对中央企业反舞弊内部控制的改进探析

摘要：近期，中央陆续颁布《中国共产党党内监督条例》等新的党章党规，对中央企业反舞弊内部控制提出新的要求。本文拟从反舞弊内部控制的组织机构、制度体系和业务流程三个方面进行探讨，进一步改进中央企业反舞弊内部控制，提升中央企业内部控制的完整性、合理性和有效性。

关键词：中央企业；反舞弊；内部控制

中图分类号：F270 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）001-0000-03

2012年以来，中央企业按照财政部等五部委印发的《企业内部控制基本规范》和配套指引的有关要求，启动内部控制建设和评价工作，经营管理水平和风险防范能力持续提升。近期，中央陆续颁布《中国共产党党内监督条例》等新的党章党规，对中央企业反舞弊内部控制提出新的要求。本文拟从组织机构、制度体系和业务流程三个方面对目前的反舞弊內部控制进行探讨，进一步改进中央企业反舞弊内部控制，提升中央企业内部控制的完整性、合理性和有效性，促进企业战略发展目标的实现。

一、中央企业反舞弊内部控制的现状

（一）反舞弊内部控制的建立

目前，大部分中央企业设立党风廉政建设责任制领导小组，领导小组由集团党组和集团党组纪检组成员组成，集团公司董事长、党组书记和总经理对集团公司的党风廉政建设负总责。集团公司纪检监察部承担党风廉政建设责任制的日常工作。负责受理集团公司党内外群众反映、检举、控告党组织、党员、干部和管理人员有关违法违纪行为问题的来信来访等事项，并进行相应的调查。中央企业的二级单位设立党风廉政建设责任制领导小组，领导小组由党委和纪委成员组成，二级单位董事长、党组书记和总经理对集团公司的党风廉政建设负总责。二级单位纪检监察部承担本单位党风廉政建设责任制的日常工作，在业务上接受上级纪检监察部门的指导。负责受理本单位党内外群众反映、检举、控告党组织、党员、干部和管理人员有关违法违纪行为问题的来信来访等事项，并进行相应的调查。

按照惩防并举的内部控制，中央企业建立了教育、制度和监督并举的制度体系，从源头上预防领导干部和关键岗位人员发生舞弊风险。一是教育制度。建立了党风廉政责任制、“三会一课”、民主生活会等制度，强化日常教育。二是业务管理制度。在物资采购、外协外包、工程建设等重要领域，建立相互监督、相互制约的机制，从源头上预防腐败问题的发生。三是监督制度。强化对权力运行的全过程监督，针对管理中存在的薄弱环节和工作中发现的苗头性问题，建立招标监督管理办法、效能监察管理办法、党风廉政责任追究办法等制度。

（二）反舞弊内部控制的运行

教育方面，中央企业纪检监察部门每年年初集中组织各级领导干部签订一次党风廉政责任书，层层落实责任。每年年底，根据《中央企业述廉议廉工作管理办法》，统一组织对领导干部党风廉政建设责任制履职情况进行年度考核，骨干员工参加党风廉政建设责任考核会议，现场填写党风廉政责任制落实情况考核表，对议廉对象进行评议，对所在单位党风廉政建设和反腐倡廉工作进行评价并提出意见建议。党风廉政建设责任制年度考核结果与绩效挂钩。每年定期开展党风廉政教育活动，组织领导干部和关键岗位人员观看警示教育片、座谈会以及参观警示教育基地，进一步增强领导干部廉洁自律意识。

制度方面，每年对惩治和预防腐败体系基本框架中的制度进行梳理，督促相关责任单位及时制订、修订管理标准或制度，不断完善惩治和预防腐败体系。在制度中建立了相互制约、相互监督的工作机制，制定了防范和化解风险的具体措施，加强了对重要领域、重要岗位、重要事项的监督。

监督方面，强化对工程建设、物资采购、外协外包等重要领域的监督检查，从投标单位的选择、招标文件审核、开标、评标、签订合同等关键环节着手，形成监督检查报告，预防串标、行贿、受贿等违规违纪行为的发生。按照干部管理权限，及时受理和调查处理职工群众的来信、来访，涉及到职工群众的热点问题，对发现的违规违纪问题，根据党政纪规定提出处理意见，切实提高干部员工的廉洁从业意识。

二、中央企业反舞弊内部控制存在的不足

（一）反舞弊内部控制组织机构不够完善。一是反舞弊机构之间的职责不够清晰，反舞弊的职责仅仅局限在纪委和纪检监察部门，其他部门的职责不够清晰，监督责任落实不到位。二是纪检监察力量整合不够，二级单位的纪检监察部门的监督作用未能充分发挥。

（二）反舞弊内部控制的制度体系还未形成。反舞弊工作仅限于事件发生后的调查。事前预防制度不够完善，“不能腐、不敢腐、不想腐”的机制还未建立，对监督执纪“四种形态”的把握运用不够，特别是在第一种形态上，抓早抓小，动则责咎，防范苗头问题的制度机制不够完善。事后的惩处问责制度不能适应中央新发布的中国共产党《纪律处分条例》、《问责条例》《党内监督条例》，问责力度还不够、问责措施不够细化。

（三）反舞弊内部控制融入业务流程不够。舞弊风险识别不全面，仅限于纪检监察部门的工作流程，在其他业务部门管理工作流程中融入不够。在管理工作流程中，未将舞弊风险列入关注的重点，仅指出舞弊风险，无相应的防范措施。

三、反舞弊内部控制改进的思路

（一）反舞弊内部控制组织机构的改进思路

反舞弊内部控制组织机构涉及领导机构、管理部门、执行单位和监督部门等，形成决策、管理、执行、监督四个层次，反舞弊职责不能仅仅局限在纪检监察部门，应当将监督职责分解到职能部门，纪委和纪检监察部门对相关职能部门是否履职进行监督，是监督的再监督。发挥二级单位纪检监察部门的监督作用，应从纪检监察组织机构的设置和考核机制上改进创新，把二级单位纪检监察部门负责人的提名、考核权集中到中央企业纪检监察部门，确保反舞弊内部控制的管理部门具有相对独立性，不受外部因素的干扰，确保监督的客观性和公正性。

（二）反舞弊内部控制制度的改进思路

反舞弊内部控制不仅限于调查处理本身，而是将反舞弊内部控制设计到事前、事中控制，延伸到各个经营管理范围。按照“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制，从教育、制度、监督、惩处等方面改进制度体系，着力抓好监督执纪“第一种形态”，抓早抓小，主动防范风险。

1.改进教育制度。反舞弊内部控制重视把关口前移，加大“咬耳扯袖”工作力度，不断建立或完善教育和提醒谈话制度，实行“无问题”廉洁谈话，把苗头问题解决在萌芽状态。

2.改进业务管理制度。反舞弊内部控制包括不相容职务分离、关键岗位定期轮岗、相互牵制等重要的监督机制。这些机制应用到工程建设、物资采购、外协外包等重要领域管理制度，能够全面有效防范舞弊风险。

3.改进监督制度。按照中央新颁布的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》等制度完进一步完善监督制度，强化对权力运行的全过程监督，重点针对管理中存在的薄弱环节，以及工作中暴露出来的普遍性、倾向性和苗头性问题。

4.改进惩处制度。按照中央新颁布的《中国共产党问责条例》等责任追究规定，完善中央企业经营管理人员责任追究制度，对于未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，实行重大决策终身责任追究制度，推动问责制度落地生根。

（三）反舞弊内部控制业务流程的改进思路

1.业务流程分析。反舞弊内部控制流程主要是根据各个业务部门的业务流程反舞弊内部控制目标，由监督部门组织、协助各业务部门通过访谈、问卷调查等形式对其工作流程进行梳理、分析，按照流程发生的时间顺序，细化出业务部门反舞弊内部控制流程。

2.舞弊风险评价。舞弊风险评价是建立在各业务部门细化的内部控制流程的基础上，依据已确认业务流程图找出业务流程中的关键控制点，识别、评估可能存在的舞弊风险，并且根据内外部环境的变化进行风险识别和评估，提出相应的解决及应对可能存在舞弊风险的措施，保证反舞弊内部控制的有效性。

3.业务流程改进。基于对业务流程的分析、分解、确定管理流程后，结合管理方面出现的舞弊案例或者舞弊风险，对相关环节进行流程改进和重新设计。

四、反舞弊内部控制的改进措施

（一）反舞弊内部控制组织机构的改进

改进后，中央企业反舞弊内部控制工作，由原来集团党组、集团党组纪检组领导下纪检监察部门负责的组织机构改进为，在集团党组、集团党组纪检组领导下形成决策、管理、执行、监督四个层次的反舞弊组织机构。中央企业对二级单位的纪检监察工作由指导监督变为领导考核，使反舞弊内部控制的责任全面落实，纪检监察部门独立性进一步增强。

1.决策机构。集团党组、集团党组纪检组和二级单位党委、纪委是反舞弊工作的决策机构，负责反舞弊内部控制的建立健全和有效实施；听取管理层关于反舞弊内部控制运行情况的汇报。

2.管理机构。中央企业和二级单位审计部门是反舞弊内部控制的管理机构，负责组织落实对反舞弊内部控制的重大部署以及反舞弊内部控制的组织推进和协调工作。

3.执行机构。中央企业和二级单位的职能部门、产业公司分别负责建立、实施并定期自评本单位的反舞弊内部控制。

4.监督机构。实施纪检监察机构改革，加强集团对二级单位纪检监察机构的整合。一是实行纪检组派驻制度，由集团向二级单位派驻纪检组，实现中央企业对二级单位的纪检监察机构的垂直化管理。二是强化对二级单位纪委书记的任免和考核。中央企业纪检监察部门负责二级单位纪委书记的提名、考察、任免。纪委书记考核以中央企业纪检监察部门的专项考核为主、人事部门综合考核为辅，把专项考核与综合考核结果与纪委书记的绩效挂钩，进一步增强纪委书记履职的独立性。

（二）反舞弊内部控制制度体系的改进

改进后反舞弊内部控制的制度体系，从制度体系的完整性、综合监督性及制度执行性等方面入手，进一步构建以教育、制度、监督、惩处为基础的惩治和预防腐败体系基本框架。强化对苗头问题的预防，加大对违纪问题的惩处，进一步构建“不能腐、不敢腐、不想腐”的廉洁风险防控体系。

教育方面，着力抓好监督执纪“第一种形态”，建立《提醒谈话制度》，实行“无问题”谈话。各级党组织负责人要层层落实责任，定期约谈下属，主动防范问题，实行全覆盖。完善《领导干部和关键岗位人员廉洁教育管理办法》、《领导干部和关键岗位人员廉洁从业承诺制度》等，把自我承诺和组织提醒结合起来，强化日常教育提醒，抓早抓小，切实解决苗头问题。

制度方面，将反舞弊内部控制融入采购、外包、经营、财务、人事等方面的制度中，在业务工作制度中建立相互监督、相互制约的工作机制，把反舞弊的职责落实分解到各归口管理机关部门，监督各机关部门层层落实责任。纪委聚焦监督执纪问责，建立《党风廉政建设主体责任清单》和《监督责任清单》，对各责任单位的主体责任、监督责任进行再監督，保障反舞弊内部控制落实到业务工作。建立《重要领域“一事一案”制度》，即一件事情对应一份廉洁风险，使负责采购、外包、经营等相关职能部门均落实廉洁管理责任，每个管理环节的廉洁风险均有责任人。

监督方面，持续完善廉洁风险防控机制建设，建立《问题线索处置管理办法》《领导干部婚丧嫁娶管理办法》《内部巡察管理办法》等制度；根据反舞弊内部控制的机制，完善《信访工作管理办法》《效能监察管理办法》《招标管理办法》《招标监督管理办法》《供应商“黑名单”管理办法》等制度。强化对 “三重一大”决策制度的监督落实，推进廉洁风险责任落实、领导干部和关键岗位人员定期调整工作分工或轮岗和供应商“黑名单”更新，主动降低和防范廉洁风险。

惩处方面，进一步完善责任追究制度，推动问责制度落地生根。根据《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党党内监督条例》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等新颁布的党章党规，完善《中央企业资产损失责任追究办法》和《违规经营投资责任追究办法》，实行重大决策终身责任追究制度。纪律检查严格执行《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，坚持纪严于法、纪在法前，加大问题线索纪律审查力度，坚决减少腐败存量，重点遏制增量。

（三）反舞弊内部控制流程的改进

1.业务流程分析

业务流程的分析是在风险评估的基础上，准确找出管理流程的风险点，这一点必须建立在流程已经建立的基础上。建立业务流程首先要根据实际工作情况、国家及标准要求的规范收集业务流程，然后分析该流程需要经历的几个阶段，明确各个阶段的关键审批环节及不相容职务的权限设置。

以科研管理流程为例进行流程分析。科研管理是指企业为获取新产品、新技术、新工艺等所开展的各种研发活动，是企业进行自主创新的重要手段。中央企业通过研发新产品和新技术，创造新工艺，能够增强核心竞争力，促进发展战略实现。通过流程分析，科研管理流程包括科研项目开发、科研项目实施、科研项目验收、科研项目归档四大流程。

2.业务流程分解

同样以科研项目工作流程为例对其进行细化、分解。将科研管理流程作为一级基础流程，通过对一级工作流程的分析，分解出二级子流程，最后细化到三级子流程的过程，从而进一步确定重点关注问题，明确权限分离职责及关键的审批点，为业务工作提供标准化的工作程序和工作方式。具體分解如下表：

3.改进流程的确定

科研管理流程分解后，结合中央企业在内部控制检查中发现的内部控制缺陷或舞弊案例，科研管理容易出现问题的流程环节为“科研管理—科研项目实施—项目调整”。因此，选择“科研管理—科研项目实施—项目调整”进行流程改进，新增流程或者修订流程。

4.改进措施

新增流程：原来“项目调整”的提出，仅关注科研项目课题组、课题组所在的研究室（中心）存在的风险，而对科研管理部门提出的项目调整未进行关注，没有明确的流程。应当新增“项目调整-科研管理部门提出”流程，在研究室（中心）、科研管理部门之间建立相互审核机制，防止一个人、一个部门办理完“项目调整”。

修订流程：原来“项目调整”流程中，未提出防范舞弊风险的内部控制措施。应当修订原来的“项目调整”流程，完善科研管理岗位的设置，将负责科研项目调整的岗位与科研合同管理的岗位分离，实现两个不相容岗位之间的相互牵制，从源头上预防舞弊。

参考文献：

[1]麦琼丹.企业内部控制体系的构建及其运行机制分析[J].时代金融，2011（24）.

[2]乔志.对水利事业单位会计内部控制的若干探讨[J].现代经济信息，2013（1）.

作者简介：余世均（1981-），男，汉族，四川乐至县人，中国船舶重工集团公司第七二五研究所，会计师，学士学位，主要从事纪检、审计研究。