城乡一体化发展的内涵

李文学

讨论国家城乡一体化发展战略问题，首先应从农村情况起题。因为在经济与社会二元治理体制下，城乡之间、工农之间、经济发展与社会进步之间严重存在着不平等、不平衡、不平行的问题。主张城乡一体化发展，战略构想就是彻底否定城乡分割的二元治理体制，给广大农村创造发展机会，给广大农民开辟新的生存与发展的选择空间。

城乡一体化的基本特征是：城乡融合、资源共享、优势互补、均衡发展；核心标志是：权利公平、机会公平、规则公平。根据中央十八届三中全会的《决定》精神，我认为，城乡一体化的内涵是：城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、要素市场和社会管理六个方面的一体化。

城乡规划一体化

习近平总书记曾经指出：“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。包括京沪津渝四大直辖市在内的全国666个城市，其规划的倾向性问题有四个：

第一，指导规划的理念需要更新。首先确立，在党的十八届五中全会上习近平总书记讲的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，理所当然地就是城乡规划的理念，这也是城乡规划是否科学合理的检验标准。因此，城乡规划应摒弃六种不正确的理念：图纸抄袭，千城一面；见缝插针，蚕食绿地；主干道宽扩，微循环闭塞；贪大求洋，失掉风格；只管单体，忽视配套；经济至上，影响协调。

第二，规划上的城与乡需要连接。在一些城市规划中，重城轻乡的问题明显，特别是一些地方根本就没有乡村规划。适应城乡一体化发展的要求，必须补齐乡村规划这个短板，变城市的单项规划为城乡融合的配套规划，使城镇突显集约和功能特色，使鄉村引入现代的生产生活元素，并且能够保留乡愁。

第三，城市规划需要去功能。中国城市特别是大城市的规划，突出的问题是城市功能多而全，城与城之间功能雷同，发展优势淡化，自我风格和特色消失。比如：都想把城市打造成文化中心、经济中心、金融中心、会展中心和国际交流中心等等。规划中列出一系列所谓的中心，既不科学，也办不到。美国汽车城底特律的衰败，不是城市汽车产业一枝独大的过错，而是因为美国的汽车工业技术没有创新，落后于德国、日本。与美国汽车城底特律的命运相反，德国的汽车城斯图加特的经济和社会就发展得很好。

第四，规划与管理需要无缝对接。规划一经人大批准，具有法律的强制性，不要轻易变动。如果必须变，要经法律程序。不能再搞张书记来了栽一行树，李市长上任又砍树修一条路。一个城市，路、水、气、电、网等工程设施，一定要统筹规划、相互照应，应从规划和管理两个手段结合上解决“拉链马路”的问题，避免一条路各部门都去挖。“拉链马路”的问题，看似是个小问题，但是，它给城市管理和人们生活带来的后果不可小觑。能否解决好这个问题，是对城市执政者统筹能力的有效检验。城市管理应向城市服务转变，拆迁要依法，不能靠暴力；解决小商小贩问题功夫应下到疏解源头，不可单一靠现场整治；城市的外立面应降低商业浓度，创造城为人建而不是为商建的环境，还居民一个舒适和宁静。

这些问题，不能说明我们能力不行，因为我们用30年走过了发达国家50年甚至是70年所走过的路。改革开放30多年来，中国城市规划和建设成就巨大，经验颇多，值得认真总结。

产业发展一体化

在“十三五”以及未来的“十四五”期间，主基调都应该是稳固第一产业，调整第二产业，大力发展第三产业，并且要统筹城乡之间一二三产业的融合发展。

所谓稳固一产，核心是稳固现有的农业综合生产能力，确保农产品供应的产量和质量。随着经济结构的不断调整，农业在GDP中的比重还会有所下降。目前我国农业GDP占整个GDP的比重，已经从2010年的9.5%下降到2015年的9.0%。同我国农业条件相似的印度，2013年的同类指标为14.9%。不论农业GDP怎么下降，国民的吃饭问题，永远是第一位的。

所谓调整二产，核心是在压缩落后的高耗能、高污染产能的同时，进行制造业的升级改造，大力发展以高科技为标志的节能环保的新兴产业，将制造大国改造成为智造强国和创新大国。

所谓大力发展第三产业，是要适应城乡一体化发展的需要，补齐城乡为生产生活服务的短板。

国际社会发展实践已经证明，城市化进程与服务业的相关性高于与工业化的相关性。美国1870年至1970年的一百年，城市化与工业的相关系数为0.605，城市化与服务业的相关系数为0.970；日本1920年至1979年近60年间，城市化与工业的相关系数为0.861，城市化与服务业的相关系数为0.929。这样的分析说明，在城市化加速进程中，必须有服务业的相关跟进和匹配。只有得到服务业的支撑，城市化才能持续、健康地发展。

在产业规划中，一定要坚持生态环保一票否决制，做到经济效益服从于生态效益，服务于社会效益。因为经济效益算的是财富账，生态效益算的是人类健康和生命账，社会效益算的是社会稳定和国民的幸福账。这样的情况一摆开，孰重孰轻就一目了然了。

基础设施一体化

目前在城与乡的差距上，不但软环境表现得明显，在乡村道路、供水、供电、网络、通讯、环卫等硬件设施上，差距更为突出。

基础设施一体化，有两个着力点。一个是从现在开始，所有能涉及到农村的区域性基础设施建设项目都应城乡联动，进行“一盘棋”布局；另一个是尽可能地填平补齐多年累积的农村基础设施欠账，打通城市到乡村的最后“一公里”。

“十三五”期间，重点是解决农村人口安全饮水，无电村都通上电，提高手机信号覆盖能力和网速；疏通道路，省道到乡，县道到村，硬化路面到田头。通过硬件的改善，创造城乡无差别的生产生活条件，让乡村居民同城里人一样享受到现代化的成果。

公共服务一体化

与城市相比较，乡村的教育、医疗、保健、养老、职业技能培训等公共服务水平，至少有20年的差距。如何逐年缩小差距，以致最终实现城乡同质等量的公共服务，出路就在于城乡统筹、公共服务的一体化发展。

中央政府在物质的配置上，应该首先转变“保城市”的观念，把改善农村公共服务设施，提高农村社区服务水平作为工作重点，特别应该把医疗卫生工作的重点放到农村去做出倾斜性安排。只有健康，才有小康。全民小康的难点在农村，重点是贫困落后地区，有权威部门介绍，在全国建账立卡的1000多万贫困户中，有42%是因病致贫和因病返贫。如果能做到有病得医，扶贫攻坚任务就完成了一大半。

增强农村的公共服务能力，实质是个增加投入问题。应十分注意利用市场手段解决投入不足的问题，扩大社会公共服务的企业投资许可范围，集全社会的力量兴办服务产业。应培育和大力发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，对于一些政府服务未及的公共服务项目，交由社会组织来办。同时，应支持鼓励发展志愿服务组织，并且引导向农村延伸。政府在尽可能增加公共服务投入的同时，也应继续简化办事手续，改善服务程序，提高服务质量。

要素市场一体化

一个社会，贫富差距拉大的主要原因有两个：一个是资本收益大于劳动收入；另一个是市场的不公平竞争。要素市场一体化，能创造公平市场环境。

要素市场一体化的核心内容，是遵循平等交换法则，消除不利于要素在城乡之间全区域流动的政策性阻碍。在社会主义市场经济体制下，包括土地、资金、技术、人才等在内的各种生产要素，其趋利性、聚集性无法改变。但是，在市场失灵的情况下，政府应有所作为，利用行政手段、经济补贴和激励办法，尽可能地矫正要素的亲城远乡、嫌贫爱富。

新中国成立60多年来，中国农民对城市的贡献主要有三个方面：一是通过统购统销和低价调拨农产品，基本保障了国民的吃饭问题；二是计划经济时期的工农产品价格剪刀差，农民向城市贡献了1.2万亿元的原始积累；三是进入本世纪以来，在城市化进程中，农民对城市廉价征地的贡献，这个数字可能大于工农产品价格剪刀差的贡献。

当务之急是按照中央规定确保农民对集体建设用地、承包地和宅基地的用益物权，彻底打破固守多年的城乡分治的土地市场管控体系，真正做到同地同权、同质同价，依法保障农民所拥有的财产收益。

同时，应抓紧建立城乡一体的土地等产权流转市场，推动农村产权流转公平、公正、规范运行。

社会管理一体化

破除城乡分割的二元结构，难点是社会管理制度的改革。应消除多年形成的城乡分治思维惯性的影响，在“凡国民皆平等”的原则指导下，对已经形成的城乡分治政策进行全面清理。重点是彻底改革户籍制度，取消与户籍制度挂钩的派生性政策。取消农民工的称谓，对进城农民由身份管理转向就业管理。矫正附加在就业上的歧视条件，编内与编外一视同仁，改革劳动派遣制度，减少证明手续，统筹农村进城人员子女教育，改善养老保险的接续和转移，为进城人员创造进得来、住得下、融得进、能就业的良好社会环境，用优质的城市化促进城乡一体化。应按照中央全会精神，逐步将政策规定上升到法律法规和规章层次，将城乡一体化引上依法发展的轨道上来。

结语

我们所追求的城乡一体化，是建立在优良的城镇化基础之上的一体化。城镇化进程中所出现的新情况需要研究，新问题需要解决；对城乡一体化的发展趋向应该看清楚，并且需要审时度势，准确把握，理性处理。

城镇化的进程可能放慢。改革开放以来特别是进入本世纪以来，是中国经济发展最快的时期，也是城镇化加速发展时期。根据国家统计局發布的数据计算，1978年至2015年，中国城镇常住人口由1.7亿人增加到7.7亿人，增长了3.5倍，年均增长1600万人，城镇化率以年均1个百分点的速度增长。2015年，城镇常住人口达到56.1%。世界城市化进程的经验说明，城市化在30%-60%的时段，是城市化发展的黄金时段，60%以上将进入稳步发展阶段。在未来的20年或更长时间，中国的城镇化将进入缓慢发展阶段，以至于最终城镇化率指标失去意义。其实，城镇化率并不是越高越好。世界上城镇化率最高的国家，并不是经济最发达的国家。如果出现两极分化严重，贫困率和失业率居高不下，住房紧张，贫民窟围城，教育和医疗保障能力低下等情况，是有问题的城镇化。前车之鉴，中国应当戒之。

消化城镇化泡沫尚待时日。从严格意义上说，将56.1%的常住人口权作中国的城镇化率，是有很大误差的。因为同期城镇户籍人口为39.9%，二者相差16.2个百分点，这个百分点所对应的绝对值为2.22亿人口，相当于欧洲的德国、法国和意大利三个大国人口的总和。如果近十年中将这个庞大的人口“泡沫”解决了，将是一件很了不起的事情。由此可见，中国城镇化的道路仍然很长，任务仍然很重。当然，在城乡一体化发展战略的引领下，尽快废除城乡分割的二元社会治理体制，把政策调整好了，许多现在看是很难的问题可能就迎刃而解了，城镇化率的数字可能就无所谓了。

城乡可能出现逆向融合。有乡村人口向城镇的迁徙，才有城镇化。乡村人口为什么向往城市？为什么愿意进城？因为城市有广阔的就业空间、完善的基础设施、优质的创业资源、较高的收入水平、丰富的文化生活和政策性社会保障。大量的农村人口自发地在极短的时间中涌入城市，对城市公共服务设施和基础设施形成了很大的压力，况且这一系列问题不是短期内就可解决的。当城乡差距缩小到微不足道时，城镇的风光将不复存在，人们开始追求乡村的自然、优美、怡静的田园风光，城镇人口将面向乡村“胜利大逃走”，城与乡的逆向融合就不可避免地出现了。