统筹资金支持精准扶贫的路径选择探究

●陈 静

统筹资金支持精准扶贫的路径选择探究

●陈 静

统筹财政专项资金支持精准扶贫这一课题，是新形势下集中力量打赢扶贫攻坚战的现实选择。本文通过对目前资金统筹实际操作过程中存在的制度瓶颈、机制缺陷、流程问题进行分析，剖析由于统筹机制缺陷引发的投入盲目性、不平衡和效益低等诸多矛盾和问题，提出解决“为谁统筹、统什么、怎么统、统筹难”等一系列问题的路径和方法，并从资金投入方式、投入模式、制度突破和机制建设上提出了一些措施建议，以期为当前的精准扶贫工作提供借鉴。

统筹资金 精准扶贫 顶层设计

一、引言

统筹资金支持精准扶贫这一思路，其框架设计就是以精准扶贫为平台，将分散于各部门管理的专项资金通过统筹使用的方式，与当前精准扶贫任务进行对接，这不仅是对多年来专项资金使用模式的理论突破，更是当前集中力量，打赢扶贫攻坚战的现实选择。不可否认，在目前精准扶贫的大背景下，统筹使用资金无论是政策上的支持，还是投入的财力，相比以往，规模空前。但是，由于统筹模式的不成熟，导致资金统筹在实际操作过程中暴露出来的问题也日益突显，有的是旧体制上的制约，有的则是新的统筹机制缺陷形成的问题。因此，客观分析统筹资金支持精准扶贫过程中存在的难点，探索对策和改进路径是当务之急。

二、当前资金统筹使用支持精准扶贫面临的问题

（一）体制障碍制约着资金统筹使用流程的建立

1、分部门专项预算是县级统筹的瓶颈。也就是说，关于精准扶贫，地方要围绕脱贫任务作规划，而部门项目资金的争取要围绕条块分割的部门思路走，这是目前的预算体制决定的。由于精准扶贫是一项庞大的系统工程，涉及千家万户，不仅整体规划需要超前设计、科学合理，更要做到规划精准，一户一策，才能发挥资金统筹使用的效益。而让部门专项资金的争取围绕精准扶贫的思路走，就需要从现行的预算分配体制上进行突破，新的流程才有可能建立。

2、管理主体不变致使统筹使用的通道并未打通。由于专项资金的监管主体没有发生变化，按照“大类间统筹、大类内打通”的资金统筹使用原则，很多项目资金不能超越类级科目使用范围，只能在项目规划之初谋求项目间的统筹设计，也就是说，打酱油的钱依然不能买醋，县级统筹就变成了形式上的项目“拼盘”，政府虽然能够集中一定资金量，但未必能与精准扶贫的实际需求相匹配，在资金的使用上，始终还是围绕上面的规定，分配和监管难以突破旧的流程和惯例，这就给统筹资金带来许多难以突破的制度性障碍，在面临资金主管部门和审计部门的双重压力下，统筹使用依然举步维艰。

3、资金统筹监管层面还存在很多问题。一是现行的国库集中支付制度不允许设立统筹资金专户，统筹资金的管理流程仍然是部门操作，这样增加了统筹规划对接和统筹资金落实到位的难度，“多个池子进水、一个龙头放水”，很难真正落实到位。二是项目安排上的矛盾。统筹项目的安排考虑的是扶贫大局，是集中财力办大事，与部门事业发展的连续性和系统性安排在资金上就出现矛盾，部门的系统规划被打破而让位于统筹使用，这也是部门资金不想被统筹的原因。三是资金统筹使用后，为了使项目和资金更切合扶贫实际，实施中难免有变更的需要和可能，这就给实际报账和应对审计、检查工作带来了一定的难度，让部门处于两难，这也是当前部门专项不敢统的原因。

（二）机制缺陷导致统筹资金支持扶贫效益低下

1、重公共投入轻到户脱贫举措。事实上，各地在扶贫实践中，对于扶贫领域的思路，首选的是解决水、电、路等基础设施建设，在扶贫基础设施投入方面明显大于扶持农户增收方面的投入。特别是目前，推动精准扶贫的资金使用仍然以政府为主导设计的统一投入模式，统筹用于村出列、户脱贫的资金在项目的设计上，大多数还是以解决基础设施方面的投入为主，而用于户脱贫方面的资金依然是极少部分，能够统筹用于精准扶贫到人到户的资金极其有限，限制了贫困户发展的空间。

2、单一的扶持模式与千差万别的脱贫需求形成矛盾。由于不同贫困户在贫困表现、贫困根源、贫困特点和减贫需求等方面存在明显区别，因而精准扶贫投入应该针对贫困户的具体情况提供针对性的帮扶资金。但实际工作中，帮扶措施几乎无一例外地集中在少数几项种植业或养殖业品种上，而更多、更有效的增收渠道受政策设计单一的影响而难以覆盖。受帮扶模式的制约，贫困户只能在传统产业中挣扎，很多贫困户受制于这种帮扶模式，可能永远也无法实现减贫的目的。

3、易地搬迁的刚性政策设计与贫困群体意愿存在距离。其实农村居住环境改善包括满足生活起居和农副产品生产的双重功能，是庭院文化和乡土文化的一个集合体，而抛开农户参与的易地扶贫搬迁工程，更多考虑的是生活起居而让农户远离生产环境，也没有考虑农户对住房的心理需求，“老屋情节”这种自成一体的生活方式，使得政府在易地搬迁上的大量投入可能面临农户不认可的尴尬境地。

4、重生产环节轻市场培育成为共性。目前，绝大多数针对贫困户的产业帮扶措施依然是将生产环节作为扶持重心，对市场环节建设缺乏投入。帮扶活动更多关注的是生产环节中的规模生产，而实现收入的责任依然留给贫困户自己，而贫困户对产品的市场对接、盈利与否、盈利实现方式以及产品的消费群体更为关注，更希望得到市场营销方面的帮扶，把现有产品更好地卖出去。对市场的把握恰恰是这一群体的弱项，而扶贫投入在这方面明显不足，增产不增收的潜在矛盾制约着贫困户发展生产的积极性，扶贫投入的效益大打折扣。

5、产业扶贫依然是大户受益。在产业发展方面，贫困户无论是技术上还是管理上，都是无法弥补的短板。贫困户发展产业，必然会依附大户才能生存，而让大户带动贫困户，必然把资金投入给懂技术、懂市场的产业大户和专业合作社，使这些产业发展起来，带来较好的市场经济回报，但是，由于贫困户与经营主体之间没有明确的可供操作的盈利共享机制，无法保证贫困户到底能够从哪些环节获得多少收益来实现减贫。所谓的“公司＋农户”或者“大户带动”模式，在很大程度上让有限的扶贫资源让渡了一部分给产业大户，贫困户已经沦为单纯的简单劳动力或原料供应商。

三、扶贫资金县级统筹使用的路径选择

（一）围绕扶贫作规划，解决“为谁统筹”的问题

要把支持精准扶贫作为资金统筹的方向。在这个问题上，坚持围绕精准扶贫总体规划，突出“村出列、户脱贫”目标，以乡镇政府为主体，科学编制贫困村、贫困户精准扶贫项目规划。重点聚焦产业发展、易地扶贫搬迁、基础设施、技能培训、公共服务等重点项目。坚持把贫困群众持续增收作为一个核心，在此基础上，着力解决制约近期和长远发展的突出瓶颈和短板，特别是安全饮水、电力保障、通村道路、危房改造、易地搬迁、生态保护、富民产业、整村推进、教育扶贫、医疗卫生、乡村文化、劳动力培训、村级建设等领域，让统筹资金沿着这一方向发力。

（二）围绕脱贫选项目，解决“统什么”的问题

由县级政府牵头，依托扶贫规划，在下一个扶贫年度开始前，对各乡镇扶贫帮扶方式和统筹建设项目进行收集分类、筛选和会审，建立统筹项目库。兼顾扶贫需要和资金可能，组织扶贫专家库成员集中会审，从项目库中确定下年度统筹资金投入的支持重点和项目平台，做到“精准滴灌”。要根据贫困户所处的实际环境和优势，尝试和支持新兴产业和新兴减贫手段，包括订单农业、电子商务、乡村旅游、休闲农业、产品加工、乡村劳务、政府购买服务等。

（三）围绕流程建机制，解决“怎么统”的问题

一是要建立资金统筹使用机制。就是要解决资金统筹的目标任务、基本原则、资金范围、重点投向、方式方法、监管和保障措施这些方面的问题。县级政府要对扶贫资金的筹集和使用提出实施意见，为统筹资金提供程序上的保障。二是要建立协调会商机制。探索设立资金统筹专门机构，专事统筹日常工作。从年度扶贫规划项目落实入手，由专门机构协调，按照项目主体责任，将项目所需资金与部门进行对接，确定部门对上争取资金方向；重大问题召集联席会议商讨，对有争议的资金和项目进行集体会审；依据会审确定的项目，明确扶贫专项资金统筹使用方案，作为县级资金统筹使用的法定方案执行，并将方案对社会公开，接受全社会监督。三是建立财政投入增长机制。建立与精准扶贫相适应的财政扶贫资金投入增长机制，县级财政按照年地方公共财政收入增长的一定比例做专项预算，重点用于贫困片区、贫困村、贫困户精准脱贫。四是健全项目资金监管机制。坚持和完善扶贫项目申报制、公示公告制、检查验收制、扶贫资金报账拨款制和审计检查制，发挥纪检监察、审计等部门作用，坚持每年组织一次扶贫资金审计检查，及时发现问题，依法依规惩处，确保扶贫资金高效、安全运行。

（四）围绕任务抓考核，解决“统筹难”的问题

一是主体责任量化。将统筹资金的对上争取、统筹项目实施的监管和服务等各项指标细化，落实主体责任，形成“政府主导、部门联动、乡镇主抓、村级实施”的资金统筹使用环境。县、乡、村三级联动，把政府主体责任和部门 “一把手”负总责的考核机制落实在日常工作中，用主体责任推动统筹资金落实到位，扶贫项目实施到位。二是环节监管到位。依据统筹方案规划的内容，统筹机构会同项目责任单位，在各项目区巡回督办项目进度和实施效果，年底组织验收，审计部门跟踪审计，确保统筹资金使用的预期效果不打折扣。三是奖惩激励约束。将精准扶贫资金统筹纳入政府整体工作考核体系，建立月检查、季督查、半年观摩、年终考核的全过程考评机制，考核结果作为部门年度评先表优和领导干部综合考评的参考依据。

四、扶贫资金统筹使用在顶层设计上突破制度瓶颈的建议

（一）探索分类投入方式

实行贫困村、贫困户分类机制，整合资源，对不同类别的贫困村和贫困户实施不同类别的减贫支持政策，制定扶持标准，分类兑现。对于不宜归类分项的增收措施，建议按照减贫成效和收入增幅实行奖补。

（二）在资金的使用上要给予基层一定的调整空间

乡（镇）甚至贫困村情况各不相同，减贫需求各异，给予其在实际操作中一定的资金调控空间，以提高县、乡（镇）和村级干部的工作积极性，有利于探索更加符合实际也更有效的精准扶贫模式。确保专项扶贫资金到村到户解决贫困问题，也避免个别地区和部门借此挤占挪用扶贫资金。

（三）提高扶贫项目中产业发展占比

凡是扶贫资金实施的项目，必须强调扶贫户受益，确保其扶贫项目的属性，不能当成单一的产业发展项目来实施。而所有产业扶贫项目不能只有生产发展规划，必须强调贫困户所占份额，以实现增产增收，带动脱贫。在推行“公司＋农户”、“大户带动”等产业扶贫模式的同时，必须要明确提出贫困户的盈利模式，不能把贫困户沦为简单的劳动力和原材料提供者。

（四）增收与保障扶贫模式并重

结合农村贫困群体实际，将开发式扶贫与保护式扶贫相结合，转变扶贫到户理念，以构建农村社会保障安全网为主要内容的保护式扶贫与扶贫项目为依托的开发式扶贫模式相互依存。

（五）专项预算逐步让位于一般预算

目前，贫困县专项资金的投入模式和投入方向都是来自于上级政府和部门，县级政府要站在地方的角度来谋划县域范围内的资金投向，对一个地方的发展进行整体规划，并协调条块分割的部门共同推进，难免会出现与资金及政策规定相矛盾的问题，如果能从省级以上层面进行资金整合，则可以彻底解决统筹资金支持精准扶贫的后顾之忧。

（六）统筹使用的制度衔接及早到位

从目前的统筹试点来看，各项专项资金管理办法始终是资金整合难以逾越的一道坎。当前，各省要求县级搞好资金统筹，但大多还是在原有的制度框架下运作，并没有突破专项资金已有的管理办法。尽管审计部门就统筹使用下达了专门的支持文件，但审计的参考依据依然是原有的制度和法规。所以推动中央和省一级尽快清理并修订各类专项资金的管理办法，建立部门支持统筹使用资金的负面清单制度，才能真正消除地方政府不敢统、不能统、不愿统的制度障碍。

（七）尽快形成权责对等的统筹机制

目前，精准扶贫的资金统筹责任在县级，脱贫的责任也在县级，这就需要从旧有的制度体系中给县级明责的基础上充分赋权，特别是在资金投入方向、扶持模式、监管流程等方面，发挥县级贴近基层优势，用好用活统筹资金。探索建立县级统筹专户，将可统筹的资金直接纳入专户，统一规划，统筹使用，真正做到“多个池子进水、一个龙头放水”，为精准扶贫营造一个良好的资金统筹使用环境。■

（作者单位：湖北省竹山县财政局）

郑瑞强，王英.精准扶贫政策初探[J].财政研究，2016，（02）.

（本栏目责任编辑：王光俊）