湖南省财政支出结构优化研究

陈楚楚+黄建美

摘 要：全面深化改革和财税体制改革不断深化的背景下，湖南省该如何优化财政支出结构，推动地区供给侧结构性改革，促进经济发展动力顺利转换，是“十三五”时期全面实现小康社会必须面对的重要议题。通过分析湖南省财政支出结构现状，梳理出湖南省财政支出结构存在的问题，提出在供给侧改革背景下优化湖南省财政支出结构的政策建议。

关键词：财政支出结构；供给侧改革；优化建议

中图分类号：F2

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.03.012

财政是国家治理的基础和重要支柱，是实现资源优化配置、收入公平分配、促进经济稳定增长及社会和谐发展的主要保障。“十二五”时期我国经济发展进入新常态，结构性问题成为主要矛盾，突出表现在供给侧。在经济下行压力加大，财政收支矛盾突出的背景下，隐含在经济发展与财政改革中一些更深层次的矛盾与制约因素日益显现。2015年湖南省一般公共预算支出达到5684.5亿元，比上年同期增加667.12亿，增长13.3%，是2010年的2.1倍。湖南省财政支出结构问题日渐突显，财政收入增长放缓，财政支出结构的分配与调整定将影响地区经济质量与经济结构。因此，在财税体制改革不断深化的背景下，湖南省该如何优化财政支出结构，推动地区供给侧结构性改革，促进经济发展动力顺利转换，是“十三五”时期全面实现小康社会必须面对的重要议题。

1 财政支出结构理论阐述

地方财政支出结构是指地方政府在分配财政资金过程中，各项财政支出的构成关系。地方财政支出结构研究是以各项财政支出构成关系为研究对象，具体来说就是各项财政支出占何种地位、起什么作用，以及如何调整它们之间的关系。

财政支出的分类是指按照一定的标准，将财政支出进行划分和归类，使人们全面准确地把握财政支出的规模、结构和特点。我国于2007年参照国际经验的原则对《政府收支分类科目》进行了全面改革，将政府支出按功能和经济进行分类。其中，支出功能体系设置类、款、项三级科目，经调整的《政府收支分类科目（2016）》支出功能分类中类级科目现行规定有33项，包括一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探信息等支出、商业服务业等支出、金融支出、援助其他地区支出、国土海洋气象等支出、住房保障支出、粮油物资储备支出、預备费、其他支出等等。

供给侧结构性改革是在经济新常态下，主动适应新的经济发展环境，主动引领经济发展方式转变的重大战略性创新举措。从短期来看，要抓好以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”为核心的五大战术任务；从长期来看，供给侧结构性改革要以转变经济增长方式为目标，特别是要转变发展理念，落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。因此，在供给侧改革背景下地方财政支出结构的优化，必须符合供给侧改革的目标。

2 湖南省财政支出结构分析

湖南处于东部沿海地区和中西部地区的过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带的结合部，具有承东启西、连南接北的枢纽地位。2015年，湖南省地区生产总值29047.2亿元，比上年增长8.6%。按常住人口计算，人均地区生产总值42968元，增长7.9%。全年财政收入4008.1亿元，比上年增长10.2%，财政支出达到5684.5亿元，比上年增长13.3%。

首先，从绝对规模来看，湖南省财政支出总量快速增大。2004年到2015年，地区生产总值（GDP）从5641.94亿元增加到29047.2亿元，净增加23405.26亿元，增长5.15倍，年均增长率为16.06%；财政收入从612.42亿元增加到4008.1亿元，净增加3395.68亿元，增长1.18倍，年均增长18.62%；财政支出从719.54亿元增加到5684.5亿元，净增加4964.96亿元，增长7.9倍数，年均增长20.67%。

其次，从相对规模来看，湖南省财政收支占地区生产总值比重呈平稳上升。财政支出占GDP的比重是衡量财政活动规模的重要指标，表示财政对GDP的实际使用和支配规模，体现财政对宏观经济运行的调控能力。2004年至2015年随着湖南省经济的日益发展，财政收入占地区生产总值的比重从10.85%上升到13.8%，上升了2.95个百分点；财政支出占地区生产总值的比重从19.57%上升到12.75%，上升了6.82个百分点。湖南省财政支出占地区生产总值比重高于财政收入占比，同时占比差逐渐加大。正好印证了著名的“瓦格纳法则”，随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也相应提高。

再者，湖南省财政收支增幅与地区生产总值增幅变动趋于一致。2009年湖南省地区生产总值与财政收支增幅变动达到最高值，2014年三项增幅均到低谷，说明湖南省财政收支增长速度与地区生产总值增长速度呈同向变化，湖南省财政对经济运行的调节能力不足，并没有发挥财政抑制经济过热，防止经济过冷的作用。

最后，财政自给率反映地方财政收支缺口，近十年湖南省财政自给率平稳小于1，湖南省财政支出总量一直大于收入总量，收支差额从107.12亿元扩大到1676.4亿元，财政赤字在逐年增大。此外，湖南省财政增长弹性系数波动较大，而财政支出弹性代表财政支出变化率对地区生产总值变化率反应的敏感程度。从近十年湖南省财政支出弹性大多数年份大于1，说明湖南省财政支出增速快于地区生产总值增速。

2.1 一般公共服务支出比重变动趋势分析

2006年湖南省一般公共服务支出为214.19亿元，2014年为627.24亿元，增加了413.05亿元，增长2.92倍，其中2011年增加99.54亿元，增长率为27.11%为9年来增幅最大，但其占当年财政支出比重为13.26%。2008年受全球金融危机影响，一般公共服务支出增长率跌落谷底，随后逐年上升但2010年以后持续下降，尤其2014年出现负增长，主要党、中央自2013年后推行“厉行节约反对浪费”条例和“八项规定”的落实，湖南省结合实际出台了相应落实政策，压缩和控制行政支出，加强公务用车、会议费、公务接待费等管理，严格控制人员经费支出等等。这说明一般公共服务支出具有很强的政策敏感性，受政策因素影响变化。而一般公共服务支出占财政支出比重基本保持在13%，占GDP的比重为2.4%。

2.2 教科文支出比重变动趋势分析

2006至2014年湖南省教科文支出从193.24亿元增加到1047.19亿元，净增加853.95亿元，增长5.42倍，其中2012年教科文支出增加了282.6亿元，增长45.02%，主要是教育支出增加266.75亿元，其中普通教育增加188.15亿元，职业教育增加78.6亿元。湖南省财政大力支持高校超额完成化债任务，新建困难幼儿入园补助制度，新设研究生国家奖学金，实现资助制度从学前教育到研究生教育的全覆盖。湖南省财政教科文支出总体呈逐年增加态势，教科文支出占财政支出比重基本保持在20%，但其占GDP的比重仅为3.3%上下，略低。

2.3 社会保障和就业支出比重变动趋势分析

2006至2014年湖南省社会保障和就业支出从189.38亿元增加到661.97亿元，净增加472.59亿元，增长3.5倍，从上表看湖南省社会保障和就业支出增长在2009年、2012年、2014年出现波动，占财政支出比重保持在14%左右，占GDP比重也浮动不大。主要是社会保障和就业支出起步晚，财政状况好的年度就大步走，稍差时只能小步迈。

2.4 医疗卫生支出比重变动趋势分析

2006至2014年湖南省医疗卫生支出从36.3亿元增加到422.4亿元，净增加386.1亿元，增长11.64倍，增幅波动明显，历史欠账多，占财政支出和GDP的比重逐年增加。

3 湖南省财政支出结构存在的问题

过去的5年，湖南省财政收入由2010年的1878.7亿元增加到4008.1亿元，年均增长16.4%；支出由2010年的2702.5亿元增加到5684.5亿元，年均增长16%，在财政实力不断壮大的同时，也面临一些突出问题和挑战，譬如：财政收入囿于财源结构和质量，增速放缓，与支出刚性持续攀升的矛盾日益突出，支出结构僵化、资金使用效益不高的问题仍然比较突出，支出结构调整的任务很重等等。

3.1 湖南省财政自给率低，经济调控能力弱

湖南省年均财政自给率为0.71，财政近十年都收不抵支，2015年收支差额高达1676.4亿元，累积债务风险趋高，财政可持续性发展面临严峻挑战。今后一个时期湖南省财政收入保持个位数中低速增长将明朗化、常态化，个别地方甚至可能出现增长停滞或负增长。财政支出压力加大，收支矛盾呈加剧趋势。同时湖南省財政支出的弹性系数处于较高水平。收支增长速度与地区生产总值增长速度呈同向变化，说明湖南省财政对经济运行的调节能力不足，并没有发挥财政抑制经济过热，防止经济过冷的作用。

3.2 行政管理类支出比重偏高

行政管理类支出是政府自身的消费，属于纯消耗性支出，它占用和消耗了可用于市场经济建设的资源，政府为保持正常运转经费支出是必要的，但它必须是适度的和节俭的。湖南省行政管理类支出规模较大，占财政支出的比重逐年下降，但其总体仍保持在较高水平，行政管理类支出增长率随GDP增长率和财政支出增长而增长。

3.3 教科文卫类支出比重略低

虽然湖南省财政教育支出总量逐年提高，但其占GDP比重和财政支出比重都有所下降，2013年仅增长0.23%，2014年增长不足3%，可以说是后劲不足。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2012）》提出，2012年国家的财政教育经费支出占国内生产总值的比例要达到4%。湖南省在教育支出占GDP比重最高的年份2012年，湖南省教育支出占GDP的比重也只有3.65%，对于国家实现相应的目标并没有做出应有的贡献，相对于湖南省教育事业的发展做出的贡献也较小。

3.4 医疗卫生支出投入不足

湖南省对医疗卫生支出逐年增加，2009年医疗卫生支出为159.2亿元，占财政支出的比重为7.2%，2014年医疗卫生支出为422.4亿元，占财政支出的比重为8.42%。虽然财政对医疗卫生投入总额每年都有所增加，占财政支出的比重也不断提高，但总体上仍然存在投入不足的问题。大多数国家的政府财政卫生支出，特别是发达国家和东欧国家一般都占到财政支出的10%以上，相比之下湖南省医疗卫生投入十分不够。

3.5 社会保障类支出缺口大

湖南省2014年的社会保障支出为870.1亿元，比2009年的328.26亿元，增加了541.84亿元，前者是后者的2倍多。2009年到2014年社会保障类支出的比重也从14.85%增长到17.34%。但人口老龄化加速，加上制度设计缺陷，社保基金收支缺口不断扩大，基金运转高度依赖财政补助和历年滚动结余，不可持续。以企业养老保险基金为例，2015年，湖南省145个统筹地区中有106个出现收不抵支，收支缺口达213亿。

4 供给侧改革背景下湖南省财政支出结构优化建议

供给侧结构性改革以转变经济增长方式为主要目标，推进经济转型升级，湖南省财政支出结构优化必须以“创新、协调、开放、共享”理念加快建设现代财政。

4.1 以创新理念建立现代财政制度

供给侧改革背景下，优先保障重点领域和关键环节资金需求的同时，厉行节约，勤俭办一切事业。严控行政支出，“三公”经费、会议费、培训费、差旅费、办公设备购置费等一般性支出预算负增长。强化国库支付管理，稳妥推进国库集中支付电子化管理改革。加强政府采购制度建设，完善公开招标政策，启动电子化采购。完善行政事业单位国有资产管理制度，深入推进资产管理与预算管理相结合工作。通过一系列财政制度改革，建立现代财政制度，优化财政支出结构，提高财政资金效益。

4.2 以协调理念落实就业与社会保障政策

以保基本、守底线为目标，合理确定社会保障项目和水平，实事求是、量力而行，协调处理基金收入和支出，财政补助和个人缴费的关系，坚持精算均衡，强化激励约束，完善统筹机制，建立更加公平更加可持续的社会保障制度。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。加速推进养老保险制度改革，认真做好机关事业单位养老保险制度改革和工资调整工作，创新养老保险基金征管机制，构建多层次全覆盖的养老服务体系。

4.3 以开放理念促进医药卫生体制改革

大力支持医药卫生事业发展，推动建立合理、稳定、可持续的筹资机制，逐步提高整体筹资标准和个人缴费比重。理顺补偿机制，逐步降低药品价格。进一步提高医保和基本公共卫生服务补助标准，支持全面实施县级公立医院改革，推开城乡居民大病保险。支持重大公共卫生项目建设，注重卫生人才培养，提高医疗卫生软硬件水平。加大食品药品安全监管投入力度，研究建立监管经费保障长效机制。

4.4 把共享理念融入教育投入

坚持教育全面发展方针，加大学前教育投入，注重公办民办并举，多渠道扩充学前教育资源。落实义务教育和高中教育各项扶持政策，进一步提高农村普通中小学、特教学校生均公用经费以及城区学校免学杂费补助标准，改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。实施运行保障、条件改善、扩容改造和义务教育合格学校建设等重点工程，支持城区学校扩容改造，解决城市义务教育“大班额”问题。完善高等教育财政支持方式，加强高校生均拨款和高教专项资金使用管理，突出提升教学质量和创新能力完善职业院校生均拨款制度，探索建立与办学规模和培养要求相适应的财政投入机制，推动职业院校加快对接市场，实现了资助制度在各个教育阶段的全覆盖。

参考文献

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