新时代税收理论创新中的三个问题

刘磊

新时代税收理论创新中的三个问题

刘磊

学习十九大报告，结合深化税制改革，我想谈谈税法解释权、税制改革和税收管理三个方面的创新。

一、税法解释权的形式应该创新

我根据过去从事税收实务工作的体会，觉得咱们税收立法和实施上有些不顺的地方。根据立法法，谁立法谁解释。现在的税法，比如所得税法，是全国人大通过的，那只有全国人民代表大会解释，但是它的闭会期间就没有人解释。一般全国人大开会也不解释税法，这个税法解释究竟谁来执行？财政部、国家税务总局都不敢做税法的解释，但是大家知道经济活动是千变万化非常复杂的，仅仅靠着几页纸的税法在执行中有诸多的问题需要解释，可是按照立法法连国务院法制办都不能解释。这造成了很多法律执行没有人解释，没有地方能够问清楚。我们确实是有12366税法咨询的服务台，但是那些提供咨询的答案都是事先准备好的，而企业提出来的、实践中的一些问题是原来那些答案里找不到的。这种情况就导致了税法执行的千差万别，每个人都基于个人的理解去执行税法，全国税收政策执行不统一。

我在大企业司工作的时候曾经想在中国推出学习西方的事先裁定的办法，即企业有了不清楚的问题可以给税务局来函，税务局根据来函答复企业做一个事先的裁定，告诉企业应该如何执行税法。但是这个办法也遭到了有关部门的质疑，说这是不是属于个案批复的性质？所以推不出来国际通行的事先裁定的做法。我在起草小组全程参与了《中华人民共和国所得税法》及其实施条例的起草工作，该法实施后，在实际中有很多问题需要明确，但是财政部和国家税务总局无权解释税法。

所以，现实中执行税法必须给国家税务总局发表意见、答复企业如何执行税法的权力，这可以不视为税法解释权。相关监督部门可以监督税务部门发表的意见和政策执行口径是否符合税法（及其解释）的原则和精神。税法执行过程中，需要有一个研究解释税收政策执行口径的委员会或班子，并且要有充足的人力和专家队伍，要集体研究，不能像现在这样某一个税种的（解释）靠某分管个人或某个处的具体工作人员个人来确定了就答复出去，这种方法既不科学也不民主。如果有了解释权，如果能答复纳税人提出的问题，就可以解决现在没有人敢解释税法、没有人能解释税法、纳税人和基层税务人员都无所适从的问题。

如果说不对税法进行解释的话，可以学习西方欧美法系国家的做法，根据判例来执行。大家知道美国税法很复杂，《国内收入法典》两大厚本，美国财政部做税法解释的有7大本，美国的税务总局（IRS）做的征税规则有7大本，我当时在读美国税法的硕士学位，带回一套加起来16本的税法规定，非常复杂。但这样一套税法仍然不能穷尽税法执行的所有情况，那就根据法院判例来实施，一旦一个税收处理有过法院的判例以后就按照这个判例执行。我国财政部和国家税务总局也应该归纳这方面处理的案例，政策不明确的，法院有判例以后，或者一旦某省某地有具体的处理先例以后，把它做成案例集，由国家税务总局印发到各地税务机关去借鉴。同时，在立法学上要做我们目前税法如何执行、如何解释的立法学研究，修改现行规定，成立专门机构，实时明确税法执行口径，适应目前经济发展和企业生产中千差万别的具体情况。

二、税制改革要顺应国际潮流适当地做“减法”

大家知道咱们国家的增值税实施了若干年，投入了非常大的人力、物力的金税三期工程目前还在建设中；为了一张发票，也有好多犯罪分子铤而走险，判了很多人。这样一种税制结构实施到现在，是不是应该反思一下，当年如果我们学习美国的零售税的方式，在生产环节都不征税，只在零售环节征税的话，税制就会简单得多，企业税收负担轻，执行起来也容易，同时，也比较容易实现由间接税为主调整到以直接税为主的税收结构。前一段曹德旺说中国的税负重、美国的税负轻，也主要是针对生产性企业的税负。我们做了一些数据比较，主要是因为两国的税制结构不同。

但是我们以增值税为第一大税种的税制已经实施了这么多年，现在应该说无法再回头去实行生产环节不征税、以零售税代替增值税的方式。在这种情况下，消费税当然是可以扩大征税面，对增值税来讲现在要适当地降低税负。但不光是增值税要降低税负，大家也知道特朗普的税改方案现在正在进行中，他原来提议把税率降到15%，15%可能做不到，现在可能要分几年降到20%。一旦降到20%的话，中国的企业所得税应该也跟着降。可能大家担心一个收入的问题，但是当年我们的企业所得税从33%降到25%，实际上收入也并没有减少多少。现在如果美国所得税要降到20%的话，中国依然是25%，并且增值税还很重，生产环节的税负很重，有可能有些企业就到国外去办了。我们必须留住咱们的民族工业、民族企业，必须支持这些制造业企业的发展创新。从税制的改革上现在应该好好反思，做税制结构的调整，做一些减税的处理。

三、税收管理的理论和体制都应该改革创新

第三个问题是关于税收管理的创新。在减税的同时加强征管，应该说在征管的过程中还是有税源可挖的。咱们国内的专家学者大部分的时间精力用于研究宏观税负问题、税制的问题，比较少的人研究税收管理。但是我觉得这恰恰是一个薄弱的环节。我们本科教育、研究生教育学的税收管理学亟待改革创新。现在还是一套老的税收管理学的教材，从税务登记开始，然后纳税申报、税款征收、税务检查，按照环节来讲税收，构建了税收管理学，按照单个税种讲如何税收管理。实务工作中可能我们一些税收专业毕业的本科生、研究生到实务岗位以后，发现原来在学校学的那些税收管理学到了税务岗位根本就无法适应现实的税务管理工作。

我认为现在税收管理的实务和管理的体制都应该做重大的改革。大家知道咱们税收管理的体制是国家税务总局到省级的税务局，到市级的税务局，到县区局，那么多的层次最后用于征管、实际加入税收管理的可能是很少的人。比如说中国工商银行的税收管理，这么大一个行，它的税收管理有可能是某个区税务局的一个税务所，这个所里可能就十多个人，管理了全国众多的大型的企业，有金融的，又有石油石化的，又有移动通讯的，众多的税源就这十几个人管，是不是管理碎片化了？我们对管理力量的使用就像打仗。古代打仗，可能是将对将，兵对兵。而我们现在的管理实际上是最基层的兵在管一个庞然大物航空母舰式的企业，可能一个税收管理员在管几百亿的税收，可能上千亿的税收是几个人在管。所以，我们应该对税务机关征管力量和体制进行重组。美国的税务机关三万人，其中大企业局有三千人，有十分之一的力量在管着这些大型的企业。我做实际工作的时候，担任过大企业司副司长，负责大企业的那个司一共30多人，全国好多省在大企业税收管理方面甚至没有专门机构，大企业税收有的归征科处管，有的归纳税服务处管，两三个人从事大企业的管理。现行的这种管理体制与征管力量的配置都有待于我们在以后的税收管理工作中做调整。比如美国的税务人员刚参加工作的时候必须先从事自然人税收管理，积累了一定经验以后到中小企业管理司从事中小企业管理，之后再管大企业。在中国，我们要是实施这样一种管理体制很难。现在正在尝试成立大企业专门管理的机构，但是从人力上受到编制的限制，这几百人的国家税务总局无法集中力量管大企业。美国三万人里三千人管大企业就把美国整个大企业管得很好。美国税务局是总部几千人很大，而我们的人力都分散在基层，管理总部太小。所以，从管理上和征管体制改革上，也欢迎专家们多做一些研究，提一些管理方法创新、体制创新的建议。

我倡导在税收管理上学习西方国家税务审计的方法，一般的没有发现犯罪线索的就做日常的税务审计，有犯罪线索的就动用犯罪调查。一旦犯罪调查局对税收案件介入调查的话，基本上是要上法庭的。但是我们全国每年这么多个人的偷税有几个送进监狱的？这么多企业偷税有几个送进监狱的？所以，税收法治、税收管理的力度还是亟待要加强。对大企业，我们要用税务审计的方法来做轮查。美国税务局对大企业基本上是两年一查，一查查两年，都是必查的、但是我们这边几年能去查它一次？动用不了多少人，一个税务所也没有多少人。如果能集中兵力，集中几千人、几百人对一个企业做风险导向的税务审计的话，管理质量能够大大的提高。