党内监督无死角 国家监察全覆盖

王哲

监察体制改革，既是加强反腐败机构建设，又是国家机关权力分解的体现。

党中央把深化国家监察体制改革作为事关全局的重大政治体制改革。

习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出， “要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”。中央政治局、中央政治局常务委员会和中央全面深化改革领导小组6次专题研究，审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，决定整合反腐败力量，设立国家监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖；党的纪律检查机关和监察机关合署办公，构建集中统一、权威高效的监察体系。

试点方案印发后，2016年12月第十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过关于在三省市开展改革试点工作的决定：由试点地区人大设立监察委员会，产生组成人员，赋予其谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等调查权限手段。近日，北京市、山西省和浙江省监察委员会正式成立，标志着国家监察体制改革试点工作取得阶段性成果，党内监督无死角、国家监察全覆盖的反腐败体系正在逐步建立。

30多年潜心于研究制度建党、制度监督、制度反腐的学者，中国纪检监察学院原副院长李永忠教授对监察体制改革有着独到而深刻的见解。日前，他接受本刊记者的专访，就国家监察体制改革的历史机遇，为何选择北京、山西、浙江三地，评价监察制度改革成败的关键等问题进行了深入阐述。

历史机遇来了

备受瞩目的国家监察体制改革，其理论形成并非一朝一夕之功。

李永忠指出，在我国，有两个底线是必须要坚持的，首先就是执政的只能有一个党，就是中国共产党；其次是党内不允许分派，不能像日本的自民党那样党内有许多派系。在这两个底线不能动的前提下，党要想保持先进性、纯洁性，并长期执政，唯一的路径就是党内分权。用习总书记的话讲，就是“科学配置权力”，“形成科学的权力结构”。中国共产党要想长期执政，坚持和发展中国特色社会主义，必须通过政治体制改革，形成科学的权力结构。改革权力结构，就是要把权力分成决策权、执行权、监督权，三种相互制衡又相互协调的权力。

“马克思、恩格斯、列宁和毛泽东都有分权的思想或实践，党的八大确定了中央领导体制的基本架构，分设中央委员会（主决策）、中央书记处（主执行）、中央监察委员会（主监督），就是党内分权的尝试。邓小平在实践中也认识到党内分权的必要和重要。他指出，对于党内监督来说， ‘最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查，强调监督权要独立。只有科学分解、合理配置党内权力，党内民主才有存在的空间，党内监督才有发展的时间，党员的主体地位才有可能真正实现。”李永忠说。

1985年，李永忠撰写了自己的第一篇学术论文——《略论我国封建社会监察制度》，总结了古代监察制度的三大作用、四个弊端、五大特点，论述了我国自秦统一以来2000多年的分权模式思考。该论文引起中央纪委有关领导的重视，李永忠被调到中央纪委研究室从事反腐败理论研究。

李永忠表示，由于政治体制改革和经济体制改革没有同步前行，腐败问题才会如此严峻。改革开放30多年来，我们在经济领域坚决摈弃了苏联模式，取得了巨大的经济成果，用30多年走完了别人二三百年的路，但是我们在政治领域却依然存在着苏联模式的影响，腐败也到了一个极其严重的愈演愈烈的关口，而政治体制改革终于在十八大之后迎来了历史机遇。

“习总书记不仅深刻指出‘腐败的本质是权力出轨、越轨，而且作出‘许多腐败问题源于‘权力配置不科学这一科学论断！王岐山也在《人民日报》撰文指出， ‘绝对的权力导致绝对的腐败，不受监督的权力是极其危险的，这是一条铁律。”李永忠对本刊记者说，监察体制改革既是加强反腐败机构建设，也是国家机关权力分解的体现，还是分权理论的运用，更是分权的具体实践。现在，分权制衡的观点和思想已经在中央高层形成，并应用在目前的监察体制改革中。

“当前面临三个‘不得不的关口，即政治体制到了不得不改革的关口、两极分化到了不得不解决的关口、反腐困境到了不得不突破的关口。不在政治领域坚决摈弃苏联模式，就解决不了反腐败的战略问题，就走不出新路，就不能形成科学的权力结构。”李永忠表示，为了解决十八大前所形成的这三个“关口”，他提出了“三个相对”，即中央必须相对集权，地方必须相对分权，纪检监察、司法必须相对独立或垂直。李永忠指出，目前的监察体制改革，是事关全局的重大政治体制改革，是党权三分理论在国家权力分解上的具体应用，实际上就是分权制衡，而不仅是办案手段的加强，这将会使公权力受到更加有效的制度监督。

李永忠表示，改革需要采取先易后难的办法，先从相对容易的领域入手，找到突破口。而反腐败作为“共识度最高、支持度最广、口子最小、见效最快”的突破口，无疑可以取得事半功倍的效果。经过近年来的持续高压反腐，国家已经取得巨大的反腐成果，也为从权力反腐到制度反腐打下了牢固的基础，赢得了党心、军心、民心，在这种情况下进行监察体制改革，可以说正当其时。

为何是北京、山西、浙江

三个试点区域为何选择北京、山西、浙江？“此次试点直接选择了省级行政区而不是地市，可以看出中央改革的决心很大，要加快改革的步伐，同时省一级有立法权，这可以为改革在法律層面创造有利条件。”李永忠指出， “北京是首都，是政治中心，搞事关全局的政治体制改革非常匹配，更方便党中央的指导。同时，北京汇集了大量相关领域的专家学者，他们可以充分发表意见，这显示了党中央的决心和勇气。北京成功了，可以对其他直辖市起到良好的示范作用。浙江是习近平主政多年、干满一届省委书记的地方，有较好的政治生态。浙江民营经济非常发达，会倒逼政治体制改革。同时，浙江也是沿海、东部地区的代表，改革成功了，有利于在沿海、东部地区的推动。山西是中部代表，此前又是腐败的‘重灾区，如果改革在这里成功的话，那么在其他地方就没有不成功的道理。”

记者从中央纪委获悉，试点地区要确保2017年3月底完成省级监察委员会的组建工作，2017年6月底完成市、县两级监察委员会的组建工作。李永忠认为，三地的改革应该大胆创新，不能千篇一律，否则就失去了三地试点的意义。在本地区域内，我们也要鼓励市县的监察委员会通过不同模式的创新取得不同的成果和经验，在尽可能短的时间内取得尽可能多的经验，收集尽可能全的信息，优胜劣汰，去伪存真，整合消化，为改革的全面铺开提供更多的借鉴。

李永忠强调，无论发展经济还是反腐败，不能只有中央一个积极性，必须充分调动地方各级干部和群众的积极性。“监察体制改革搞好了，可以把蕴藏在地方广大党员干部群众中的改革动力和廉政基因充分调动起来。”李永忠说， “长期以来，我们的官员往往无过即有功，创新能力和动力越来越不足。這次改革试点应该有容错纠错机制，允许犯错误，同时也提供改错的机会。监察委员会一定要有不同的样本，做一些不同的实验，才能取得更好的效果。”

三方面标准检验成败

“通过研究古今中外的监督案例，我发现这么多年来几乎没有一个党政主要领导的腐败问题是由同级纪委监督检举揭发出来的。‘再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把，这也是我国目前实行同体监督不力的根本原因。”李永忠指出， “在20多年前，我提出‘异体监督，并在1995年向中央纪委领导写信建议，在监督制度难有实质性改革的前提下，可借鉴古代的巡视制度。20年来巡视制度的不断完善，特别是十八大以来不断加大巡视力度，充分发挥了巡视这一‘异体监督的利剑作用。”

李永忠进一步表示， “异体监督”制度化建设需要选择突破口，把监察权从行政机关分离出来，监察机关就能覆盖所有行使公权力的公职人员。但任何改革都会触动固化的利益集团的利益，监察体制改革也不例外。监察体制改革全面启动后，在实践中将面临很多深层次的问题，而能否解决好这些问题，事关监察体制改革的成败。

李永忠指出，改革全面铺开后，要设立一个与国务院平行、独立于政府机构之外的监察机关，也就是国家监察委员会，将改变目前全国人大及其常委会下“一府两院（国务院、最高人民检察院和最高人民法院）”的格局，变为“一府、一委、两院（国务院、国家监察委员会、最高人民检察院和最高人民法院）”。

“凡是对改革有利的，就应该坚持；凡是对改革不利的，就应该摒弃。监察体制改革需要各部门拿出改革的勇气和决心。”李永忠说，以检察机关为例，本次试点改革将会把人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会， “改革开放以来，几乎所有重大的腐败案件都是中央纪委而不是检察院查出的。现实中，同级检察院很难查办同级政府部门的贪腐问题，这是‘同体监督的体制弊端，因此需要检察机关认识到改革的需要，以更大的胸襟和气度配合改革。”

“评价监察体制改革成功与否，可以从三方面判断：从性质上看，能否将‘同体监督的‘行政监察彻底转变为‘异体监督的‘监察行政直至‘国家监察；从范围上看，是否能完成对‘所有行使公权力的公职人员的全覆盖，尤其是对党委书记监督的全覆盖；从效果上看，能不能在政治领域彻底摈弃苏联模式，重构政治生态，形成科学的权力结构，建立一套廉洁高效的权力运行模式。”李永忠说。