财政审计预防功能的实现路径探讨

●陈 宸

财政审计预防功能的实现路径探讨

●陈 宸

预防功能作为财政审计的首要功能，能够有效地提高审计效率，防患于未然，从根本上维护国家的财政安全。本文基于免疫系统论的视角，提出财政审计预防职能的含义和实施范围，从保障收入总量稳定合理、促进财政支出效益提升、提高财政管理公开透明和推动政策制定准确及时四个功能出发，分析财政审计发挥预防功能的具体实现路径，为推进我国财政审计事业的发展提供对策建议。

财政审计预防功能实施路径

发挥财政审计预防功能是指审计机关和人员对审计监督检查过程中的苗头性和倾向性的财政风险及时发出预警信息，便于相关部门提早采取措施，将可能的风险扼杀在萌芽之中。当前我国经济社会的转轨和审计事业的发展，要求财政审计必须将预防功能置于首位，转变财政审计的范围，由传统的强调财政收支方面的审计转变为对所有政府性资金的监督，把财政收入、转移支付资金、预算编制、财政政策评估等全部财政活动纳入财政审计的范畴，并对所有涉及政府资金的单位和项目进行关注，实现多领域、多行业、多管辖的财政活动全要素审计。本文试图以财政审计预防功能的实施范围为切入点，从财政收入、财政支出、财政管理和财政政策四个方面对发挥财政审计预防功能的实现路径作出初步分析和探讨。

一、财政审计保障收入总量稳定合理

在政府宏观调控政策的指导下，以财政收入的历史资料为基础，分析当前影响财政收入变动的要素，科学合理地对未来财政收入的总量、结构、获得方式和发展趋势作出分析，是政府部门拥有稳定的财力提供公共服务的前提和基础。因此，在财政收入领域实施财政审计是政府源源不断提供公共产品和服务的有力保障，是税务部门调整征管措施的有力证据，是合理组织征收非税收入的保护伞。

（一）预警财政收入总额

从收入总额和征收成本两个方面对财政收入实施审计，有利于从源头上将征管漏洞控制在一定范围内，为征管部门敲响警钟，有效防止财政收入数目的遗漏。一是根据财政收入与GDP之间相互依赖、相互制约的关系，财政审计应该对宏观经济的变动进行一个准确的把握，建立合理的收入预测模型，对比收入总量与GDP的增长趋势，时刻关注财政收入有无异常值，以及收入对GDP所产生的促进效应或制约效应，并根据模型估算出下一年度的收入总量。二是重点审查财政收入取得过程中产生的各项直接和间接的成本费用，如：各级地方政府对上级拨付经费所提取的手续费、进行税收宣传的成本、税收信息化系统维护的费用、必要的人员经费支出等，都是财政审计予以重点关注的问题。

（二）控制税收征管风险

征税信息共享平台的建立有利于税务机关更加全面深入地了解纳税人的实际情况，预防纳税人逃税行为的发生。审计机关不仅要监督税务机关内部系统中信息平台的建立，还需加强税务部门与财政、海关、工商、银行等其他相关部门信息共享机制的搭建，同时，利用信息共享平台，结合同级财政审计在税收征管过程中所发挥的重要作用，促进税收部门自觉接受同级财政审计的监督，充分了解税收部门实际工作的具体情况，防范不规范的税收征管行为，从而达到牵制和约束税务部门的效果。此外，监督税务机关还可以通过改进纳税申报方式（由传统的申报方式向电子纳税申报方式过渡）、提高审查执法人员的业务水平和工作效率等方式降低税收征管风险。

（三）审计非税收入业务流程

在非税收入方面，发挥财政审计预防职能，审计部门应从收缴非税收入的业务流程入手，针对地方政府部门越权审批非税项目、挪用非税收入资金、违规收取非税收入等现象，重点把握收缴业务节点，揭露存在的问题，保证非税收入完整、及时地上缴国库。一是在立项审批环节上，重点审查相关行政事业单位的执收资格和非税项目征收的合规性，监督执收单位是否按规定办理了收费许可证和罚没许可证，谨防权力的滥用，检查相关单位收取非税收入项目的合规性，确保收缴的非税项目存在于财政部编制的征收目录中；二是在账户管理环节上，审计部门首先需要全面掌握执收单位银行相关账户信息，审查其非税收入过渡性账户的开设详情，坚决杜绝开设违法账户用以存储资金；三是在资金管理上，查阅执收单位合规账户收支结余明细，确保资金充分及时上缴，严厉打击隐匿非法所得、挪用账户资金、截留收入经费等私存、私放、私分非税收入行为；四是在票据管理上，考察领用和发放票据的单位是否正常、新票据的领用是否基于旧票据已经核销，检查作废票据存根联是否完整、审计票据填开金额与实际交款是否真实，等等。

二、财政审计促进财政支出效益提升

财政支出项目类型中当属专项转移支付审计面临的难点和重点最多，专项转移支付资金的审计更是财政审计“剑”指所向。针对专项转移支付资金被挤占挪用、滞留截留、资金使用效益低效等普遍问题，财政审计应将着力点作用于资金分配、资金使用效益、支出项目全过程三大方面，“三管齐下”地展现财政审计的预防功能，保障专项转移支付资金的效益得到良好的发挥和利用。

（一）关注专项资金分配环节

发挥预算执行审计预防作用，重点关注中央对专项资金的分配环节。为此，财政审计要做到以下两个方面：一方面是整合审计资源。将财政审计与专项资金分配中所涉及领域（如社会保障、教育、农业和环保等）的专业审计结合起来，根据审计项目进行审计人员的重新安排，打破传统的对一个单位进行多部门重复审计的“壁垒”，实行资源和人员的有效配置。财政审计部门只有尽可能多地掌握审计资源、深入了解专项资金分配的实际情况，才能对资金预算分配环节进行合理审计，从源头上预防财政资金分配不合理。另一方面是深入地方监察。现行制度中对于地方申请中央专项资金补助并未予以明确，导致地方在申报专款时出现谁叫得响、来得勤，谁就能得到补助资金的现象，最后极易形成“需要补助的地方，资金短缺紧张；无需补助的地方，资金大量结余”的现象。因此，在中央进行专项资金分配前，财政审计应该深入了解各地区的实情，查深查透地方财政财务收支、财力大小，特别是要挖掘出地方隐匿收入，为中央合理进行专项资金分配提供实际参考。

（二）强调专项资金使用效益

以资金流向为主线，坚决实施资金绩效审计是提高专项转移支付资金使用效益的有效途径。以财政部门安排专项转移支付资金为起点，延伸到使用资金的项目单位，重点监督资金运动时间和路线，查明收到上级拨款时间、本级财政拨付时间、下级财政部门拨付时间以及每一时间段的资金拨往何处，关注是否存在资金拨入某暂存户长期滞留的问题、是否存在随意提取资金管理费等对专项转移支付资金层层剥皮的现象。为保证专项资金效益审计具有一定的数理依据，以及审计结果的可对比性，需尽快构建一整套合理的、完整的、可量化的专项转移支付资金绩效审计指标体系。构建专项转移支付资金绩效审计评价指标体系时，应将专项资金的占用标准和专项资金的使用效益标准予以量化，同时考虑不同项目和地区自身的特殊性，允许对该评价指标予以一定范围的调整。

（三）重大项目工程跟踪审计

跟踪审计自项目投资决策之时，便参与到项目工程的监督管理中，贯穿前期项目准备、中期项目建设和后期竣工投产的全过程，突破传统审计在发现问题之后“木已成舟，难以纠正”的限制，有利于提高项目决策的科学合理性、揭露工程建设中的腐败性问题，促进审计观念的转变。一方面，制定科学的审计规划，将跟踪审计对象、目标、审计重点、信息化建设以及审计资源整合等纳入跟踪审计发展规划的子系统中，加强跟踪审计制度环境建设，建立有效的审计机制。另一方面，提高跟踪审计管理水平。跟踪审计的跨期性特点导致审计的广度、深度和效率受到了限制，审计管理水平的提升则可以在一定程度上弥补这种限制和不足。采用信息化审计管理系统，实现各部门的联网审计，不仅能够高效整合各方审计资源，有效缓解审计专业人员缺乏的现状，还便于审计项目档案资料的管理。

三、财政审计促进财政管理公开透明

财政审计不仅是对财政收支活动的审计，还包括对财政管理的工具、制度、政策以及政府财政部门的审计。对财政预算编制的合理性审计是在源头上控制财政资金的使用，维护财政安全；对政府资产负债表的审计，有利于促进信息透明，揭示潜在财政风险；对主要干部领导责任的审计，是杜绝人为操纵的有效措施，防范政府腐败。

（一）审查预算编制流程

对财政预算进行预算编制审计有利于及早发现预算编制中的不公平、不合理的问题，合理分配财政支出资金的数额和结构，缩小地区间财力不均等的差距，是财政审计从“事中”、“事后”走向“事前”审计的一大跨越，直接体现了财政审计的预防功能。

一是审计预算编制程序的合法性。审计预算的编制程序是否有法可依、有理有据；审计预算的编制在依照《预算法》和相关政策的前提下，有无细化到明细科目和具体部门；审计专项经费的设立是否进行了充分的重大项目“物有所值”论证；审计人员经费的标准、公用经费的定额设置是否准确合理。

二是审计预算编制方式的科学性。审计各部门在申请预算时是否彻底改变“基数加增长”的做法，以“零”为起点，充分发挥零基预算的优势，在系统地评价所有计划项目和财政活动的基础上编制预算；审查部门预算编制是否经过“两上两下”的程序；审计预算绩效考核评价系统是否在预算编制中起到了实质性的作用，在进行预算编制时是否对比核查了预算部门的资金运用项目汇总、活动报告等，从而实现有效的监督，提高预算编制的效能。

三是审计预算编制内容的完整性。审查各项收入是否全部纳入预算；行政性收费和预算外收入是否列出具体单位和项目；审查财政支出预算编制是否按照轻重缓急的原则涵盖了教育、科技、环保等各个领域；社会保障、教育、“三农”等专项转移支付资金预算编制是否落到实处；各项支出是否出现多报和虚报的不真实现象。

（二）审计政府资产负债表

构建政府财务报表，明确政府资产负债基本状况，实现国家财政的公开透明是预防财政风险的有效途径。通过对政府资产负债表实施财政审计，实现有账可查，交给百姓一个“明白账”，增强信息的公开透明，便于公民对国家财政的有效监督。财政审计工作围绕政府资产负债表开展，主要是对政府持续公共品提供能力、资源管理能力、潜在财政风险防范能力等进行全面审查。特别要注意处理好政府资产负债表与政府会计改革中的交叉问题，如：政府资产负债表的编制是以收付实现制为基础的，不能很好地揭示未来支出承诺等带来的或有负债，在一定程度上掩盖了财政危机。因此，在对资产负债表进行财政审计时，需要对有关事项按照权责发生制进行适当地修正，以便正确合理地反映政府财务状况，客观地评价公共产品和服务的实际损耗；新《预算法》规定，除了中央财政的建设性预算可以举债外，中央财政公共预算和地方预算均不能列入赤字，然而，近年来地方政府大力拓展融资平台，所形成的大量政府性债务，这实际上构成了政府的预算外资金。在进行财政审计时，应对政府是否负有偿还责任、担保责任等的债务进行区别对待和反映，从而完整地揭示潜在的财政风险。

（三）问责部门领导干部

落实干部责任审计是有效控制财政部门内部腐败的根本路径，是防范财政风险的一大举措。干部责任审计所关注的是对财政系统内部领导人员经济责任的认定，贯穿干部人员任前、任中和任后全过程经济责任的履行情况。一方面，要实行干部责任审计主体多元化。财政审计机关需凝聚多方力量，与纪检监察、组织人事部门、人大、司法等其他审计问责主体进行整合，多部门多层面共同参与经济责任审计，形成问责合力。另一方面，加强对领导干部任前责任的审计。实行领导干部任前审计是财政审计为国家财政系统选人用人“把脉”的主要措施，财政审计在进行任前审计时要判断选人用人的渠道是否宽广通畅，优秀人才的机会是否均等广阔；对于待提拔的领导干部，审计人员应实行“边听边审”的方式，不仅要审查待提拔人员过去的政绩，还应该重点听取该干部曾经工作过的地方或部门的普通党员和职工群众的反映，更要对领导干部的个人收入状况、家庭成员基本信息情况等进行审计，通过对这些信息的审计，在一定程度上影射出领导干部的廉洁程度，有助于真正选拔出优秀的国家财政系统领导人员。

四、财政审计推动政策制定准确及时

决策随意所带来的政策失败不胜枚举，而政策失败所带来的制度漏洞和贪污腐败，几乎无法通过加强管理和监督来根除。近年来“屡审屡犯”的现实让审计机关意识到，财政审计不能仅仅局限于财政政策执行情况的监督，更应该关注财税政策本身存在的缺陷。2015年国家审计署提出要将“促进重大政策有效落实”作为首要任务，2016年《“十三五”国家审计工作发展规划》进一步强调了政策审计的重要性。加之，我国《宪法》和《审计法》明确授予审计机关监督相关单位的财政财务收支、调查特定事项、采取强制措施处理处罚等比较完整的审计权限，以便审计机关可以最大限度地挖掘真相、全方位深入地进行审查。因此，实行财税政策制定评估审计，推进国家有序治理是财政审计不可推卸的责任。

财税政策制定评估审计是一项复杂纷繁的全面性工程，不仅着眼于微观政策的落实，更应该指向宏观政策的把握。在财政审计过程中，应该将微观主体活动作为切入点，通过对微观主体执行政策后所呈现的状态、变化以及产生的矛盾等，反思和聚焦宏观经济政策可能存在的问题，并对宏观政策制定过程中的每一环节和步骤进行全过程审计，从而为政策的重新制定提出切实可行的报告和建议。需要强调的是，税收政策对宏观经济波动具有逆向调节的作用：即在需求旺盛的经济上行阶段，政府采取紧缩性税收政策，增加政府税收，防止经济过度膨胀；在需求不足的经济下行阶段，政府采取扩张性税收政策，减少政府税收，降低企业和个人负担。相比财政政策对宏观经济的影响，税收政策的逆向调节功能“作用快、效果好”。财政审计应当由点及面，时刻关注税收政策在不同时间、空间所呈现的差异化特征，通过各行业、各领域、各区域的关联审计分析，对宏观经济的变动进行一个准确的把握，充分考虑各项政策的时滞性和及时性问题，及时向税收政策制定者“谏言”，监督税收的自动稳定功能和相机抉择作用的发挥，确保税收政策的制定准确及时。■

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

[1]白日玲.构建财政审计大格局的思路和保障措施[J].审计研究,2010,(05).

[2]黄道国.财政审计的现状分析及对策研究[J].审计研究,2003,(06).

[3]康俊廷.关于构建财政审计大格局的思考[J].审计月刊,2010,(01).

[4]廖文正.浅谈地方政府财政项目支出技校审计[J].统计与管理，2016,(03).

[5]舒利敏.“免疫系统论”视角下国家审计免疫系统功能的实现路径[J].财会通讯,2010,(18).

[6]王加灿.国家审计“免疫系统论”的本质与功效路径[J].郑州航空工业管理学院学报,2012,(02).

[7]王玲.从公平和效率角度构建预算编制审计思路[J].审计月刊，2007,(03).

[8]王世道，刘颖.政府审计在维护国家经济安全中发挥作用的途径和方式[J].审计研究，2009,(04).

[9]肖振东.基于财政风险防范的财政审计研究[J].审计研究,2009,(05).

[10]谢志华，张頔.试论如何构建财政审计大格局[J].审计研究,2011,(02).

[11]阎德玉.“免疫系统论”将重塑审计新形象[J].中国审计,2008,(16).

[12]张玲，皮鑫.税收审计预警指标体系构建浅探[J].财会通讯，2014,(06).

[13]张云龙.“免疫系统论”框架下财政审计的内容和方法[J].审计月刊，2009,(03).

[14]赵保卿.“免疫系统”论与审计的预防职能[J].审计与经济究,2009,(03).

[15]赵彦锋.审计“免疫系统”论:演进过程、作用机理与实现路径[J].审计与经济研究,2009,(03).

（本栏目责任编辑：王光俊）