关于完善预算调整制度的几点思考

滨州市财政局 马莹

关于完善预算调整制度的几点思考

滨州市财政局 马莹

预算调整是政府预算整体的重要组成部分。我国现行《预算法》对预算调整政策和运行规则进行了统一，有效地规范了预算调整行为，但也存在一些问题和不足。本文通过对预算调整的分析，提出对进一步修改完善的建议，以推动建立全面规范、公开透明的预算体系。

预算调整 预算法 不足 完善

一、预算调整的概念、种类及调整方式

所谓的预算调整就是，为了确保收支平衡关系，结合实际需求调整政府预算的行为，其中的政府预算是指已经通过国家权力机构批准的预算。预算调整在政府预算中发挥非常重要的作用。根据调整对象和规模的不同，我们可以把预算调整分成两类，一类是全面调整，一类是局部调整。前者主要是针对已经批准的政府预算进行相应的调整达到收支平衡，从而使原批准的预算总收支发生变化的调整行为。局部调整是指在不改变预算收支总额的情况下，预算科目之间发生的预算资金的划转和调剂使用的行为。

我国的政府预算调整主要有以下方式：第一是采用科目流用的方式进行预算调整，这种方式能够在按时完成建设规划的基础上保证预算不超支，主要是通过调整预算支出科目实现预算资金的再分配。第二是追加追减的调整方式，主要是通过调整原有预算收支金额来实现预算收支平衡，它直接关系到财政收支平衡的落实。其中追加收入的前提是经济发展，减少支出需要事业规划的变更。第三是预算划转的调整方式，这种方式主要运用在企事业单位之间隶属关系的改变过程中，把原有的预算归纳到新的部门从而改变预算的隶属关系，其实是一种预算关系的转变。第四是预算调剂的调整方式，它主要是为了缓解财政不平衡的问题，依靠的是上下级之间的财政预算资金调度。第五是动用预备费的调整方式，设置预备费是为了应对一些突然发生的开支。在预算执行过程中，发生预算编制时没有预料到的国民经济重大变化和较大的自然灾害等情况时，所需经费可以动用预备费。

二、现行《预算法》关于预算调整的规定

2014年8月31日，全国人大常委会通过的新修订的《预算法》，对预算调整有了统一的规定：

预算调整主要分为下面几种情况：第一是预算总支出需要增加或减少的；第二是基金的稳定需要调入一部分预算；第三是预算中的重要支出数额需要进行调整的；第四是举借债务金额需要调整的。

规范预算调整需要遵循的原则：在预算工作的落实过程中，政府通常不会另外制定财政收支增加的相关政策，也不会额外制定财政收支减少的相关政策；如果某项预算需要进行调整应该及时做好相应的完善计划，也就是说，在进行预算时，针对那些必须要落实的预算调整工作，工作人员应该提前制定调整规划。预算调整规划中应该明确指出预算调整的具体原因、需要调整的对象以及金额，如果在落实预算工作时由于突发事故导致的预算增加，就要提前使用预备费用；若预备费用不足以弥补增加的预算就要进行预算调整。针对那些由于转移支付导致的预算调整，如果是一般的转移支付导致的预算调整首先应该制定合理的预算调整对策，上报给领导完成审批，但是专项转移支付一般不需要纳入到地方预算调整中，只需要上报给上级具体情况就可以。

预算调整的审批工作：预算调整一般经过本地区的人大常委会进行审查批准，中央预算的相应调整规划应该由全国人民代表大会常务委员会进行审批。县级以上的地方各级政府的预算调整规划应该通过同一等级的人民代表大会、人民代表大会常务委员会的严格审批；同理，乡镇政府级别的预算调整方案应该通过同一等级的人民代表大会的严格审批。没有通过审批的不能私自进行预算调整。

《预算法》中与预算调整相关的政策：通常情况下，我国的公共预算中出现超收收入的，只能用来稳定调节预算，并不能归纳到预算调整方案中，也不能接受人大的审批。不同单位预算支出的落实应该满足相应的预算规划，采取科学的调整对策把预算科目控制在合理范围内，需要进一步调整的应该满足国务院财政部门的要求。

透过以上这些预算调整方面的政策，我们看到新修订的《预算法》对预算调整做出了很大的贡献。一是涵盖了预算调整范围、方式、审查批准及相关政策，构筑起预算调整的政策框架，为预算管理构建起了较紧密较完整的体系，为我国建立起全面规范、公开透明的政府预算创造了条件。二是对预算调整范围的界定实行的是精细化的列举型规范，减少自由裁量的空间，防止了政府公权力的滥用，同时超收不得直接安排支出，这就将预算的弹性空间进一步压缩，预算的刚性将不可挑战，维护了预算的严肃性，达到加强预算控制的目的。三是《预算法》将预算调整也纳入预算公开范围，加大了约束力度。四是预算调整更加强调程序的重要性。五是《预算法》建立了违反预算调整规定的法律追责机制。

三、存在的问题

《预算法实施细则》一直未出台，预算调整政策仍很粗放。目前，我国对预算调整的规定仅限于《预算法》，预算调整行为法律规制如：规制主体、客体、责任、程序并不十分明晰。

政府预算调整的自由裁量空间依然较大，预算依旧面临弹性较大、刚性不足的局面。因为对预算调整的幅度在总规模或比例上都未做明确限定，各地限定的幅度大小差异很大，部门和人大监督无从下手。

转移支付的预算调整政策前后不一致。转移支付的预算编制，要求将上级转移支付进行预估，编进部门预算，最终编制进政府预算；在实际执行中，如果上级发生超收，以转移支付方式补助地方，按《预算法》规定，这部分转移支付只要地方不配套，就不需要编制进预算调整方案，这样这部分上级超收在预算体系中就不能在账务处理中正确反映出来，这样年初预算、预算调整和决算就不能完整体现，对年终决算的编制就会产生影响。

超收管理政策与现实执行存在矛盾。《预算法》规定，当年超收不得直接安排支出，如果不安排支出，直接进结余就会结余过大，对发挥财政资金效益不利；如果全部转入预算稳定调节基金，稳定调节基金就规模过大，运作难度较大，而且超收对应的一些成本性支出难以完成，可能造成支出的拖延和迟滞。

我国政府与人大的财政决策权配置不够科学。根据相关的《预算法》规定，政府部门的主要职责是编制预算，人大、人大常委的主要职责是按照要求审批各项预算的调整、决算等。然而政府的预算调整工作大都不按照此规定进行，预算流程的先后顺序比较模糊，通常在预算调整并执行后，人大再补上相应的审批单据。导致这种问题的主要原因还是预算决策权的配置不科学，以及预算流程的先后顺序不明确，并且地方政府的违规问题会得到人大审批的人为庇护，为违法行为的发生制造了条件。

预算调整的具体内容缺乏具体的规章制度。根据《预算法》的相关规定，我国政府需要定期公开预算调整规划，但是对于公开的具体内容并没有具体要求，比如一些预算调整的原因、准则以及规模是否需要公开没有相关的规定。

四、加强制度建设，健全预算调整体系

及时制定科学的《预算法实施条例》，与《预算法》形成统一的指导标准，另外，地方立法机关还应该制定预算调整的相应法规，结合不同地区的实际经济情况规范预算调整工作。

进一步明确预算调整范围。建议将收入调整、部门预算调整、局部调整纳入预算调整范围，实现整体刚性和结构刚性的有机结合，使政府预算更加公开透明。严格限定预算的追加追减。预备费的动用应纳入预算调整草案由人大来审批，但由于预备费一般用于应急项目,所以应该允许政府先借用后审批。在支出调整上，还应增加对动用往年结转资金详细规定。将全部专项转移支付纳入预算调整范畴，接受人大监督，以防止接受专项转移支付的地方政府对资金使用的擅自变更。

严格超收收入管理，制定《预算调节稳定基金管理办法》。要从严格预算编制、强化对预算收入的人大审议和监督、对人为降低预算准确性的行为进行问责等多角度，严格管控超收收入。要制定预算稳定调节基金管理办法，《预算法》已把预算稳定调节金纳入预算管理内容，现需要进一步在行政法规或部门规章层面完善预算稳定调节基金的法规、制度，保证权威性和法律约束力。要对基金的性质、募集、使用规则、审批程序、监督管理及法律责任等进一步规范，将预算稳定调节基金的规模设定在一个合理的范围内。

明确预算调整方案提交的次数和时间。现行的《预算法》没有涉及预算调整方案提交的时间和次数,但这其实也是一个非常重要的问题。建议明确预算调整方案一年可以提交两次,一次在7、8月份,一次在10、11月份。避免过早不能调整完全，也要避免过晚，意义不大。或者提交一次预算调整方案，再允许人大及其相关部门拥有对预算调整方案的修正提案权。

建立起监督和法律激励机制。加大对违法预算调整行为的问责，引导预算执行主体注重内部的自我约束，最终形成由内而外的权力约束体系。不断强化政府的内部监督机制，每隔一段时间公开近期的预算状况，针对那些没有按时公开预算状况的单位进行处罚。公开的内容应该包含预算调整的具体原因、金额及调整对象等，从制度上实现社会公众对于预算调整的最大化参与。

[1]王雪云,韩宗保.政府预算调整标准和范围辨析[J].经济研究参考,2016

[2]杨祥时.浅议新预算法下的预算调整[J].财税纵横,2016