完善企业职工基本养老保险省级统筹的研究

卓锴化

完善企业职工基本养老保险省级统筹的研究

卓锴化

省级统筹发挥着调剂余缺的功能，有力地保障了供养比低、经济相对落后地区退休人员养老金的正常发放，正常调整，但也存在支出责任过度上移、各地征收积极性不高，导致收入增速低于支出增速、省级调剂能力下降的问题。主要原因在于政府间收入责任划分不科学，各地征收积极性不高，放大了社会保险制度设计缺陷，加剧了组织管理能力落后对征收工作的影响。笔者建议通过明确征收职责完善省级统筹制度，积极构建激励约束机制弥补制度设计缺陷，加强组织管理能力建设推动全员参保。

省级统筹责任划分激励约束机制能力建设

A省企业职工基本养老保险制度自1985年起步。由于B市属计划单列市，长期以来全省企业职工基本养老保险分为省级（全省除B市外）和B市两个统筹地区。省级统筹地区实现编制预算、调剂使用基金、缴费比例、支付项目、调整政策、经费管理等六方面的统一，实行统筹收支、全额缴交、据实拨付、超收分成、短收不补的省对地市基金财务管理体制。B市实行省授权的地区统筹。省级统筹呈现“大统小分”的特点。本文以A省的企业职工基本养老保险基金运行情况为例，分析A省多年来实行省级统筹的利弊得失，对进一步完善省级统筹提出建议。

一、A省企业职工基本养老保险基金运行总体情况

全省企业职工基本养老保险基金收入从2011年的188.93亿元，增长到2016年的442.63亿元。保险费收入在基金收入中的占比从2011年的96.02%下降到2015年的91.71%。利息收入在基金收入中的占比稳步提高，从2011年的1.88%逐步提高到2016年的5.21%。转移收入占比小幅提升，从2011年的1.7%提高到2016年的2.62%。全省基金支出从2011年的160.55亿元增长到2016年的370.80亿元，养老金在总支出中的占比长期在97%以上。基金年末滚存结余从2011年的133亿元增长到2016年的573.57亿元，其中：B市478.81亿元，省级统筹地区94.76亿元。

二、A省企业职工养老保险省级统筹存在的主要问题

总体而言，A省的省级统筹发挥了调剂余缺的功能，有力地保障了供养比低、经济相对落后地区退休人员养老金的正常发放，正常调整，但近年来呈现出调剂能力下降的趋势。

（一）全省保险费收入增速低于支出增速

2016年保险费收入增长8.98%低于支出增速10.11%。近三年保险费收入年均增长9.86%低于支出年均增速13.41%。

1.缴费人数在参保职工中的占比不断下降，增长速度低于领取待遇人数增长

图1 A省2007-2016年缴费人数和离退休人数增长率对比图

如图1所示，2007年-2012年全省缴费人数高速增长，但从2012年开始出现明显回落，虽然2016年有所回升，但增长率3.45%依然低于离退休人数增长率4.13%。全省参保在职职工从2011年末的423.58万人，增长到2016年的709.63万人。但2011年以来，缴费人数在参保在职职工中的比例逐年下降，导致2013年以来缴费人数供养比逐年下降，见表1。

表1 缴费人数与离退休人数情况表单位：万人

2.缴费基数增速长期低于养老金、社平工资增长，养老金水平连年上调

一是人均缴费基数过于接近人均养老金，部分地区出现倒挂现象。如图2所示，长期以来，全省企业职工基本养老保险人均缴费基数增长速度低于人均养老金增长，直到2015年才得以扭转，但人均养老金不断接近缴费基数（见图3）。

图2 A省2007-2016年缴费基数和月人均养老金增长率对比图

图3 A省2007-2016年缴费基数和月人均养老金对比图

2015年A省统筹地区有7个设区市的人均缴费基数低于人均养老金水平。2016年依然有5个设区市的人均缴费基数低于人均养老金水平。制度内替代率长期高位运行（见图4）。

图4 A省2007-2016年养老金替代率（除数为缴费基数）

二是人均缴费基数与在岗职工平均工资的差额逐年扩大。如图5所示，2007-2014年缴费基数增速均低于在岗职工平均工资增长速度。2015年以来，随着在岗职工月平均工资（社平工资）增速减缓及各有关部门加大对缴费基数的管理力度，缴费基数增速首次反超，但两者之间差额的绝对值仍然在扩大。

图5 A省2007-2016年月人均缴费基数和社平工资比较图

三是养老金保底计发。A省规定参保人员退休时基本养老金低于当地职工最低工资标准60%的，按60%发给。一方面，对于按正常计发办法计算的养老金在最低工资标准60%以下的参保人员而言，缴费基数越低越划算，提高缴费基数积极性不高。另一方面，最低工资不断上涨，对基金支出形成较强的刚性约束。

四是缴费费率持续走低。全省缴费费率2010年为26%，但自2011年起逐年下降，2016年为23.52%。

五是缴费年限低于领取年限。社保法规定最低缴费年限为15年，许多企业和个人据此中断缴费。退休年龄男性为60岁，女干部为55岁，女职工为50岁，而A省人均期望寿命从2010年的75.76岁增长到2015年的77.04岁。

（二）B市的收支政策更为优惠对周边地区形成虹吸效应

B市供养比高，滚存结余资金量大、投资收益高，实行比省级统筹地区更低的缴费基数、缴费费率，更高的养老金，吸引大量企业从周边地区迁入。随着供养比不断提高，B市逐年下调缴费费率，调低缴费基数，基金总收入却不断增加，B市自身形成了良性循环。但对周边地区形成强大的虹吸效应，实质上减少全省基金收入。从表2看，2011年以来，省级统筹地区收入增长2.04倍，但B市增长3.41倍；省级统筹地区支出增长2.19倍，但B市增长2.97倍。

表2 省级统筹地区、B市收支情况对比表

1.省级统筹地区缴费基数稳步上升，B市逐步下降；省级养老金增长速度低于B市增速

（1）缴费基数。省级统筹地区逐年采取措施提高缴费基数，B市却引导企业按最低工资缴纳社会保险费。省级统筹地区年人均缴费基数从2011年的18006元上升到2016年的31343元，增长74.07%。而B市年人均缴费基数从2011年的31928元上升到2012年的34508元后，逐年下降，2016年为30647元。

（2）养老金水平。省级统筹地区人均养老金从2011年的人均1.64万元，增长到2016年的年人均2.81万元，增长1.71倍。同期，B市人均养老金从2.47万元增长到2.98万元，增长1.21倍。

2.省级统筹地区缴费费率长期稳定，B市却逐年下降

全省个人缴费比率稳定在8%。省级统筹地区单位缴费费率长期稳定在18%。然而，B市缴费费率逐年下降，从2010年的18%下降到2016年的12%。

3.省级滚存结余资金少，利息收入少；B市滚存结余多，利息收入多

省级统筹地区滚存结余从2011年的76.24亿元增长到2016年的94.76亿元，B市从56.79亿元增长到478.81亿元。省级统筹地区利息收入从2011年的3.56亿元增长到2016年的5.33亿元。B市从2011年的0.65亿元增长到2016年的17.74亿元。

4.省级统筹地区缴费人数增长速度低于B市，但领取退休金的离退休人员增长速度高于B市

（1）参保人数。2016年，省级统筹地区参保人数中的在职职工从2011年的364.28万人增长到513.1万人，增长40.85%，占2015年末15岁以上城镇常住人口1720.49万人的29.82%。同期，B市从59.3万人增长到196.53万人，增长2.31倍，占2015年末15-65岁城镇常住人口265.9万人的73.91%。缴费人数。B市参保的在职职工缴费率长期稳定在98%以上，而省级统筹地区缴费率长期在85%左右徘徊，2015年跌至73.33%，2016年更下降到71.79%。省级统筹地区缴费人数从2011年的364.28万人增长到2016年的368.37万人，增长1.12%；B市缴费人数从59.3万人增长到194.21万人，增长2.28倍。

（2）领取待遇离退休人数。2016年，省级统筹地区领取待遇人数从2011年的82.55万人增长到104.8万人，增加22.25万人，增长26.95%，高于缴费人数增长速度。同期，B市从9.67万人增长到24.43万人，尽管增长了1.53倍，但低于缴费人数增长，且领取待遇总人数与省级新增领取待遇人数基本相当。

（三）省级统筹地区内各地征收积极不高

多元化筹集机制尚未形成，投资收益长期偏低，划拨国有资产补充社保基金的顶层设计尚未出台，基金收入过度依赖保险费收入，各地征收积极性不高。

1.缴费人数占比下降

从表3可以看出，省级统筹地区参保人数从2011年的364.27万人增加到513.09万人，增长1.41倍。缴费人数从319.13万人增长到368.38万人，增长1.15倍。在职职工中的缴费人数占比从2011年的87.61%下降到2016年的71.8%。2016年底参保人员中在职职工513.1万人，实际缴费人数368.37万人，中断缴费人数达144.73万人，约占参保人数的39.29%。参保人数增加意味着基金远期负债的增加，缴费人数占比下降拉低了基金当期收入。

表3 2011年、2016年参保人数和退休人数对比表

2.参保人数增加但尚未应保尽保

从表4可以看出，各地城镇就业人口中仅有46.06%的就业人口参加企业职工基本养老保险，还有相当部分人员没有纳入企业职工基本养老保险范围，扩大养老保险覆盖面空间很大。

表4 2015年末参保人数和城镇就业人数对比表单位：万人

3.缴费基数与经济发展水平不相称

省级统筹地区平均缴费基数从2011年的1.8万元增长到2016年的3.13万元，年均增长11%，低于同期社会平均工资增速13%、养老金增速12%。F市、Q市经济社会发展水平属全省前三甲行列，2015年上年度社会平均工资分别为6.25万元、5.41万元，2016年企业职工基本养老保险缴费基数却只有1.68万元、1.53万元，与其经济发展水平不符，明显偏低（见表5）。

表5 年人均2011年、2016年缴费基数对比表

三、原因分析

A省省级统筹中“大统小分”，但统得不够明确，分得过于彻底，放大了社会保险制度设计缺陷，加剧了管理服务体系和能力的落后，导致省级统筹共济能力下降。

（一）“大统小分”的缺陷

1.统筹地区收入责任不够明确

企业职工养老保险省级统筹地区实行统收统支的模式，各地全额将社会保险费上缴省级，省级根据各地实际支付金额据实拨付。具体执行中由税务部门（省以下垂直管理）征收，由各地经办机构（属地管理，省级负责部分经费）办理参保登记、待遇审核。支出责任上移到省级，各地并没有支出压力，但收入责任不够明确，各地征收积极性不高。

为明确责任，A省每年根据统计数据测算分解下达各设区市征收任务数。各地超收时，省、市按3∶7比例分成，各地短收时，由当地财政弥补。这一模式在调动各地积极性的同时，存在一些弊端。一是不利于实现应收尽收。省级以基数加成法下达的任务，不完全科学合理，各地普遍以完成收入任务替代依法组织收入、应收尽收。供养比高的地方，为不抬高基数，存在“藏富于民”现象，如F市、Q市缴费基数偏低。供养比低的地方，为完成任务，导致缴费基数偏高，如S市、NA市。二是各地留存基金结余资金缓冲了压力的传导。各地还留有相当数额的结余资金，未完成任务时，还不需要动用一般公共预算资金弥补，并无压力。三是各地反弹较大。随着结余资金逐步减少，各地财政备感压力。2016年，S市、NA市、L市等地未完成任务，当地财政补助1.18亿元。各地纷纷通过各种渠道要求调低任务数。

2.分得过于彻底

B市名义上是实行省授权的地区统筹。但长期以来，B市自行制定、调整企业职工养老保险的收支政策，无需向省级报告，也没有考虑对周边地区的影响。

2011年以来，B市逐年下调缴费费率，不断降低缴费基数，养老金待遇调整水平比省级统筹地区更高。实质上减少了全省的收入，对于供养比低的地区造成巨大压力，恶化了供养比低的地区的招商环境。

（二）“大统小分”扩大了制度设计缺陷

现行企业职工基本养老保险制度设计存在激励约束机制缺失、保险功能设置不科学、精算平衡不足等缺陷，单位、个人缴费积极性不高。“大统小分”导致各地并没有积极采取措施弥补缺陷，放任自流，进一步扩大了制度设计缺陷，严重影响省级统筹地区基金收入，进而影响基金的共济能力。

1.激励约束机制缺失，单位和个人缴费积极性不高

（1）用人单位方面。用人单位缴费和个人待遇计发没有直接对应关系。用人单位缴费是为统筹基金做贡献，无法产生缴纳住房公积金类似的激励员工的作用。用人单位缴纳再多的社会保险费也无法激发员工的工作积极性，对企业生产经营不能产生效益，少缴费就是实实在在降低成本。职工对单位缴费情况也漠不关心，甚至于与单位合谋，情愿以灵活就业人员性质参保，降低用人单位运营成本。

《社会保险法》对用人单位的缴费义务做了明确规定，也规定了相应的罚则，主要以罚款为主。一方面，对用人单位及其负责人的处罚偏轻，不履行缴费义务风险小。另一方面，由于就业登记制度落后，职工工资不透明，征收机关没有足够手段核实、调查取证，给用人单位不如实缴费留有空间。相当多用人单位没有依法全员参保，没有足额缴费。

（2）个人方面。人们普遍希望少缴费甚至不缴费，希望养老保险基金增加支出提高待遇，但普遍不愿意多承担缴费义务。《社会保险法》规定职工应当参加基本养老保险，应当按照国家规定的工资比例缴纳基本养老保险费。参保并足额缴费是职工的义务。然而，《社会保险法》没有对职工不参保、不足额缴费行为制定罚则，没有赋予行政机关采取强制措施确保职工履行这一义务。《社会保险法》规定灵活就业人员可以参加基本养老保险，但参保缴费并非灵活就业人员的法定义务。

2.社会保险功能设置碎片化，养老保险对参保人吸引力不足

社会保险制度的功能在于保障人们的基本生活。然而，现行社会保险制度没有充分考虑各种生活风险的差异，未能有效防范人生中因生育、工伤、失业引发的养老风险。养老风险的特点是一维不可逆的，养老保险利益要到退休时才能享受。对于在职职工而言，养老风险是远期的，并不急迫；养老利益也是远期的，并不直接；养老支出是可预计的，且有较大的弹性。此外，我国传统上是家庭养老。与此相反，医疗风险是不可预测的，随时随地可能降临，所需费用难以估计，医疗保险可以及时转化为当期利益。因此，人们参加医疗保险的意愿很高，参加养老保险的意愿远比参加医疗保险低。

3.精算平衡不足

（1）缴费年限偏短。缴费满15年即可领取待遇，导致中断缴费人员不断增加。

（2）缴费基数偏低。A省《企业职工基本养老保险条例》规定，企业、职工以及城镇个体劳动者缴费基数，不得低于省政府公布的当地职工最低工资标准。

（3）领取养老金年龄偏早。退休年龄男性为60岁，女干部为55岁，女职工为50岁。一些女性灵活就业人员为提早领取待遇，在临近50岁时挂靠企业参保得以在50岁领取养老金。

（4）养老金实行保底计发办法。A省《企业职工基本养老保险条例》规定，基本养老金低于当地职工最低工资标准60%的，按60%发给。

（5）个人账户继承。无法建立长寿和短寿人群风险分担和统筹共济的机制。

（三）“大统小分”加剧了社会保险组织管理能力落后对征收工作的影响

1.现有征收模式没有适应就业新形势

现有征收模式把单位作为征收义务责任主体，比较适应传统固定就业。但随着服务业快速发展，特别是互联网经济发展壮大，自由职业者以及临时工、季节工、小时工、劳务派遣工等灵活就业越来越多。据估计，灵活就业占比在50%以上。过于依赖单位征收、依赖工资为基数的征收模式极大地降低了社会保险基金的运行效率。

2.部门间分工协作机制没有形成

社会保险行政管理部门以征收职责已委托税务部门为由，并不关注收入，但在支出方面希望稳步提高参保人员待遇。税务部门以《社会保险法》未授予其检查、处罚等权力为由，没有对收入开展实质性审核。同时，税务部门属省以下垂直管理部门，社会保险行政管理部门属地管理。实际执行中，许多地方政府并没有积极协调两个部门形成合力，反而采取各种手段制约税务部门应收尽收，以降低企业负担，更好招商引资，自觉不自觉地放任用人单位和职工游离于社会保险制度之外、中断缴费、以较低基数缴费，使得缴费人数萎缩、缴费基数偏低。

四、完善省级统筹的建议

社保基金是社会保险运行的物质基础，只有理顺权责利关系，改革社会保险组织管理体系，加强能力建设，推动参保扩面以推进人的城镇化，才能实现收入增速快于支出增速，提高省级统筹基金共济能力，更好保障人民群众基本生活，降低企业负担。

（一）进一步明确政府职责，完善省级统筹制度

1.明确各地收入责任

将下达任务改变为分地区编制收入预算，推动各地从为完成任务而征收转变为依法征收。把社会保险基金征收纳入效能考核范围。对一级政府在基本养老保险基金征收方面的履职情况及决策、执行程序上着力，把考核结果作为上级财政补助的主要依据。

2.推动全省统收统支

（1）上收政策制定权限。适当上收企业职工养老保险收支政策的制定权限，避免省级统筹地区和B市企业职工养老保险政策差异进一步扩大。逐步统一收支政策，尽快消除B市的虹吸效应。

（2）推动实现全省统收统支。从收取B市企业职工基本养老保险基金调剂金起步，条件成熟时，实现全省统筹。收取调剂金应为阶段性政策，一则为了增强省级统筹地区基金调剂能力，二则促使B市积极实行统一的收支政策。

（二）积极构建激励约束机制，弥补制度缺陷

制度上的缺陷要由中央主要通过完善顶层设计解决，但各地可在现有政策框架内积极作为，通过构建激励约束机制推动企业、个人积极缴费，以增强基金调剂能力。

1.加强对企业的激励与约束

（1）推动缴费与政府采购、政府购买服务联动。落实《政府采购法》，细化供应商参加政府采购应当具备依法缴纳社会保障资金的良好记录规定。通过政府采购、政府购买服务，支持依法缴费企业发展。

（2）把社会保险费缴纳情况列入企业信用体系建设。对信用等级高的单位优先给予财政补助，对失信企业在融资、评先评优方面给予限制。

2.改进灵活就业人员参保服务，推动个人积极缴费

随着新兴经济形态发展，越来越多的劳动者不再通过单位就业，成为灵活就业人员。

（1）把个人社会保险费缴交情况纳入诚信体系。作为享受子女入学、落户等公共服务的重要参考因素，以及政府表彰、补助的重要依据，以推动个人积极缴费。

（2）将赡养人的义务转化为缴费责任。一方面，将赡养人的义务转化为分担社会保险责任之外的养老、医疗费的责任，以此降低人们对社会保险的期望值。另一方面，推动子女为适龄父母足额缴费，同时足额为自己缴费，实现代际供养良性循环。

3.完善社会保险补贴政策，推动农民工参加职工保险

随着居住证政策的实施，越来越多农民工通过居住证纳入社会管理体系。社会保险经办机构、征收部门应主动衔接，靠前服务，努力提高对个人的管理服务水平。

（1）推动农民工同等享受社会保险公共服务。推进持居住证的农业转移人口，与当地户籍人口享受同等社会保险公共服务，不得将户籍作为农民工参加城镇职工社会保险的门槛。及时将取得居住证的农民工纳入职工保险范围，支持符合条件的农民工同等享受社会保险补贴政策。

（2）对农民工参加城镇职工养老保险给予社保补贴。参照进城人员在一定时期内保留其土地承包经营权、宅基地使用权、集体用地收益权政策精神，在一定时期内保留城乡居民养老保险参保人员的政策补贴，支持农民工参加职工保险。

（三）加强组织管理能力建设，推动企业全员参保

提升企业职工养老保险组织管理能力，特别加强征收能力建设，能有效弥补制度设计缺陷。要加快推进“五险统征”，做好商事登记改革衔接工作，完善就业登记制度，推动全部企业全员参保，在增强基金共济能力的同时，让更多企业共担企业缴费压力，可有效降低单个企业的负担。

1.做好商事登记改革衔接工作

主动对接“五证合一、一照一码”企业登记模式。完善工商登记部门与征收部门数据共享机制，实现企业一登记就纳入企业职工养老保险管理服务体系，从源头上实现企业职工养老保险制度单位全覆盖。

2.完善就业登记制度

认真研究新兴经济业态对人们就业的影响，完善就业登记制度，及时将所有职工纳入就业登记范围。加强就业信息系统建设，完善就业信息和社保信息共享机制，及时将职工纳入企业职工养老保险管理服务体系，实现企业职工养老保险制度人员全覆盖。

3.加快推进“五险统征”

为规避风险，大部分企业都积极参加医疗保险、工伤保险；个人都能积极参加医疗保险。实行“五险统征”是在现有社会保险政策制度框架内发挥社会保险功能引导参保人积极缴费的有效手段。B市企业职工基本养老保险基金能保持较高的缴费率的成功经验就在于实行“五险统征”。要明确征收主体并赋予其征管、检查、监督、处罚的职责，加快推进“五险统征”，弥补激励约束机制缺失、社会保险功能设置碎片化问题。

［1］ 卓锴化.构建基本养老保险制度激励约束机制的思考［J］.财政科学，2016（3）.

［2］ 王秀艳，崔庆.职工养老保险“省级统筹”中的相容激励约束机制研究-仅以浙江省为例［J］.劳动保障世界，2011（7）.

［3］ 卓锴化.拓宽基本养老保险基金筹资渠道积极应对人口老龄化［J］.中国财经信息资料，2015（33）.

Research on Improving Provincial Basic Pension Insurance for Enterprise Employees

Zhuo Kaihua

Provincial co-ordination plays the role of regulating supply and demand,which has effectively guaranteed the normal distribution of pensions for retirees in areas with low maintenance ratio and less developed areas,and adjusted them accordingly.But there are still some problems such as excessive expenditure responsibility up forward,levy enthusiasm is not high everywhere.It will lead to lower revenue growth rate than that of the expenditure,weaker co-ordination ability at provincial level.The main reason is that the division of government's income responsibility is unscientific,and the enthusiasm of collection is not high.It has enlarged the design defects of the social insurance system and intensified the influence of the relative lower management ability on the collection work.The thesis suggests that we should actively build incentive and restraint mechanisms to make up for deficiencies in system design,and strengthen the ability of organization and management to promote the insurance of all employees through clearly collecting duties and improving the provincial co-ordination system.

Provincial Co-ordination;Division of Responsibility;Incentive and Restraint Mechanism;Capacity Building

福建省财政厅

邢荷生）

F842.4

A

2096-1391（2017）11-0137-11