梁平“农地退出”试验

张学平

作为全国第二批农村改革试验区，重庆梁平县率先在全国进行“农地退出”改革试点。

作为全国第二批农村改革试验区，重庆梁平县率先在全国进行“农地退出”改革试点。从2014年开始，迄今已有101户农民自愿退出297.47亩，并且初步探索出“发包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套”的“多方联动、退用结合”的多元化退地模式，为新时期深化农村改革提供参考样本。

义和村的自发探索

梁平县是重庆农业大县，全县承包地面积近百万亩，农民约有72万人，其中超过4成常年外出。随着大量转移人口离开了农村，放弃了农业生产，不少农民有了退出土地的意愿。

2014年，梁平县被确定为中央农村工作领导小组办公室农村改革试点地区。在农民自愿基础上，梁平县开始小范围稳步推进承包地有偿退出。而在此之前，梁平县蟠龙镇义和村农民已经开始了自发的“退地”尝试。

义和村一组张家湾有一眼流量较大的山泉，适合发展冷水鱼养殖。过去，土地被切割成小块分户承包，没法大规模养鱼。2014年3月，在外经商多年的当地农民首小江看上了这眼山泉，计划投资1000余万元在此建设冷水鱼养殖基地。项目总占地40亩，其中基础设施建设用地15亩。然而，土地问题成为项目落地的最大瓶颈。

由于项目总体投资规模大、基础设施建设投入多，如果以“一年一付”的方式租用土地，一旦农民中途毁约、要求收回土地，或在某个节点“坐地起价”，就可能让巨额投资“打水漂”，影响持续稳定经营。而这也是当前土地流转中的最大问题之一。

义和村这片15亩基础设施用地涉及21户承包农户，他们几乎全都搬到了镇上或县城，有稳定的职业和收入来源，已经多年没有从事农业生产，有彻底“退地”的意愿。经过多次公开协商，首小江与农户顺利地达成了有偿退出土地承包经营权的意向。

由于“退地”牵涉众多法律规定，为了慎重稳妥，义和村采取“六步走”的办法。首先召开村民代表会议，形成决议，明确了“退地”方式，达成“不分承包地、宅基地、林地，统算3.45万元/亩”的补偿标准，为“退地”奠定基础。其次，21户农民向村社集体提出申请，自愿永久放弃15亩土地的承包经营权（使用权），并获得同意。同时，经村民代表大会表决同意，首小江以“农迁农”的方式，交纳3000元“入户费”，将户口迁到义和村成为该组的村民，才有资格获得宅基地使用权、优先取得土地其他方式承包权。

获得土地承包权资格的首小江将补偿价款交付给村社集体，村社集体再交给退地农民。农民交回土地承包经营权证，获得3万元/亩的一次性补偿。然后，村社集体将15亩土地采用“其他方式”承包给首小江，用于养殖基地基础设施建设。每亩溢价0.45万元归村民小组集体所有。

最后，双方持相关材料，到县级农村土地承包经营权登记机关进行登记，报县级农村土地承包管理部门备案。这意味着，农户的“退地”获得了法律意义上的确认，经营大户获得了相关土地的承包经营权。

“退地”彻底摆脱了土地流转中的种种困境，各方皆大欢喜。对于农民来说，退地获得了补偿，同时也不会影响他们的生存，因为“根本就没想再从这片土地中找饭吃”；对于经营户来说，可以放心地投资土地和农业，农业规模经营更加稳定。

农地退出“五步法”

在义和村等地前期探索的基础上，梁平县选择了礼让镇川西村、屏锦镇万年村进行更大范围的试点，试图在“农地退出”改革上取得突破。

川西村实行“整户退出、集中使用”模式。这种退地模式设置有门槛，要求退地农民必须有城镇住房，有稳定的职业收入，有社会保障，确保退地后生活无忧；退地农户必须整户退出，以保证其免除农耕牵挂；对退出的地，通过“小并大、零拼整”或“确权确股不确地”等方式，集中到一块，以便统一整治，然后对外出租发包。

在万年村，则进行“部分退出，定制用地”模式的试点。这一模式是：承接土地的业主看中某一块地后，涉及该地块承包经营权的农户、村民组、承接业主三方联动，共同商定退地价格、用地方式等事宜。这种模式要求农户只退出部分承包地，不设置退地门槛。有一位业主看中了该村四村民组一片20余亩的地，准备租用来建大棚，种植水果和蔬菜。经三方协商，共19.7亩地所涉及到的29户农民，全都自愿申请将这部分土地的承包经营权退出，并获得每亩1.4万元的补偿金。所退出的地，由村民组集中租给业主经营。

不管哪种退地方式，都坚持三个原则：一是农民自愿，由退出承包经营权的农民自己写退地申请；二是有偿，由集体给予退地农民一次性的补偿，现在协商的补偿额为每亩1.4万元；三是对整户退出的，坚持所设置的“门槛”，如川西村九村民组虽有21户村民自愿申请退地，但经过审核，只有15户符合条件准予退出。

为保证改革平稳推进，梁平县出台了《农村土地承包经营权退出试点实施办法（试行）》，对多个方面进行了制度设计，可以概括为“五步法”：

一是设定退地门槛，须同时满足有稳定职业或经济来源和有稳定住所两项条件，才能整户退地；二是明确退地流程，农民提出退地申请后，需由集体经济组织成员会议讨论同意、公示、备案并向社集体交还《土地承包经营权证》；三是确定退地价格形成机制，退地价格由集体经济组织与退地农户充分协商，根据当地经济发展水平及不同地类、地块位置，综合考虑本轮土地承包期剩余年限和年均土地流转收益等因素，确定退地补偿价格；四是筹措退地资金，采取县、乡镇财政补助一点、集体经济组织自筹一点的办法，筹措退地周转金，用于支付退地补偿款；五是建立退地利用办法，按照“农地农用”的原则，农民退地后，社集体可将土地经营权流转给农业大户经营，不改变土地用途和性质。

改革推广需顶层设计

通过梁平县“退地”试验，一方面实现了农民承包地财产价值，使农民带着财富进城。另一方面在没有改变农地集体所有性质的条件下，土地得到了规模化和综合化利用，试点的结果可以说是是多赢的。

然而在试点中，梁平县也碰到一些问题和困惑，须引起人们的重视。比如，到2027年第二轮土地承包期结束后，对于退地农民交还给社集体经济组织的土地，是否应该向本集体经济组织成员重新分配，目前国家政策、法律尚不明确。另外，在对农村土地征用时，为了保障农民生存，目前国家有较为完善的征地农民养老保险等保障政策，但针对自愿退地的农民，相关配套社会保障政策尚处于空白阶段。

但这些问题并非在梁平县级层面能解决，需要国家层面顶层设计。特别是在大范围推广过程中，农地退出与流转极容易涉及很多利益之争与风险问题。承包地退出关系群众切身利益，直接牵涉土地制度全局。

事实上，国家层面的顶层设计也在加速推进。2015年8月，国务院办公厅发布《关于加快转变农业发展方式的意見》，明确指出，在坚持农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上，在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。

今年1月22日，国务院常务会议部署新型城镇化工作，确定的4大举措中，就包含有“放宽农业转移人口落户条件，探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制”的内容。

目前，土地承包经营制度、农村集体产权制度改革都在进一步推进，与之相关的土地承包法、物权法等法律修改也有望加快。随着土地承包权改革探索进入深水区，“农地退出”改革或将迎来大范围的创新与突破。

（作者单位：中国农业大学农业政策研究中心）