均衡财政支出进度措施探讨——基于江苏省常州市的研究

●孙小珍

均衡财政支出进度措施探讨
——基于江苏省常州市的研究

●孙小珍

支出进度是反映预算管理成效的关键指标，均衡财政支出进度是预算执行的重要目标。本文立足常州市工作实际，对均衡财政支出进度的措施进行探讨，并提出提高预算编制水平，强化预算约束，加强预算执行管理，完善监督体系等手段，提升预算资金使用效率和效益。

支出进度 预算编制 均衡性

预算执行是预算实施的关键环节，目前在预算执行过程中，大量财政资金集中在年末岁尾支出，造成财政资金使用效率低下等一系列问题。近年来，江苏省常州市不断强化预算执行管理，财政资金配置效率和使用效益不断提高，但在执行过程中，支出进度偏低和不均衡问题仍然存在，与财政科学化精细化管理要求仍有较大差距。加强均衡财政支出进度的措施研究，有利于促进财政支出结构的持续优化和财政支出效益的不断提升。

一、常州市近年支出预算执行进度情况分析

当前，预算执行管理中存在的主要问题是年度执行过程中的不均衡较为突出。现以十二五期间（2011年-2015年）常州市一般公共预算支出情况为例进行分析。

从五年全市一般公共预算支出分季完成均值情况看，一季度完成支出量和支出进度最低，二、三季度小幅提升2个百分点左右，到四季度大幅提升，达到峰值。前三个季度的支出进度都在20%以内，第四季度完成预算的40%以上，超过前面两个季度支出进度的总和。

从连续五年12月份当月的完成情况看，12月份平均支出数占到预算的1/ 4，且超过前面三个季度的每个季度的平均支出进度。从第四季度看，除2015年以外，12月的支出量均超过四季度支出总量的60%，最高到65%，年度突击完成支出任务的情况明显。

从历年情况对比看，2015年的总体均衡性最好，2011年最差。主要体现在：2011年四季度支出量占全年的一半左右，2015年四季度支出量下降到占全年的三成左右；2011年前三季度的季度平均支出进度在15%左右，2015年是20%左右，提高了5个百分点；2011年12月份支出进度在30%左右，2015年12月份支出进度在15%左右，年底支出压力明显下降,预算执行管理力度得到加强，财政资金配置效率和使用效益得到有效改善。

二、财政支出预算执行不均衡的原因分析

从数学运算看支出进度指标，分母是预算数，分子是支出数，要保持支出均衡推进，需从预算安排和预算执行两个方面来完善财政部门的日常工作。但是财政工作不是简单的数字和运算，预算支出执行不均衡还有很多深层次的原因。

（一）预算编制时间不合理，预算编制内容不够细化

1、预算编制时间安排不尽合理。由于预算编制“二上二下”程序较为复杂，目前年度预算都是在上一年的年中就开始编制，此时年度资金结余和下一年度工作任务都尚未确定，一般根据前几年的实际情况进行测算编制下年度预算，预算编制难以做到全面把握和足够细化。

2、预算编制内容不够完整准确。一是根据现行体制，一些上级转移支付资金存在不确定因素，难以准确地列入年初预算，影响地方预算的完整性；二是预算单位的历年结余没有按规定完整地编入部门预算；三是对人员经费预测不足，年度执行中需要追加预算，人员支出挤占项目支出现象时有发生；四是对年度预算执行中新增的支出项目预见不足，年初预算未安排，在预算追加的情况时有发生。

（二）预算执行效率不高，部门执行水平有待提升

1、预算分配程序复杂，资金拨付流程影响支出进度。中央和省市专款资金，每年都在下半年才陆续分配到市县，有些在四季度甚至12月份才下达，造成资金无法及时使用。部分资金在有限的时间内，在审批和下达流程的某个环节出现耽搁而无法顺利支付。

2、部门重分配轻管理，忽视资金使用效益。长期以来“重分配轻管理”的观念，造成一些部门在预算安排时，积极争取资金，而在预算执行中，对资金使用管理松散，忽视支出效益，有些项目在预算编制时准备不充分，项目进度缓慢，资金无法正常下达，资金等项目的现象时有发生，使资金延迟拨付甚至到年底都无法拨付，资金效益无法发挥。由于长期的年底支出惯性，一些部门为了减少工作量，将符合支付条件的资金延迟到年底拨付，如将可按季度按月拨付的项目按年度拨付，人为造成支出不均衡。

3、政府采购跨年支付项目，未形成合理的运转机制。由于政府采购手续和流程较多，招投标过程存在不确定因素较多，影响项目实施进度，造成“采购”和“支付”跨年度，加上部分采购项目合同期跨年，需多年多次支付，对财政支出进度的影响逐年上升。目前为确保合同正常执行，这些跨年支付的资金在年度终了后结转，未进行结算的采购资金没有形成合理的运转机制。

4、预算执行过程存在问题，动态监控未实施到位。在实际支付过程中，还存在一些问题：业务处室和主管部门对预算单位上报的项目支出用款计划审核不及时，影响预算单位及时用款。部分单位在选择支付方式（直接支付或授权支付）、经济科目、是否政府采购等方面出现错误，审核过程反复，影响支付效率。目前动态监控体系没有融入到财政国库集中支付的业务流程中，未发挥其对支出进度推动作用。

（三）管理制度推进不畅通，奖惩措施不到位

主管部门和单位对支出进度快慢不够重视是财政支出进度偏低的重要原因之一。虽然财政部门针对财政支出进度制定了相关的文件和制度，但是由于种种原因，各种奖惩措施不到位，不能提高部门、单位对支出进度的重视程度。如 “部门支出进度连续两年低于全市平均进度，下一年度不得增加预算安排”的规定，目前没有得到实际落实，一些部门和单位支出进度多年连续低于平均进度，严重拉低全市支出进度。

（四）预算监督“重结果轻过程”，监督体系不完善

多年来，对预算执行情况的监督，更多的是针对全年执行的结果。在财政支出进度推进方面，一般仅制定了全年目标任务，而忽略月度间支出进度不均衡的问题，更加容易造成“年底突击花钱”的现象。如全市2014年的支出进度相对较为平衡，是因为原来在12月份支付的资金提前至11月份，甚至第三季度进行支付使用。只有加强 “月度支出情况”的关注，强化“执行过程”的监督，才能促进财政资金的均衡使用，提高财政资金的使用效益。

三、加快预算执行进度的措施建议

（一）健全预算编制机制，提高预算编制水平

1、完善预算编制方法。综合运用零基预算、跨年度预算、项目库预算等预算编制方法，不断细化预算编制，提高预算年初到位率，提高预算编制的可行性。其中运用跨年预算编制方法，既可以有效解决目前跨年项目年度预算安排与项目实施期不一致的矛盾，也可以实现各项扶持经济发展和民生惠民政策的延续性和一致性。

2、细化基本支出和项目支出预算编制。提高基本支出编制的精准度，建立健全预算管理基础信息数据库，进一步完善基本支出预算管理办法，逐步建立和完善人员定额与实物费用定额相结合的定额标准体系，杜绝项目支出用于弥补人员经费的现象。加强对项目支出事前论证和规划工作，将财政投资评审机制引入项目支出预算管理，把项目预算评审建成部门预算管理流程的必经程序，提高项目支出编制水平。

3、加大对结余资金的统筹力度。将结余资金管理与预算编制相结合，完善结余资金管理方式，促进预算单位规范结余资金管理。严格落实结余资金结转年限的规定，超过年限规定的资金一律收回预算。

（二）创新预算执行管理，加快预算执行效率

1、加快下达年度预算，建立预算下达机制。根据年度预算安排和项目实施进度情况，及时下达预算资金。对于年初未落实到具体单位的代编预算，要制定时间表，及时做好资金分配方案，抓紧落实到具体单位。对以收定支的支出项目，可以在不导致全年负结余的前提下采取先下达、后清算等方式，确保预算尽快执行。对于中央和省级专款，可以结合本地区财力、区域等因素，根据多年数据测算，在年度执行中按照一定比例提前下达使用，减少年底的支出压力，有效改善全年支出均衡性。

2、建立政府采购资金特殊处理机制。针对政府采购项目年底未结算的资金，根据具体执行情况进行定性分析。对于跨年支付的项目，如工程款、质保金等，有明确合同金额，合同正在执行过程中的项目，以后年度待结算的资金可以按照权责发生制原则在当年先列支采购专户，在以后年度直接在采购专户列支，每个采购项目在财政专户中对应的资金不得相互串用，如有结余应当及时收回预算。对于已经结算完毕的采购项目的结余资金，应该及时收回预算，不得用于其他采购项目结算，也不得结转下年使用。对采购资金专户定期清理，落实违规处罚措施。一方面可以有效简化政府采购跨年度结算的流程，另一方面财政支出进度也可以得到有效提高。

3、建立预算执行反馈机制，提高部门预算执行水平。财政部门定期通报各部门单位的预算执行进度，监督部门单位加强预算执行管理，建立健全相关的考评机制，结合各部门预算执行进度和项目绩效情况，定期对部门进行考评通报。对预算执行好的部门，予以表彰；对存在问题较多的部门，应要求其做出书面说明、及时提出改进措施。加强与部门的沟通协作，建立部门预算执行分析和信息反馈机制，对于进度慢的单位，帮助其分析原因，协调解决预算执行中的困难和问题，定期进行新进财务人员的业务培训，提高部门预算执行的水平。

4、加快预算执行动态监控体系建设。在预算资金审核和支付的过程中，利用预算执行动态监控体系，通过每个监控点的设置实时监控预算执行的全过程，提示及预警资金使用情况，及时发现错误，纠正违规，减少资金滞留，并形成报告汇总分析，提高了财政资金使用的安全性、规范性和有效性，规范了预算单位的财务管理工作，有效促进财政支出稳步推进。

（三）建立预算支出执行责任制度，落实严格奖惩措施

强化部门单位是预算支出执行责任主体的意识，督促预算单位建立健全本部门单位的预算支出责任制度，完善内部约束和激励机制，明确考核指标，将责任落实到岗，任务落实到人，以加快支出执行进度。财政部门应定期梳理汇总财政预算执行管理方面的文件，严格落实各项推进支出的进度的奖惩措施，特别要将“预算编制”和“预算执行”紧密结合起来，实现双向牵制的作用。同时，根据部门单位反馈的实际情况，在预算执行的过程中不断完善预算管理制度建设。

（四）完善监督管理体系，加强“过程”监督

首先，根据实际执行情况，对于预算下达进度、预算支出进度按季制定支出进度考核目标，支出进度在第四季度按月制定每月支出进度考核要求，严格限制12月份的支出规模，促进财政资金及时拨付使用。其次，加强对保民生、促发展等重点支出项目的绩效考核，根据考评结果相应调整和优化部门年度预算支出的方向、结果和总量。再次，加强对预算追加事项的监督，重点追踪追加资金在年度中的使用情况，切实遏制追加资金年底突击使用的现象。最后，加强社会监督，通过适当的途径，在年度执行过程中向社会发布预算执行情况，促进预算执行的公开化和透明化。

在当前严峻的宏观经济和财政收入形势下，只有财政支出均衡性不断提高，财政资金的使用真正做到“把钱用在刀刃上”，才能充分发挥财政资金的使用效益，实现支出结构不断优化的目标，确保各项惠民政策得到充分保障，有力推动地方经济持续健康发展。■

（作者单位：江苏省常州市财政局）

[1]无锡市财政局.关于建立财政支出进度分类管理体系的研究[J].预算管理与会计，2013,(11).

[2]秦强.制约我国预算支出进度的主要因素和对策分析[J].财政监督，2014，（22）.

[3]金翔.财政支出预算执行进度问题分析及对策[J].财会研究，2012,(12).

（本栏目责任编辑：阮静）