社会资本参与PPP项目主要风险因素分析及规避

胡玉魁

（福州外语外贸学院，福建 福州 350202）

社会资本参与PPP项目主要风险因素分析及规避

胡玉魁

（福州外语外贸学院，福建 福州 350202）

本文通过对社会资本参与PPP项目风险因素的论述和分析，提出规避措施.文中阐述的规避是完美型的，不是把风险随意转嫁给对方、无节操地自我保护，而是找出一条民众公允、风险共担、利益共享的“双赢”路子.

PPP项目；风险因素；风险分担；规避措施

1 背景分析及回顾

1.1 国内外PPP项目的特点及现状

英国是世界上最早使用PPP的国家，他多采用私人融资计划(PFI，PrivateFinance Initiative)[1]，政府把全生命周期项目以PPP模式，通过融资等形式建造运营，即政府购买其产品或服务.法国的私有化程度较低，他的PPP项目多使用政府特许经营.

以公有制为主体的我国，PPP项目相对英法两国起步较晚而采用政府特许经营.目前，我国建筑业多是重建设轻运营且根深蒂固.十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”[2]，作为落实国家战略的一项重要工具的特许经营PPP项目模式给市场打了一针“强心剂”.什么是PPP？广义上讲PPP（Public-Private-Partnership）是指公共部门（政府）与私人部门（民营企业、国有企业等）为协同完成公共产品或服务而建立起来的各种合作关系，而狭义上通常是指为基础设施和公共事业项目融资模式，政府与社会资本合作过程的风险分担和利益共享的总称.

近年，房地产市场趋于低迷，结构供给侧改革正在如火如荼地进行中，传统模式建筑业经营难以为继，以教育、医疗、交通、旧城改造（保障房）、排污、公用养老、社会事业以及基础设施等一系列由政府掌控的公共产品又迫切需要发展，矛盾突出，急需解决.据财政部发改委等统计至2016年底总投资额达13万亿元之多，且逐年有增长趋势.

PPP项目是项目的全寿命过程，他除给企业、个人提供发展平台之外，他们还肩负着一定的社会责任，项目周期性较长（一般在10～30年）.他们所需要的资源和技能远超出了传统工程承包的范围，与传统项目明显不同.项目前半阶段是带投资建设负债或投资半回收，没有利润而言，后半期才是赢利回本赚钱阶段.

1.2 法律是基础、改革是关键，典型失败案例反思

2016年下半年以来，PPP项目出现井喷，重要性不断提升.机会和挑战并存，成为投资商投资关注的重点.PPP项目是公私合作的全寿命过程，具有投资大、经营期长，各方合作关系复杂，涉及的风险因素众多.

譬如，墨西哥国家电信公司(Telmex)垄断型PPP项目失败[3].全墨90%以上的电话业务被卡洛斯?埃鲁控制，他可以随意制定收费标准，用户除了缴费别无他法.垄断必然排斥竞争，严重侵害消费者利益，进而阻碍国家经济正常发展.

还有，因可研预判严重失真PPP模式失败的杭州湾跨海大桥，其因多次追加投资，投资额翻倍，车流量比预期少了30%以上，周边多条道路相继通车.合同与规划的严重冲突，政府不得不回购或赎回项目股份.

看似偶然，实则必然的兰州威立雅供水苯超标事件，福州鑫远闽江四桥均有相类似的遭遇……

笔者认为，这些归根到底主要是政府缺位与企业逐利造成的.假如立法到位，政府监管足力，相关方均诚实互信，风险预测充足且合理分担，合同约定条款得当等.这些问题完全可以规避.PPP项目的成败不仅是企业建设运营和维护的问题，更需要政府顶层设计和监管；在相互平等，利益共享、风险共担的原则上，项目才能持续和良性循环.

2 风险产生及原因分析

政府的强势，企业的逐利，垄断的打破等如何化解，成为专家学者及各方分析追逐的热点.据清华大学王守清教授文献对PPP项目失败原因统计不少于四十多种[4]，主要有：政府信用、法律变更、审批延误、政治决策失误和过程冗长、公众反对、不可抗力、融资、市场收益不足、项目唯一性、配套设施服务提供、市场需求变化、收费变更、腐败等风险……

谈起政府信用风险，在中国，政府属于强势的一方，它能主导着整个项目的发展方向和进度.虽然政府部门不完全了解项目的具体情况，而熟知项目情况企业一方，却没有平等的决策权.很多项目之所以失败，是因为强势的政府随意违背合约的承诺导致合作企业利益受损，而退出；在企业利益受损后，企业没有渠道状告政府，获得损失补偿.这也导致了一些企业不敢介入PPP项目原因之一.

受技术水平、资金等制约，政府更喜好与央企国企合作.但由于PPP项目时间周期性很长，与政府、国企长官行政任职周期产生的短期效应等矛盾突出；民营资本力量雄厚，她的参与，对于打破垄断，建立约束机制发挥了重要作用.这应引起政府部门的高度重视.政府必须转变对待民营企业的态度，把民营资本当作是政府的合作伙伴，形成平等的关系主体，进而公平合作.英法两国在施行PPP模式时，都比较重视并强调公共部门一定要与私人资本建立合作伙伴关系，支持并鼓励私人资本参与到PPP项目中.

反之，鼓励民营企业参与PPP项目不代表排挤国有企业.我国与西方相对比较纯粹的市场经济体制相比，有所相同；我国国有企业在基础实施和社会事业投资建设领域占主要地位.因此，许可符合特殊约定条件的国有企业可以按社会资本的身份参与PPP项目是比较符合我国国情和现状实际.

3 风险规避措施

PPP项目运营中面临的风险因素相当复杂，建议政府监管应从定性研究向定量研究逐步过渡.所谓的定性是指风险识别与应对、成功因素识别、政府职能等，而定量是政府信用（担保）价值的评估、特许期长度的确定与调整、定价和调价机制等.

3.1 立法先行，规划前瞻

不论广义PPP还是侠义PPP，都应该以法的形式予以规范.当前虽然已经有部门规章，但是效力级别相对比较低，只能约束建设等部门系统，无法约束地方政府乃至假借政府名义不可为而为之的行为.如，某市发改委主办的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》讨论会后，办法随即出台[5].有人请教发改委的工作人员，该办法与PPP两者的差别是什么?该工作人员没办法解释清楚.这样的文件发下去比较容易引发地方政府的认识歧意和操作者无所适从.

严格执行规划法，抓牢合法合理规划，尤其适合的长远合理规划，决不能“拍脑袋”或“朝令夕改”.规划应与实际相匹配，以免因不合实际或影响民众，造成民众反对等事件发生.同时，还要做好一系列操作性很强的“顶层设计”政策框架，实现风险共担、利益共享，让项目顺应规划设计轨道运行.

3.2 规范管理，循序渐进

目前，相当多PPP项目的风险分担是靠经验，没有可靠可行的定性标准，也没有准确明了的定量分析.易产生风险分担的偏差，甚至有可能导致一些参与方获得暴利，还有可能出现有意识的利益输送.判断风险分担的偏差是具有一定技术性，长效性的活动.

（1）项目前期可以采用竞争性磋商机制，邀请多个社会团体或企业来帮助政府完成PPP项目的预判和建议，提出技术措施、资金路线、回报期望要求等.前期策划阶段与建设经营维护阶段可以分开，也可以一并进行，但要区别对待.

（2）过程中的主要风险处置与规避，首先政府应引入竞争机制，设置附加审批条件限制；第二，应有抗衡市场风险，确定“产品”的销量和价格，建立明确调价机制；当法律和政策缺乏稳定性时，可以适当同意投资方要求更高的投资回报率作为承担更高政策风险的一种补偿，或政府直接对可能出现的政策、法律风险做出承诺；还有，双方还应明确特许期末资产处置方式和税收等.

（3）采取定量评审标准、定性分析办法，合理界定风险边界，建立一系列有针对性、操作性强的管理制度和办法.比如，如何应对政府的绩效考核付费制度，各参与方可持续性回报机制以及诚信处置办法等，使项目能够顺利推进并达到预期目标.避免出现决策失误、过程冗长、审批延误等问题.

（4）往往与一般建设工程不同的城市基础设施的建设和运营，有众多不确定因素，即有较大变化的时间和空间，因此，合同中一定要约定完整、建立弹性的磋商机制和协商谈判原则，以便来明确或实现各方的需求.

3.3 风险分担原则

风险分担主要的目的是为了减少风险发生的概率，达到各尽所能地控制好分担给自己的风险，并使项目成功有效地工作.

（1）由于PPP项目的参与者掌握的资源不同，面对各种风险的能力水平也不尽相同.风险必须由最合适的一方来承担，参与各方中哪方对哪种风险控制力最有效最显著，就必须由发挥其优势方控制哪种风险.即，各尽所能，发挥各方赋性优势原则.

（2）合适匹配协调原则.即，高收益高风险，低收益低风险，体现相对的有“话语权”的公平.唯有公平，各个项目参与者才能持续共同地为实现同一个目标而努力奋斗，形成紧密和谐的利益共同体.

（3）量力而行、各尽其能原则.承担的风险要同各参与方的能力相适应，必须要有上限.如果哪方承担了她无法承担的风险，必定会因缺乏能力失控、成果失控，造成无法估量的损失，甚至合作失败.

以上是原则性、框架性要求.在PPP项目具体运营中，一定要注意因地制宜，循序渐进，不能墨守成规，在实践中不断总结经验，完善自我.

4 结束语

研究国内外PPP项目，总结其实践经验和教训，以PPP项目模式施行的应注重高层立法，至少在国务院层级以上，保护公众利益；做好规划，建立公平、合理、透明、高效、长效的决策机制，充分研究与理性预判市场前景；简化流程，减少纷争，建立政府与企业的平等关系；建立诚信政府和绩效考核制度，坚持风险量力共担、利益依险共享原则；公众参与，避免利益输送，采用“阳光下”的竞争机制选择投资者并签订长期合作协议（不应由于换届、人事变动而随意更改），市场预判中出现的问题应提出相应的对策；充分做好事前、事中管理与控制，各方合理、公平、动态地承担项目中的风险；确有争议无法商榷，尽可能采用仲裁.

因PPP实质是通过特许经营和政府购买服务联合获得，是行政行为和民事行为的混合行为，是组合合同.为达到合同的法律保障效力，签订合同时，应依据PPP项目的类型特点，合理策划和确定合同性质，依法依性质分别设置不同的争议解决办法，才是对社会资本参与各方利益的最好保护.

〔1〕H M Treasury.Standardizationof PFI Contracts V4[M]. 1 Horse Guards Road,London:Correspondence and Enquiry Unit,2007.

〔2〕中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报.（新华社北京2013年11月12日电）.

〔3〕王守清.我国PPP研究与实践概述.新浪实名微博：http: //weibo.com/botppp.

〔4〕国内外九个PPP项目失败案例及评价.环卫科技网，2015-08-09.

〔5〕陈坤龙.我国地方政府PPP项目指南框架构建研究[D].重庆大学,2013.

F282

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：1673-260X（2017）05-0099-02

2017-01-11