政能力和政府管理水平，具有重要意义。”这说明，档案工作在党和国家中扮演着极其重要的角色，在全面深化改革的新形势下，我国档案事业体制也要全面深化改革，不断促进档案事业的新发展，从而推动整个社会的发展。

一、档案事业体制的发展历程

我国档案事业体制从无到有，从经验总结到吸收借鉴，从重视保管到保管和研究相结合，经过不断的改革和完善，形成了现今具有中国特色的档案事业体制。

1954年11月，国家档案局成立，曾三被任命为国家档案局首任局长，领导和管理全国档案工作。从此，我国档案事业呈现出崭新的局面。1956年4月，国务院发布第一个具有重要指导性的档案行政法规——《关于加强国家档案工作的决定》，对我国档案事业建设具有着深远的影响。1957年12月，国家档案局起草了《国家机关文书阅卷工作和档案室工作暂行通则》和《国家机关一般档案材料保管期限暂行规定》，经国务院批准并颁布实施，《通则》与《规定》的颁布与实施使我国档案事业逐步规范化、标准化、法制化。档案事业体制在国家档案局的地位与作用也变得越来越重要。1959年，在曾三的领导与推动下，《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理和档案工作暂行条例》《省档案馆工作暂行通则》《实施中华人民共和国档案法》等有关档案规章制度相继出台，档案工作、档案法制建设逐步完善、健全。

1959年10月，中央档案馆成立，曾三任馆长，开创了具有中国特色的党政双重领导档案工作的独特模式，为我党的档案事业做出了巨大贡献。1962年，曾三在全国档案工作会议上指出，对机关档案室来说，没有归档制度，或者归档制度不健全，就没有档案，或者至少没有完整的档案，档案事业体制越来越完善。

1966—1976年期间，由于大部分人对档案和档案工作的重要性缺乏认识，致使我国档案事业管理不善，管理事业体制遭到严重破坏，整个档案事业支离破碎、混乱不堪。曾三意识到了档案工作面临的新问题、新情况、新挑战，并对此进行深入的调查研究，形成《中华人民共和国档案法》草案，1987年，经国务院批准并颁布实施，确定了“统一领导、分级管理”的原则。《档案法》的颁布实施为我国档案事业的健康发展提供了法律保障。

建国后，我国各项体制都在改革，档案事业体制为了适应各项事务的发展，也曾进行机构改革，实行局馆合一，也就是一个机构，两种职能。此次改革，再次把我国的档案事业推向一个新的阶段。

二、新形势下档案事业体制存在的问题

从我国档案事业体制发展历程可以看出，我国档案事业体制经历了几次大的变动与改革，在不断摸索与总结借鉴中，不断地改进和完善，逐步形成了具有适合中国国情的有特色的集中式的档案事业管理模式。几十年来，尽管我国档案事业体制建设取得了显著的成绩，但随着我国市场经济的快速发展和信息化水平的不断提高，以及各项体制不断地完善和健全，现有档案事业体制已不能适应新形势下档案事业的发展和整个社会经济的发展，许多新的问题和新的情况都显现出来，亟须我们解决。

（一）点线面重叠交错，分割严重

我国现行体制主要是借鉴前苏联，结合中国国情而建立起的“统一领导、分级管理”的管理体制，档案管理中的各系统、部门称为“点”；按照专业的工作系统对档案事业进行管理，使上下连贯相通，我们称之为“线”，平行的行政区域从上到下划分的领导关系和行政区域则称为“面”。在行政区域内，行政管理部门对该区域的档案事业进行管理的时候，权利、信息和资源的传递将会沿着水平与垂直两条线进行，必然就造成了统一管理空间上的“点”“线”“面”的重叠交错，分割严重。

（二）集中管理与分散管理相冲突

建国以来，我国在建立综合性档案馆的同时还建立了专业性档案馆、企业档案馆以及行业档案馆等等，表面上档案馆数量众多，档案事业繁华，实际上很分散。现行的档案事业体制是采取的“统一领导、分级管理”的原则，也就是说，各级档案管理机构对各自形成的档案进行集中的综合管理，而按专业形成的“线”则是单独的统一管理，直接从综合管理中分离出来，形成了集中管理状况下的分散管理，两者相冲突，直接影响了档案的有效利用。

（三）“局馆合一”体制与改革方向相悖

1.“局館合一”弱化了档案局与档案馆的职能。“局馆合一”体制实行之后，有的机构被称之为政府直属事业机构，使得档案局的执法权威受到了非议与质疑，在行使行政管理职能时受到了很大的影响。同时，虽然档案工作人员都尽量按照公务员或参照公务员进行管理，工作人员的社会地位和待遇都得到了提高，但却导致了档案职能的行政化，弱化了档案馆本身的事业职能，阻碍了档案馆自身发展。

2.“局馆合一”造成了法律责任不清。我国《档案法》明确规定，档案局作为享有和行驶国家档案行政管理权力的主体，在行使行政权力、履行行政管理职能的过程中要承担相应的法律责任。档案馆的主要职责是保管和利用档案，只是一个文化事业单位，其具备的是档案实体管理职能。实行“局馆合一”的体制后，档案局（馆）不但具备档案局的行政管理职能，还具备档案馆的档案实体管理职能，这样就造成了法律责任不清，不利于社会的监督，不利于维护社会公平，更不利于依法治档。

3.“局馆合一”造成了政事不分、职责不明。“局馆合一”体制强行地将档案局和档案馆合并，档案行政职能和档案实体管理职能交织在一起，其工作人员的身份和工作性质时刻变换，档案馆失去了原有文化事业单位的公共性特征，转而将更多的时间和精力投入到党政机关，为党政机关服务，其行政化加重，事业功能弱化，甚至扭曲，造成了政事不分、职责不明。

（四）文件管理工作与档案管理工作结合不够紧密

目前，我国文件管理工作与档案管理工作是分开进行的。一般来说，文件管理工作主要由办公室或者秘书进行，档案管理人员没有参与文件的收集、整理和分类，归档文件的质量无法得到保证，从而影响了档案的质量。同时，档案大多是事后管理，也就是说，档案管理无法对文件超前整理和控制，具有明显的滞后性和被动性，档案工作的地位也因此受到一定的影响。

三、新形势下档案事业体制发展的具体思路

（一）科学整合档案资源，构建综合性档案馆

目前，我国档案事业体制是采取的集中统一管理模式。实践证明，集中统一管理模式克服了旧时档案分散管理与档案工作职能不清的弊端，有效地促进了我国档案事业的发展。因此，新形势下，我们应继续采取集中统一管理模式，并在现有的管理体制范围内进行改进，以适应新时期的档案管理体制。集中管理、统一规划、科学整合各级档案馆的档案资源，构建综合性档案馆，提升规模效益，有效配置档案资源，真正实现社会共享。

（二）明确领导关系，分清党政职能

虽然我国实行了集中统一的管理模式，但是各级档案机构双重性的性质使得党的政治领导职能和政府的行政管理不够清晰，局面比较混乱。因此，我国档案事业体制要适应新形势就必须明确领导关系，分清党政职能。一是强化党的政治领导职能。党中央及各级党委不再干涉政府职能内的工作，统一由国务院和地方各级政府参与决策并发布实施。而党的政治领导职能主要是发挥党对各级政府的引导、协调、组织、监督和教育的作用，加强党的自身建设，积极深入政治体制改革。二是加强政府行政管理职能。也就是说，属于政府职能范围的应交由政府集中统一管理，明细档案管理的权限。

（三）强化政府宏观管理职能

现行的档案事业体制下，政府微观职能主要是指以直接管理为主，对档案方面的教育科研和理论研究以及档案管理工作的业务指导和专业培训采取手把手教、挨家挨户的微观指导模式。这样就造成权力过于集中，社会力量发力不足。因此，要发挥市场在资源配置中的决定作用，加大市场对资源配置的能力，逐渐打破政府支配社会资源的格局，使档案行政管理更加法制化、宏观化。主要表现为，将直接管理为主的微观指导模式向简介管理为主的宏观模式改变，将一部分职能交由档案馆或者档案中介结构管理，而政府主要起到引导、组织、协调和监督的作用，发挥执法监督和检查、依法治档、查处违规违法等的宏观职能，不断完善和健全档案法律法规，加大档案执法力度，切实实现政府宏观管理职能。

（四）政事分开，强化服务职能

一是鼓励社会力量发展档案事业。广泛宣传，制定相关政策，鼓励和引导社会积極力量加入档案管理工作，壮大档案管理队伍。二是加强档案事业服务与对象的结合。打破“点线面”分割的格局，直接将档案馆面向社会，直接对档案服务对象服务。三是激活档案用人机制。采取局馆分离的模式，整合档案局和档案馆的职能，档案局作为国家行政体系的重要组成部分，主要是履行规划、组织、协调、指导、监督、执法检查和依法查处违法违规的管理职能以及档案工作法律法规、行政规章的制定。档案馆作为文化事业单位，主要是面向社会，要树立科学文化事业形象，强化事业服务功能，构建新型的公共服务机构。