把“三权分置”尽快转化为法律规范

李飞

把“三权分置”尽快转化为法律规范

李飞

“党的政策具有重要的发源地位，要尽快用法律科学界定三权的内涵、权利及相互关系，特别是明确土地经营权的法律地位。”全国人大代表、农业与农村委员会副主任委员刘振伟将农村集体土地“三权分置”转化为法律规范提出上述建议。

没有必要用西方标准评判我国农村集体土地的产权性质

截至2016年年底，我国农村已有30.8%的承包农户将承包地流转出去，35.1%的承包地流向其他经营主体，面积达4.7亿亩。土地承包权与经营权分离成为重要的土地经营方式。

当前，有观点认为，农村集体土地产权不清，土地股份合作治理结构不伦不类。在刘振伟看来，农村土地集体所有是经历了新中国成立初期土地改革、初级社、高级社、人民公社等发展阶段形成的，没有必要用西方标准评判我国农村集体土地的产权性质及集体经济组织治理结构，“他们没有的，我们可以有；他们有的，我们可以没有；他们的合理部分，符合我国实际，可以兼容。只要‘合脚’就行，没有必要削足适履。”

在宁夏石嘴山市平罗县农村产权交易中心，村民在办理农村土地承包经营权他项权证。资料图摄影/新华社记者李然

刘振伟介绍说，农村改革初期，土地承包经营权是按照债权思路设计的，村集体与农户签订承包合同，通过契约明确集体与农户的权利义务。当时的政策趋向是防止处于强势地位的集体所有权侵犯处于弱势地位的承包经营权。2007年制定的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，集体所有权侵犯承包经营权的问题从法律上得以解决，要防止的是集体所有权虚置。对此，他认为需要进一步清晰界定两种权利的内容，防止相互挤压。

承包地流转与否是“两权分离”和“三权分置”的根本区别

土地集体所有权、承包经营权、承包权、经营权，四者究竟是何关系，不少农民和新型经营主体对此颇为困惑。

“关键看是否流转。”刘振伟认为，土地集体所有权与承包经营权是承包地处于未流转状态的一组权利，是两权分离；土地集体所有权与承包权、经营权是承包地处于流转状态的一组权利，是三权分置。不宜把四种权利简单放在一起究其相互关系。

在承包地流转中，土地承包经营权分为土地承包权和经营权。土地承包经营权是既承包又经营（目前约占全国承包农户的70%，承包土地的65%），土地承包权是只承包不经营，经营权流转给了第三方（目前约占全国承包农户的30%，承包土地的35%）。土地流转合同到期后，承包方仍享有承包经营权。

刘振伟认为，从实践来看，土地承包权的取得有两个必备条件：一是土地承包经营权人具有集体经济组织成员资格，二是与发包方签订了承包合同。需要对土地承包权的权能、取得、丧失、转让、保护等作出规范。

取得土地经营权、征得承包人同意后可以将经营的土地再次租赁

土地经营权的权利和义务包括什么？这是目前农业经营主体普遍关心的问题。

对此，刘振伟认为，权利应包括：因改善生产条件、提高生产能力获得相应补偿，以及因经营农业获得相关补贴的权利；经承包方同意，设定融资担保、入股发展农业合作或农业产业化经营的权利等。相应承担的义务有：支付土地流转对价，补偿承包方为提高生产能力而对土地进行投入，不改变流转土地的农业用途，不破坏农业综合生产能力和农业生态环境等。他建议修法确立土地经营权法律地位，对其取得、退出、保护等作出规范。

第三方取得的土地经营权后，还可以再次流转吗？刘振伟基于现实考虑，认为如果土地经营权人要将经营的土地再租赁，应当征得承包人或其委托代理人的书面同意。

那么，取得土地经营权后要不要登记呢？在刘振伟看来，登记不是一定要有的。“土地经营权的取得，自租赁合同成立时生效。合同是当事人之间的一种合意，登记不是生效要件。”他说，目前，我国已建立土地承包经营权确权登记制度，如果取得经营权后再作登记，农民容易混淆。

新型经营主体适度规模经营对资金要求较高，如果不登记，经营权可以作为融资担保权证吗？刘振伟在调研中发现，目前有些地方是对土地流转合同进行鉴证，由政府支持或委托的产权交易机构出具土地流转鉴证书，解决了金融机构的后顾之忧。