PPP模式中商业银行金融服务的相关问题探讨

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PPP模式中商业银行金融服务的相关问题探讨

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PPP模式是政府部门为了满足社会公众对公共物品的需要，采取政府与社会资本合作的方式。与传统信贷方式不同，商业银行既通过贷款业务也通过非银业务参与PPP项目。本文全面分析概括了PPP模式中商业银行金融服务的理论基础，为商业银行参与PPP项目提供充分的理论依据，并对于PPP模式中商业银行的金融服务提出相应的对策建议。

PPP项目 商业银行金融服务理论基础

一、PPP模式中商业银行金融服务的理论基础

（一）公共产品理论

公共产品理论，是新政治经济学最核心的理论之一，同时还是关于正确处理公共部门和市场之间的关系，发挥市场在资源配置中的决定作用、实现政府职能转变，建设服务型政府、构建公正合理公共财政收支，推进财政收支现代化、推进公共服务市场化，实现基本公共服务均等化的基础理论。根据公共经济学相关理论，一个社会的社会总产品包括了集体消费的公共产品和个体消费的私人产品。按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。公共商品或者服务具有与私人产品或劳务明显不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。私人产品是可以由个别消费者独自占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的特点。介于二者之间的产品称为准公共产品。由微观经济学相关理论可以知道由于不对称信息、外部性、垄断以及公共物品的存在，市场里会存在市场失灵，“市场失灵”的存在导致的结果就是市场机制不能在所有领域实现 “帕累托最优”状态，尤其是在公共物品方面。如果由私人部分通过市场提供公共物品就会广泛存在 “免费搭车者”，他们消费公共物品但是却不承担公共物品的成本，从而导致“公地悲剧”，即人们对公共物品的消费量远远超过其承载量，最终导致公地的毁灭，结果就是无法实现全体社会成员的公共利益最大化。这种问题是市场价格机制自身难以克服的问题，政府出面来弥补市场失灵就显得尤为必要。此外因为市场中外部性现象大量存在，私人提供公共物品的收益小于社会受益，导致的结果就是市场不能有效提供公共物品或市场提供的公共物品数量低于社会最优数量，造成其供给不足，客观上也需政府出面应对“市场缺陷”。

公共产品理论对中国改革的实践有很强的解释力和借鉴作用，中国长期实行的计划经济，没有买方市场，大量产品有公共产品的特征，效率低下，阻碍了经济发展。1992年中央宣布逐渐建立和完善市场经济以后，这一状况得到了改善。但是“什么是政府应该管的”、“什么是应该由市场内在运行解决的”以及“政府如何才能管好”依然是一个重要的课题。从广义上讲，“制度”、“政策”也是公共产品，那么商业银行金融服务也属于公共产品中的一类，在商业银行金融服务的改革中，考虑为PPP项目的各个利益方提供更优质的综合化金融服务，对深化银政、银企合作关系有很强的现实意义。

（二）融资理论

融资是指各种资金融通，具备社会性的特点。企业融资的目的在于满足企业自身在生产经营、对外投资和调整资本结构过程中对资本的大量需要，企业自身可以通过一定的资金融通渠道或者从金融市场进行融资，采取经济有效的筹措和集中资本的财务活动来降低融资成本。

作为一个现代企业，在实现有效融资的过程中必须注意两个方面的问题，一个是恰当的融资数量，另一个是合适的融资比例。加强融资数量和融资比例两个方面的管理，一方面能够满足企业自身生产经营过程中对必要资本的需要，另一方面又可以促进资本比例结构的优化和协调，真正意义上实现资金成本的下降。企业的资本结构包括两个方面内容：第一个是企业负债资本和股东权益之间的比例，这个比例也是资本结构里最重要的内容，主要影响企业的经营风险和投资报酬；第二个是企业自身各项负债业务的比例，这个比例主要影响企业的综合资本成本。企业资金融通数量管理的主要依据是企业的投资规模、有法律明文的规定以及企业自身的财务收支状况等因素；资金融通比例的含义就是资本融通的结构，资金结构是企业融资管理中最为重要的因素，也是较为复杂和十分关键的内容，一方面资本结构会对企业本身的资本成本和财务风险产生较为明显的影响，另一方面企业自己的资金结构要与企业的财务状况变化而一直处于一个动态调整过程之中。

政府作为传统的公共产品供给方，面临着地方政府举债压力加大、地方融资渠道捉襟见肘的难题，强调政府与私营企业全程合作、利益共享、风险共担的PPP模式受到政府与学术界的大力支持，商业银行作为金融机构的核心，通过为PPP项目的各个利益方提供更优质的综合化金融服务，来优化基础设施项目的资本结构，从而降低资本成本，解决公共产品提供中的资金问题。

（三）委托代理理论

现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯提出，委托代理理论是现代分析委托代理关系的一个经典理论，这个理论建立的基础是非对称信息博弈论。非对称信息(asymmetric information)的含义是指在交易中一方拥有某些信息，而另一方不具备这些信息，双方在关于交易对象的信息中处于不对称的位置。信息的非对称性划分的角度有两个：第一个角度是时间角度，也就是指非对称信息发生的时间节点，第二个角度是内容，也就是不对称信息包含的内容。从第一个角度来看，非对称性可能发生在当事人签约之前(ex ante)会导致逆向选择，非对称信息发生在签约之后(ex post)会导致道德风险，而从非对称信息的内容看则会导致隐藏行动问题或者隐藏信息，即一方在合约签订之后做出某种行为或者隐藏信息。

基础设施项目作为公共产品在建设中存在非对称信息，容易产生逆向选择和道德风险，在委托代理理论的框架下，运用PPP模式形成政府与私营企业的合作，既可在一定程度上解决非对称信息的问题，也可缓解政府借债压力大、融资困难的局面。

（四）供给效率理论

效率问题自始至终一直是经济学研究的核心问题，大量的经济学家都对效率问题展开了深入的研究并取得了大量的理论成果。谈到效率问题就不能绕开由经济学家帕累托提出的效率准则，这一准则成为了经济学中研究效率的典范，帕累托效率准则指的是在资源配置中不存在任何一种配置方式的改变能使得任何一个人在其他人福利不受损的情况下获得效用的增加，这一规则成为现代经济学评价资源配置状态的基本依据和标准。帕累效率准则最先是用于分析市场机制的资源配置状态，为资源配置效率提出了标准并且指出了实现帕累托效率的路径：通过实现生产者的生产最优以及消费者的交换最优最后可以实现整个经济体系的帕累托效率。公共商品的生产和提供也会涉及到资源配置效率问题，但是由于公共商品自身的特点，在非市场机制配置资源的领域，不可能通过市场机制实现帕累托效率。

市场机制无法为公共商品的生产配置资源，这并非由于社会不需要公共商品，而是公共商品具有非排他性和非竞争性，无法通过市场形成成本补偿机制和价格机制。首先，公共物品的非竞争性使得不增加供给量而增加消费者成为可能。其次，公共物品的非排他性使得每个人的受益无法准确评估，从而在技术上难以定价。即使能够制定出单位公共物品的价格，并能够对个人消费公共商品的效用进行量化，也会因为排他技术上的困难或排他成本过高而不可行。第三，公共物品的提供需要花费成本，但这种成本无法通过市场得到补偿。由于上述原因，这种只花费成本但没有收益的公共商品，市场提供是无效率的。

纯公共物品和混合商品的提供有不同的机制，纯粹公共物品具有消费上的非竟用性和非排他性，消费者出于对自身消费利益最大化的考量都会选择成为“免费乘车者”，导致的后果就是公共物品的供给成本完全不能得到补偿，而市场机制下的利润最大化为目标的企业就不会选择这种商品进行提供。那么，政府就成为纯粹公共物品的有效提供者。混合商品，兼有私人商品和纯粹公共商品双重特性，既可以采取政府提供方式，也可采取市场提供方式。具体的提供方式要根据混合商品的具体特征产生的原因加以选择。这就为PPP模式的可行性和运行效率性提出了要求。

二、PPP模式中商业银行的金融服务

(一)“股、债、贷”综合化金融服务

对于PPP项目，商业银行应努力发挥 “股、债、贷”综合金融服务优势，针对项目不同阶段提供不同金融产品或服务。

1、项目公司组建阶段：为地方政府引入专业化项目合作伙伴，为项目相关参与方设计收益分配及风险分担交易结构和方案、无追索或有限追索融资方案，通过股权结构化融资提供项目资本金。

2、项目建设阶段：根据项目特点，提供贷款承诺函、保函、项目贷款、银团贷款、法国开发署中间信贷、项目收益票据、中期票据、非公开定向债务融资工具、股权结构化融资、保理、融资租赁等金融服务产品，引入信托、证券、保险、理财等资金来源。

3、项目运营阶段：根据项目特点，提供营运期贷款、资产支持票据、并购债、并购贷款、融资租赁等金融服务产品。其中，新建项目，主要涉及上述第1至第3个阶段金融服务或产品；政府融资平台存量项目，主要涉及第2或第3阶段金融服务或产品。

（二）重点产品组合营销模式

商业银行可以重点推广以下三类产品组合营销模式：

1、PPP股权结构化融资模式。该模式由政府或其下属机构与产业基金共同成立SPV（特殊目的机构），捆绑为“利益共同体”，共同负责项目管理。产业基金作为主要出资人与政府或其下属机构（部分出资人）联合发起成立项目公司。政府授予项目公司一定时期的特许经营权，特许经营期内由项目公司负责项目设计、施工、运营、维护等全流程管理。产业基金层面，可通过结构化设计，由理财、保险、社保以及其他社会资金作为优先级有限合伙人（LP），政府或其下属机构、专业的项目建设和运营管理企业作为劣后级LP，普通合伙人（GP）可由各方共同组建或选择市场化程度较高、各方认可的基金管理公司担任。项目存续期内，项目公司或项目运作方依据政府授予的收费权、补贴机制等取得经营收益，产业基金通过投资收益实现退出。根据项目的内部收益测算，政府通过定价机制或补贴调整，确保项目公司健康运行以及民生项目的公益性，同时保障产业基金获得合理稳定的投资回报。

2、PPP项目融资模式。该模式下，在项目建设阶段，对于主要合作方实力较强的PPP项目，可采用贷款承诺函（可选）加项目融资方式介入。待项目竣工后，经评估项目运营绩效达标，项目现金流较为稳定，且存续期内现金流可足额覆盖贷款本息偿付，通过营运期贷款嫁接，帮助企业优化负债结构和贷款期限，缓解偿债压力。其中对于贷款金额超过10亿元的项目，鼓励以牵头组建银团方式融资。银团合作机构可为政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、中小城市商业银行、村镇银行、信托公司、财务公司等。

3、PPP债务融资工具模式。该模式下，可积极营销符合注册发行债务融资工具要求、由社会资本参与方发行的债务融资工具，其中重点产品为项目收益票据（PRN）及资产支持票据（ABN）。项目建设初期，对于建设期有资金需求，且项目自身能够产生稳定的经营性现金流的项目公司或集团公司，重点营销其发行项目收益票据，募集资金可用于项目建设，同时也可用于置换前期形成的银行贷款，发行期限可以涵盖项目建设、运营与收益整个生命周期，期限设计与项目现金流回收进度匹配。对于PPP项目已建成使用，已有能够产生稳定现金流的资产，重点采用ABN方式帮助企业盘活资金。同时，在PRN产品存续期内，综合考虑PRN行权情况，对同时满足注册ABN的企业，可灵活采用发行ABN用以置换PRN的营销策略。项目收益票据准入方面，项目本身需要有稳定的经营性现金流，且存续期内现金流可覆盖债券本息偿付；不得由政府补贴等财政性现金流作为偿债来源；资产权属清晰，无抵押、质押等权利限制；项目收益票据发债主体基本无要求，发行主体无需外部评级，不强制担保，对地方政府债务率无低于100%要求，公募及私募方式发行的项目收益票据均不受企业净资产40%发债上限限制。资产支持票据准入方面，要求发债主体拥有能够产生稳定现金流的资产；资产权属清晰，无抵押、质押等权利限制；企业自身资质良好，主体评级不低于AA。

除以上三类产品组合营销模式，商业银行也可根据具体项目的资本金比例、特许经营期限和融资期限要求、项目现金流分布、银行融资产品期限等，灵活设计个性化产品组合方案，如采用股权结构化融资+项目融资、营运期贷款+项目收益票据、ABN。

三、PPP模式中商业银行金融服务的建议

（一）确立商业银行在PPP模式中综合服务方地位

鉴于PPP项目的复杂性，在设立SPV之前政府部门需展开大量的前期研究和准备工作。同时，民间资本方面由于自身实力与资质的原因在竞标过程中缺乏竞争力，一方面由于PPP项目的前景不明朗、地位难平等、资金难保障，容易产生犹豫不前、消极参与的情况。因此，银行作为与政府部门有深入合作并掌握大量企业信息的金融服务机构，具有作为PPP项目综合服务方的天然优势。由于PPP项目多为社会民生类项目，政府还需对该项目进行经济评价，关注与项目有关的宏观经济成本和收益，如项目对所在的地区经济环境的影响，工作机会的增加、技术转移和劳动技术的提高等，从而估算出项目的间接经济成本和效益。

在此阶段商业银行可担任项目评估主体，利用内、外部资源提供综合化财务评估服务。以项目结构的建设为例，商业银行首先可根据政府部门自身的条件与行业特性，对不同的PPP结构进行定性评估，筛选出可能适合特定PPP项目的2-3种项目结构。其次，在项目评估的各项步骤中，详细对比该项目在不同结构下的可能结果，尤其是在财务评估步骤中，需要根据项目结构的风险与现金流特性，对数据、结构和重要假设进行调整。最后，综合各项结构评估结果为政府提供合理的评估意见。

同时，商业银行还能与专业的第三方评估机构合作，作为主要融资方提前参与到项目筹划中，为财务模型的数据、结构、重要假设等背书，为后续的融资安排创造便利。

(二)加强商业银行针对PPP项目的风险应对措施

从宏观政策层面上，推广PPP模式是支持新型城镇化建设和加快转变政府职能的重要手段。但从商业银行层面上，商业银行不应放松PPP项目的授信审查标准。相反，基于PPP项目参与方多、融资规模大、贷款回收期长、社会公益性强、政策面影响大的特点，银行应对PPP项目授信进行更严格的风险管理。

1、地方政府融资。PPP模式被地方政府视为化解地方债务和解决城镇化融资的重要手段，其推广可能会带动整个地方政府投融资体系的再造。我国地方政府融资模式在未来可能会类似于加拿大所采取的PPP优先模式。PPP优先是指，地方政府提出基础设施领域投资计划时，优先考虑PPP模式，之后再考虑其他融资模式。具有一定收益的和收益可以覆盖成本的项目，可通过债券市场融资，而公共设施领域的纯公益性项目，应由地方政府通过发行市政债等方式承担。

在地方政府投融资模式转型前，商业银行应谨防PPP模式沦为政府融资平台的替代品，由此导致PPP项目的融资规模和风险在短期内快速膨胀，最终演变成类似政府融资平台的存量贷款风险。2010年6月10日国务院下发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中规定，地方政府对融资平台公司贷款要采取有效措施，落实有关债务人还本付息责任。而鉴于当前“加快转变政府职能”的政策方向，商业银行在PPP项目贷款中不一定能得到与融资平台公司贷款类似的地方政府信用背书，在无追索权和有限追索权的情况下，PPP项目贷款的风险可能大于普通项目贷款。

因此，银行应积极参与项目前期论证合理评估项目风险，并考虑对PPP项目准入标准作出硬性要求，仅对按公司化运作、有独立稳定第一还款来源、项目现金流能够完全覆盖债务本息的项目给予授信支持。同时，在项目存续期管理上，银行可考虑对PPP项目公司进行与政府融资平台类似的名单制管理，并尽快建立PPP项目全生命周期风险防范体系，加强项目运营跟踪及时化解潜在风险。

2、项目评估与财务分析。由于物有所值评估体系的缺失以及对 PPP项目的适用类型理解不清，我国的PPP项目选择往往存在一定盲目性。到目前为止，我国没有任何政策提出过物有所值的概念和定量计算物有所值的方法，或者为PPP项目的选择提供可靠依据。因此，银行在PPP项目审查中可借鉴英国、德国或新加坡相对成熟的VFM评价程序及其在实践中的应用，结合PPP模式在我国实践中所出现的问题，建立和完善银行自己的PPP项目评价机制。总体来说，采用PPP模式的项目必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求，项目特性和预期服务质量不确定、难以明确划分风险的项目不应采用PPP模式。PPP推广初期，银行可在现金流稳定，基本能实现使用者付费、成本覆盖的垃圾处理、污水处理等领域进行试点。

另一方面，我国商业银行对项目合规与融资担保审查较严，但对项目现金流测算、偿债能力把握则较少深入分析。项目可行性研究报告和银行项目评估报告普遍存在计算时缺乏翔实的历史数据，投资及投资来源、折现率、风险分担机制的假设条件过度乐观，项目融资工具、不确定性分析流于形式等问题。

PPP项目由于有了私人部门的参与，在财务评价时要与一般项目的财务评价在以下两方面区别对待：一方面财务评价计算期不同，PPP项目因涉及到移交给政府，对私营部门而言，计算期是从项目启动到项目特许经营期结束，对公共部门而言，计算期有两个，一是从项目启动到项目经济寿命期结束，二是从项目移交后到项目经济寿命期结束。另一方面特许经营协议直接影响各参与者受益和风险，在PPP项目中，私营部门往往要求公共部门提供一定的担保，如PPP交通项目中，私营部门往往要求公共部门提供最低车流量保证，甚至最低或固定回报率保证。

因此，银行应要求客户经理在PPP项目的财务分析中，对预期利息保障倍数和债务偿付率进行计算，项目的利息保障倍数大于2，债务偿付率大于1方可接受。目前，银行项目评估报告标准格式中，要求客户经理对企业的14项财务指标进行行业对比，其中包括利息保障倍数（即息税前利润保障比率），但均为历史财务数据分析。

3、特许经营权质押。PPP项目贷款中可能会出现以公路收费权、农村电网建设与改造工程电费收益权、城市供水、供热、燃气收费权，垃圾处理、城市排污收费权等特许经营权作质押担保的情况。然而，我国还没有特许经营权质押的相关规定，商业银行在实践中面临法律依据不足、权益价值难以评估、收费账户监管难以控制、银行质权难以实现等一系列问题。

此外，地方行政法规及相关政策存在阶段性和局限性，而特许经营权一般持续时间较长，新出台的法律法规可能会造成质押合同或特许经营合同失效。各地质押登记主体也存在混乱与缺失，例如，电费收益权质押登记主体在湖北省内为各级经信委，在陕西省内为省发改委，在部分其他省市并无明文规定；部分省市对污水处理收费权质押的登记主体是水利厅还是环保厅并无定论。种种乱象给商业银行带来巨大的法律合规风险。

因此，对涉及特许经营权质押的PPP项目，银行应优先选择股东担保和在建工程 （及土地使用权）抵押的方式，若条件允许可在项目进入运营期后追加特许经营权质押。若需办理特许经营权质押，应关注以下几点：（1）严格审查用于出质的收费权，在接受收费权质押担保之前，必须严格审查出质人用以出质的收费权的合法性，只有该项收费权获得行政机关的批准或许可，才能接受。对于尚不具备批准或许可收费条件的新建项目，应严格要求审批机关出具承诺，并敦促其履行承诺，以保证收费权及其质押的合法性；（2）及时办理收费权质押的出质登记，对于有法律规定的，依法进行登记，对于目前尚无法律规定的，向许可特许经营收费权的政府机关办理许可出质手续；（3）认真监管质押账户，出质人应在质权人所在行开立该项目收费专用账户，将收费项目的全部收费资金存入该账户，出质人不得将质押合同项下收费资金私自存入非质权人指定的其他银行账户，指定行代质权人监管该账户资金的存入和使用，并定期向质权人通报该账户内资金的收入和使用情况，并加强对质押账户的动态监管。

4、项目资金监控。银行可对PPP项目公司提出如下资金监控要求，进一步防控项目贷款风险：（1）严格控制提款条件，公司股东资金先于信贷资金到位，公私出资方均出具到资金承诺函，并承诺一旦项目投资超出概算，保证增资到位；（2）项目公司在银行开立项目建设资金专户，用款须有必要的工程结算证明或设备与材料购置的相关凭证；（3）项目公司在银行开立还贷资金专户，公司收入及时进入还贷专户，项目运营获得的现金流在扣除合理开支后优先用于归还贷款本息；（4）公司股东就优先还款、贷款存续期间不撤资、不分红、不对外担保、不以公司的资产和权益向第三方提供抵押、质押担保等事项作出承诺。

(三)建立有效的风险防范机制

风险管理水平是未来商业银行的核心竞争力。在PPP项目中，必须要建立有效的风险防范机制，从而提高商业银行的风险管控能力，具体的措施有：

第一，建立专门的PPP项目管理机构，培养专门负责PPP项目的风险管理人员，以提高PPP项目的管理能力和风控水平。针对PPP项目特性，商业银行应建立专门的风险识别、评估、检测和控制体系，将各种风险因素进行量化，尽可能准确计算关键风险指标和潜在风险因素。

第二，明确全生命周期的监管理念。项目从立项到完工、运营、移交，是一个科学的系统工程，各个阶段相辅相成，上阶段的风险因素会直接对下阶段的风险防范产生深刻影响，并且在各个阶段各个风险因素之间也有着内在的关联，商业银行需建立针对项目全生命周期的动态化管理理念，即在项目的整个寿命周期内，考虑时间变化的因素，根据每个阶段的特点设立不同的风险考核权重，采取合理科学的风险管理措施，将各个风险管理单元统一起来进行多元化、多层次、多角度的管理，统筹全局风险。

第三，重视贷前管理。正如前文所示，PPP项目周期长、资金投入量大，涉及的风险因素多，而前期的决策阶段会对整个PPP项目产生重要的影响，因此，商业银行应该尽早借入，全面掌握投资规模、工程投标、资金预算等情况，将大大降低融资阶段风险管理的成本，从该笔贷款的全局考虑将起到事半功倍的效果。

第四，完善对PPP项目的协议管理。特许经营权以及附属合同是PPP项目的核心，也是项目风险管理和规避的重要手段，完善对贷款协议的管理将在确保协议的合法性基础上尽可能地达到银行规避各类风险的目的，如设置逻辑严密、有效的担保体系，明确各个主体的风险承担限度等。

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

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（本栏目责任编辑：郑洁）