加快建立现代财政制度的思考

余丽生

加快建立现代财政制度的思考

余丽生

现代财政制度的提出，对财政有了更加科学的把握，要从国家治理体系和治理能力现代化的高度来认识财政。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政是经济、政治、文化、社会和生态文明的综合，这也是全面深化财税体制改革对财政的要求。而现代财政制度建设来源于财政的改革、来自于财政的实践、来自于财政的发展，必须通过财政改革不断完善、通过财政实践不断推进、通过财政发展深化来推进现代财政制度建设。通过完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率来加快建立现代财政制度。

财税体制改革现代财政制度财政发展实践探索

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党的十九大明确提出要加快建立现代财政制度，对现代财政制度建设提出了具体的要求，明确了财政改革的方向，财政改革和发展进入新时代。

一

加快建立现代财政制度，必须对现代财政制度有清晰的认识、科学的把握，这是财政改革的新要求，财政理论的新命题。尽管目前还没有统一的标准、统一的规定，人们的理解也各有偏颇，现代财政制度还在实践发展中，但现代财政制度应该是建立在法制基础上，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，满足社会公共需要的财政。

一是现代财政制度下的财政是国家治理的基础和重要支柱的财政。财政是国家治理的基础和重要支柱，这是由财政的地位决定的，这是现代财政制度对财政职能的科学定位，把财政提高到国家治理体系和治理能力现代化的角度定位财政。财政表现的是分配的范畴，属于经济问题，这是通常对财政的理解，但财政不仅仅是分配的范畴、经济的问题，财政分配体现的是政府的政策，是政治问题，也体现了文化、社会和生态文明发展的需要，财政是经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体的综合反映和体现。而把财政改革目标定位为建立现代财政制度，就能很好地保障财政职能作用的发挥，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

二是现代财政制度下的财政是法治的财政。市场经济是法治经济，法的约束不仅面向所有的市场行为主体，而且包括政府。建设法治国家，财政法治化是重要组成部分，是推动和保障市场经济运行的有力支撑。现代财政制度就是依法理财、依法治税的财政，财政工作的立足点、出发点就是法治，离开法治的保驾护航都不能算作现代财政制度。随着《预算法》的实施，我国财政法治化的水平有了很大的提高，为现代财政制度建设奠定了基础，但离法治财政的要求还有很大的距离，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”还没有普遍实现，这也是建立现代财政制度的目的所在。

三是现代财政制度下的财政是公开透明的财政。财政是政府的财政，在现代市场经济条件下，政府的财政行为是要受到约束的。也只有受到约束和限制，政府的财政行为才能规范，而公开透明是监督政府财政行为的前提，也是避免政府财政行为“暗箱操作”的利器。现代财政制度就是公开透明的财政制度，政府的财政行为、财政政策、财政制度等是公开透明的，对企业和社会组织是一视同仁的，自觉接受人大、审计、社会的监督，这是现代财政制度的表现形式。尽管随着法治财政建设的加强，我国财政公开的要求不断提高，但公开透明的程度、公开透明的范围离现代财政制度还有不少距离，还不能说是建成现代财政制度。建立现代财政制度就是让财政走向公开透明，让财政阳光化。

四是现代财政制度下的财政是绩效的财政。财政从事的是分配职能，财政资金“取之于民，用之于民”，但如何把财政资金用好、用在“刀刃”上，产生更好的效果，发挥更大的作用，这就需要加强财政的绩效管理。随着财政改革的推进，财政的绩效问题开始受到重视，但做的还是远远不够的，财政资金的绩效使用、绩效管理还没有深入人心，财政资金使用效益不高，资金使用浪费现象时有发生。现代财政制度是建立在财政绩效管理基础上的，对财政的绩效管理有严格的要求，财政资金使用前要有绩效的预算，使用后要有绩效评价，并作为财政资金使用和加强财政管理监督的依据。财政资金使用效益不高，没有把财政管理纳入绩效的轨道，这是财政没有走向现代财政制度的表现。重视绩效管理，把绩效管理贯穿于财政运行的全过程是现代财政制度的基本要求。

五是现代财政制度下的财政是发挥重要调控作用的财政。在社会主义市场经济中，市场机制在资源配置中发挥着决定性的作用，但在某些领域，如公共产品、外部性、自然垄断、信息不对称、社会分配不公、宏观经济不稳定等，市场机制无法发挥作用。正是这些“市场失灵”领域的存在，决定了政府干预和财政介入的必要和介入的范围。市场失灵的存在是财政发挥重要作用的前提，财政的作用是弥补市场的不足，承担市场不愿做、不想做和做不到的，发挥财政的调控作用和重要支柱作用，确保市场经济的平稳健康发展。当然，在现代市场经济发展过程中，财政的支柱作用，决不是取代市场机制在资源配置中的决定性作用，而仅仅是对市场失灵领域的矫正和弥补，更好地发挥市场机制的决定性作用，现代财政制度的职责是把政府和市场的关系处理好，使市场资源配置的决定性作用和政府的重要作用得到有机结合，推动社会主义市场经济发展。

六是现代财政制度下的财政是公平优先的财政。公平和效率是经济学永恒的主题，市场追求效率，市场作用的结果是效率优先，而财政追求公平，以弥补市场缺陷，实现公平分配，这也是财政不同于金融的主要方面。财政以“雪中送炭”为主，重点用于提供社会保障、公共医疗、基础教育等公共产品。财政职责是不能直接进入市场去追逐盈利，只能以社会利益为活动目的，不介入一般性竞争领域，不与民争利。当然，在财政资金的使用上，又要效益优先，把资金用好，做到花小钱办大事，这也是为了更好实现公平，是公平优先的具体体现。现代财政制度就是着眼于公平优先，把效率放在公平的基础上，使公平效果最佳，公平优先更好得到体现。

七是现代财政制度下的财政是受预算约束的财政。预算是财政工作的核心，预算既是财政的计划，体现的是政府的政策，是经济、政治、文化、社会和生态文明的综合反映，又是对政府财政行为的有效监督和控制。一方面现代财政制度是有严格的预算制度的，预算是经过科学、规范、合理的编制，并经过各级人代会审议的、具有法律效应的。另一方面现代财政制度要求各级政府要严格执行预算，预算是严肃的，用钱必须要有预算，预算对政府的权力是有严格制约的，违反预算是要受到惩处的。同时，在现代财政制度下，政府的预算又要受到严格的监督，包括内部监督、审计监督、人大监督，预算执行的情况要进行绩效评价，以增强预算的严肃性、科学性、合理性。这些都是现代财政制度条件下预算核心地位的具体体现，是现代财政制度对预算的基本要求。

二

从“分灶吃饭”到分税制，从分税制到全面深化财税体制改革，三十多年的财政改革取得了显著成绩，促进了市场经济的发展，确保了政府职能的实现，但是财政改革进入新时代，面临许多新情况、新问题和新要求，加快建立现代财政制度是全面深化财政体制改革的新目标和新要求。

建立现代财政制度是财政职能所决定的。在社会主义市场经济条件下，财政不是万能的，但没有财政却万万不能，这是由财政职能作用和地位决定的。财政是国家掌握和调控公共资源的手段，在经济社会发展和日常生活的方方面面，无时不能离开财政，无时不能没有财政的影子。在经济社会发展方面，保障民生需要财政，维护政权运转需要财政，改善发展环境需要财政，统筹城乡发展需要财政，推进公共服务均等化需要财政，等等；在日常生活方面，维护物价稳定需要财政，改善居民住房需要财政，给困难家庭补助需要财政，解决困难家庭子女上学需要财政，给农村劳动力培训需要财政，等等，这些都使财政始终处于社会矛盾的焦点上，但财政也有自己的作用边界，有自己的作用范围。否则，财政就会越位、缺位，甚至错位，偏离公共财政的运行轨道，财政作用的发挥就会偏离方向。一方面，财政的作用要以不与民争利为原则，要处理好政府与市场的关系，凡是有利的，市场能够作用得到或作用得比较好的地方，就要发挥市场机制的作用，让市场主动去调节，从而实现市场在资源配置中的决定性作用。只有那些市场作用不到或市场不愿作用的地方，如提供公共产品，调节区域经济社会发展，促进城乡统筹，维护弱势群体的利益，等等，这些存在市场缺陷的地方，财政要积极主动全力介入，使政府和市场有合理的分工，以保持市场健康平稳运行。另一方面，财政的作用要以不扭曲市场竞争为原则。公平竞争是市场经济的基本原则，而财政的作用实质是财政对市场经济的干预，把市场“无形的手”和政府“有形的手”结合起来，但这种结合不能违背市场规律、破坏公平竞争。财政制度的制定和政策的出台，必须一视同仁，体现公平的原则，否则会扭曲市场竞争，不符合市场经济的规律。建立现代财政制度就是为了更好地发展市场在资源配置中的决定性作用和政府的重要作用，处理好政府和市场的关系，发挥好财政的职能作用，促进经济社会发展。

建立现代财政制度是全面深化财税体制改革所决定的。改革是一场革命。经过三十多年的改革，财政改革取得了不俗的成绩，财政制度不断健全并有效地推动了经济社会发展，但是改革已进入深水区，一些简单的、容易的改革基本完成，如今面临的是一些体制性机制性的难题，主要涉及政府和政府之间、政府部门之间、政府和居民个人之间的利益调整，改革的难度可想而知。如预算改革，改革的是政府自身的利益，革政府的命，而预算改革的深化又直接关系到财政管理监督的规范、关系到财政资金使用的绩效。又如税制改革，基本的税收制度已经建立，而接下来要改革的是提高直接税的比重，进行房产税等税制改革，这些税制改革和个人利益关系密切，是改革推进的难点，处理不好，直接影响到改革的成效。再如财政体制改革，分税制的财政体制已经建立，但事权和支出责任一直难以划分清晰，直接影响政府事权的行使，中央财政集中多，地方财政尤其是基层财政就有可能出现困难；留给地方的财力多了，直接影响中央财政的调控能力。要突破这些难题，任何单兵突进已无助于问题的解决，改革必须克难攻坚，全面推进。建立现代财政制度，按照国家治理体系和治理能力现代化对财政的要求，全面深化财税体制改革，使财政管理走向规范化、制度化、科学化、现代化。现代财政制度既是财政改革的目标，又是全面深化财税体制改革的需要。

建立现代财政制度是财政发展所决定的。改革开放三十多年的发展，我国经济保持了高速增长，创造了世界经济发展的奇迹，全球金融危机爆发以来，随着发展环境的变化和经济结构调整的需要，我国经济发展进入新常态，即由高速增长阶段进入中高速增长阶段。新常态的重要举措就是推进供给侧结构性改革，通过供给侧结构性改革推进经济新发展，财政发展进入新时期。这要求通过财政的改革和发展，通过财政职能作用的发挥，推进供给侧结构性改革，适应经济发展新常态，而现代财政制度的建设，通过税制改革，全面实施营改增，给企业减税，降低企业的成本，增强企业的活力和适应市场发展的能力，以处理好政府和市场的关系，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。通过预算改革，规范政府的行为，强化对政府的监督，提高政府的办事效率和服务效率，以处理好政府部门之间的关系，发挥好政府的重要作用，实现“小政府，大市场”。通过事权和支出责任相适应的制度建设，把责权利结合起来，使政府的事权和财权、财力相适应，以处理好政府之间的财政分配关系，使政府的财政职能得以实现。因此，现代财政制度建设是新常态下供给侧结构性改革对财政的新要求，现代财政制度建设有利于推动经济结构的调整和产业结构的升级，夯实财政发展的基础，财政发展要求建立现代财政制度。

三

建设现代财政制度是适应国家治理体系和治理能力现代化的需要，建立现代财政制度是财政发展的要求，也是政府职能实现的需要。现代财政制度既不是高不可攀、遥不可及，也不是随手可得，更不是无从着手。现代财政制度是在现有财政制度的基础上，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，借鉴现代市场经济发达国家的经验，通过改革、通过实践、通过发展，推进现代财政制度建设，为国家治理体系和治理能力现代化提供支撑和保障。

要在深化财税体制改革中推进现代财政制度建设。现代财政制度作为全面深化财税体制改革的目标，这是国家的顶层设计。好的顶层设计是改革深化的前提，而目标的实现需要改革来推进。从财政“分灶吃饭”以来经过三十多年的改革，财政制度、财政管理不断健全和规范，适应并推动了社会主义市场经济体制的发展，但在财政改革和发展的过程中，还存在不少问题，财政资金使用效益有待提高的问题、地方债务风险加大的问题、重复征税的问题等等，这些都是财政改革和发展中亟需解决的难题，财税体制改革进入克难攻坚的阶段。而这些难题的解决直接关系到国家治理体系和治理能力现代化的问题，是事关全局的问题。改革的问题必须通过改革解决，头痛医头、脚痛医脚的做法已无助于问题的解决，要解决这些难题必须全面深化财税体制改革。通过预算制度改革，建立起现代预算制度，使《预算法》得到贯彻实施，财政的法治化得到加强，财政的风险得到控制，财政的管理得到规范，实现依法理财。通过税制改革，建立公平合理的税收制度，使税收管理规范化，税收负担合理化，实现税制的合理，征管的高效。通过建立事权和支出责任相适应的制度，使中央和地方的事权得以清晰，财权得到保障，使中央和地方的财政分配关系更加规范，以确保中央和地方政府的职能得到有效的实现。面对财政改革和发展中的困难和问题，以及财政承担的职责，只有通过全面深化财税体制改革，改革的目标才能实现，现代财政制度才能够建立。

要在财政实践中推进现代财政制度建设。改革是前无古人的伟业，目标明确，使命光荣，但任务艰巨，甚至还会出现风险，必须有充分的准备，鼓励和允许各种改革的实践探索，并及时进行总结上升到理论的高度再进一步推广，这是改革的有效形式，全面深化财税体制改革，建立现代财政制度亦然。全面深化财税体制改革，一方面要积极鼓励地方的探索，许多改革本身来自地方的实践，如预算绩效管理改革，广东的南海、河南的焦作、上海的闵行等地方都进行了多年的改革探索，并取得了一定的成绩，财政绩效管理的做法为政府和部门所接受，受到社会各界和百姓的好评。对这些地方的改革要进行总结和提炼，总结成功的做法，剖析存在的问题，为深化财政预算改革奠定基础。另一方面要推广改革“先试点，再推广”的做法，对一些改革难度大，涉及利益调整处理困难的改革，要先试点，取得成效后再推开，营改增就是2012年先在上海试点后再全面推开的。房产税等税制改革也一样，房产税改革上海已经开始了试点，但改革的难度大、阻力也大，对改革中出现的问题要及时进行总结，以设计出更加合理、公平的税收制度，减少改革的阻力和改革的成本，为今后改革政策的出台积累经验、创造条件。同时，对有些改革，应该从上到下推进，改革的效果就更加明显，如预算公开就是从中央部门开始的，中央部门通过细化预算并公开预算，接受社会监督，为各级政府的预算公开带了好头，有力地推进了预算公开改革。这些都是改革的有效做法。只有通过实践、不断地实践，才能推进财税体制改革的深化，推进现代财政制度建设。

要在财政发展中推进现代财政制度建设。财政作为政府履行职能的政策工具，政策性、时代性是财政鲜明的特色，为经济社会发展服务是财政职能实现的需要，而同时经济社会发展又推动着财政的改革和发展，使财政制度、财政管理不断规范，不断健全。财政改革和发展本身就是从简单到复杂、从容易到困难、从单一到全面不断推进的。地方债务的不断扩大，要求财政建立债务预警机制以防范财政风险；营业税和增值税的重复交叉，要求营改增以避免重复征税，确保税收的公平负担、基层财政困难、要求增加上级财政尤其是中央财政的事权和支出责任，以建立事权和支出责任相适应的制度，确保政府事权更好地实现，等等，这些都是财政发展到一定阶段需要财政深化改革的。同时，经济社会发展也推动着财政改革，建设法治国家，需要政府依法理财，推动着法治财政的建设；加强源头控制，从制度上预防腐败，建立反腐倡廉的惩防体系建设推动着财政制度的建设，财政制度本身就是从源头治理腐败的重要政策工具，国家通过财政制度的规范化、标准化，使政府的权力得到约束和制约，就能有效防止腐败行为的发生，等等。这些财政改革的推进、财政制度的完善，不仅推动了经济社会事业发展，而且推进了财政管理的科学化、制度化、规范化，推进了现代财政制度建设。

总之，全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，现代财政制度是保障。现代财政制度是适应国家治理体系和治理能力现代化的，是建立在财政改革和发展上的，是财政实现职能、财政改革和发展的必然选择。

［1］ 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利［N］.人民日报，2017年10月28日.

［2］ 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013年11月16日.

［3］ 高培勇.抓住中国特色财政学发展的有利契机［N］.人民日报，2017年2月27日.

［4］ 余丽生.共担、共享、共推：营改增后分税制财政体制改革的深化［J］.财政科学，2016（4）.

Accelerating the Building of Modern Finance System

Yu Lisheng

The modern fiscal system provides a reasonable understanding of government finance,and we need to study it from the higher state governance system and governance capacity modernization.Government finance is the base,major pillar of state governance,and composite of economy,politics,culture,society,and ecological civilization,which is also the requirement for comprehensively deepening reform of fiscal system.Moreover,the construction of modern fiscal system comes from reform,practice,and development of government finance.Therefore,we have to gradually improve reform of fiscal system,push on fiscal practice,further develop to promote the construction of modern fiscal system,and we need to improve legislation,clarify the power and rights of governments,reform and stabilize tax burden,transparent budget and boost efficiency to build up modern fiscal system.

Finance and Tax Systems Reform;Modern Finance System;Finance Development;Practical Exploration

余丽生，浙江省财政干部教育中心主任、研究员

董丽娟）

F812.2

A

2096-1391（2017）11-0148-06