中国自由贸易试验区的深化与扩大

◎ 佟家栋

中国自由贸易试验区的深化与扩大

◎ 佟家栋

中国自由贸易试验区的出台是中国改革开放的新战略。它为开放经济新体系的建立树立起在有限片区展开建设更加开放的，国际化、法制化和市场化营商环境的探索。在实践过程中，还有一些需要进一步完善的体制机制，有需要进一步系统化的政策措施，有规范并与国际接轨的优惠政策建设。以中央批准七家新增自由贸易试验区的总体方案为契机，对中国自由贸易试验区的发展进行了总结与思考。

自由贸易试验区 自贸区 经济改革

党的十八次全国代表大会，特别是十八届三中全会以后，中国全面深化经济改革，致力于建立开放经济新体系。具体表现之一是，继续推进中国自由贸易试验区建设。在坚持自由贸易试验区先行先试，为全国对外开放提供可复制、可推广经验的同时，党中央、国务院于2016年9月1日决定，新增7家自由贸易试验区。2017年3月31日，中央批准了7家新增自由贸易试验区的总体方案。这是中国改革开放进程中的一件具有长远战略意义的决策，值得我们认真研究。

一、原有四家自由贸易试验区的经验

新的7家自由贸易试验区是在前两批4家自由贸易试验区分别已经运行3年和1年的基础上新增的。2013年9月28日，中国（上海）自由贸易试验区挂牌成立，致力于建设一个国际化、法制化和市场化的营商环境，为国家开放经济新体系的建设提供先行先试的经验。在此，上海要推动经济市场化建设，解决好市场和政府之间的关系，发挥市场经济在资源配置中的主导作用，同时创造贸易自由、投资便利和金融自由化的开放环境。特别是，尝试在国际金融中心的建设与自由贸易试验区的建设方面探索新的经验。形成先行先试的经验以后，复制推广，带动和辐射周边地区特别是长江三角洲地区的经济发展。

随后，2015年4月22日，中国（广东）、中国（天津）和中国（福建）自由贸易试验区挂牌成立，在中国的沿海地区又设立了3家自由贸易试验区。目标很明确，就是继续沿着已经确定的建立开放经济新体系的战略思路发展。这3家自由贸易试验区的建设同样具有战略意义。天津作为北方唯一一家自由贸易试验区，将服务于京津冀经济协同发展，带动中国北方市场经济建设，营造国际化、法制化、市场化的营商环境，推动政府职能的转变，由管理型向服务型政府转变。同时，创造贸易自由、投资便利和金融自由化的环境，形成可复制、可推广的经验，为京津冀协同发展创造条件，营造良好的区域产业合理布局。进而带动北方地区的经济发展；中国（广东）自由贸易试验区的建立是国家希望继续发挥广东紧邻港澳的优势，深化对外开放，形成粤港澳的一体化发展，形成地区产业分工，作为海上丝绸之路的重要结点；中国（福建）自由贸易试验区在尝试建设国际化、法制化和市场化营商环境的同时，强化海峡两岸的经济合作，重塑海上丝绸之路起点的功能。

应该说，经过上海近4年和3家自由贸易试验区近两年的运行，取得很多值得借鉴、推广和复制的经验。首先，在转变政府职能方面，从事先审批向事中、事后管理和服务转变方面有了明显的进展。主要体现在简化了审批手续，减少了审批环节，实现了“一个窗口管审批”；其次，出台多项措施，便利贸易自由化，减少了交易成本；推动了投资便利化，出台的投资管理的“负面清单”逐步缩减，仅保留122项。第三，在金融自由化方面，出台了金融改革30条，尝试了一系列的金融自由化措施，在风险可控的基本原则下，实现金融市场的国际化，在自由贸易试验区内逐步实行金融市场的国内外接轨。同时，一些可推广、可复制的经验在其他地区推广，在一定程度上带动了周边地区的经济发展。

从实际绩效的角度看，4家自由贸易试验区均有不俗表现。中国（上海）自由贸易试验区在细化自由贸易试验区国际化、法制化和市场化功能方面逐步走向成熟，系统性的自由贸易试验区体制机制创新逐步完善；中国（广东）自由贸易试验区在充分发挥自由贸易试验区战略方面，挖掘多方潜力，发挥市场主体的积极性，实现了多方面的贸易、投资和金融国际化的效果；中国（天津）自由贸易试验区在规范制度环境，深入落实自由贸易试验区政府职能转变，体现天津特色方面取得了许多成功的经验；中国（福建）自由贸易试验区注重发挥政府在自由贸易试验区建设中的主导作用，推动了多项自贸试验区功能的落地落实。如果从4家自由贸易试验区的总体建设看，各自由贸易试验区的共同点是，它们高度重视中央政府赋予的自由贸易试验区建设的任务，通过有效的组织和很高的地方执行力，很好地挖掘潜力，在“地方事权”可以允许的范围内发挥了重要的作用。客观地说，尽管来自中央各部委的支持非常重要，但是，真正让政策措施落地并产生明显效果的是各地方政府在碎片化政策环境下的执行力。

二、中国自由贸易试验区的深化发展

尽管中国自由贸易试验区在中国开放经济新体系建设中取得了巨大的成就。但是，由于多种原因，许多方面还有待进一步深化。主要因为，自由贸易试验区启动的时间还比较短，一些方面体制机制的创新还需要有一个时间积累；第二，对风险可控这样一个基本前提，各级领导和部门保持着高度的警觉，大胆试验和尽可能不出风险，还是中国自由贸易试验区的主流；第三，从顶层设计角度看，中国自由贸易试验区将完善市场经济体制机制作为主导，还是以开放的自由贸易区为主导还不够清晰。因而，在具体建设中，更加重视如何转变政府职能，而较少重视可能引起风险的对外开放制度和政策体系的探索；在决策体系方面，中央政府各相关部门保有严格的决策地位，而地方自由贸易试验区的执行者则缺乏可以落地实施创新改革的自主权，其结果是，中央政府各部门碎片化的、赋予各自由贸易试验区的权利，包括改革创新的空间很难落地实施。一旦地方甩开现有制度探索创新，中央各相关部门又以违反现有规定为由，阻止创新措施或政策的落实。问题在于，所谓的先行先试在很大程度上是对现行制度或政策的完善、改进，甚至突破，如果不能实现自由贸易试验区的探索，不能够先突破，再实施或先试，设立自由贸易试验区也就失去了本来的意义！不仅如此，参照世界其他国家和地区自由贸易区的经验，一个典型的自由贸易试验区，一定要有能够吸引外来投资、创造贸易便利、实现金融便捷的环境，否则，市场主体，特别是那些已经习惯了其他国家相对完善市场环境的企业很难被吸引到中国的自由贸易试验区来。因为，你所创造的市场环境有太多的不确定性、不稳定性。而确定且完善的市场经济环境是中国自由贸易试验区努力的方向。

因此，尽管中国自由贸易试验区的建设取得了很大的成绩，但是，现有自由贸易试验区逐步深化的任务还很艰巨。这种任务体现在，需要从顶层设计的角度，为下一步自由贸易试验区的发展明确定位；需要在决策体制方面建立完善的法律保障体系；负面清单的逐步压缩或简化；具有吸引力的税收及其他相关优惠政策措施的建立和完善等等。因此，中国自由贸易试验区的建设还有广阔的深化余地。最近，习总书记叮嘱上海自由贸易试验区一定要大胆试验，这不仅是说给上海听的，更多的是说给肩负改革开放，探索中国经济对外开放新体系试验任务的所有自由贸易试验区听的。

三、中国自由贸易试验区的扩大

2016年9月1日，党中央、国务院决定，在原有4家自由贸易试验区的基础上，继续扩大自由贸易试验区的范围和家数。第三批自由贸易试验区不仅设在沿海的辽宁大连、浙江的舟山，还延伸到中部的河南、湖北的武汉，进而进一步扩展到四川成都、直辖市重庆和陕西西安。这些自由贸易试验区在继续推动深化市场经济制度改革的同时，建设贸易自由、投资便利和金融自由化方面的尝试之上，结合自身的区域特点，发挥各自区域优势，带动周边地区经济发展和体制机制建设。2017年3月31日，中央批复了7家自由贸易试验区的总体方案，指出继续实施中国自由贸易试验区的总体战略，将开放经济新体系探索的范围扩大，吸纳重庆改革开放的新思路，吸纳郑州国际物流中心的建设思路，吸纳其他地区高科技发展和港口经济发展的做法，力图将中国开放经济做得比较好的省份或地区，纳入开放平台，使自由贸易试验区包含更多的试验模式。

然而，我们也注意到，如果没有自由贸易试验区成功且成熟的经验，没有自由贸易试验区比较完善的顶层设计，没有中央各部门事权的下放和大胆试验的鼓励态度和容错机制，即使建立了新的自由贸易试验区，也很难在体制机制创新、政策措施创新等方面有实质性进展，政策措施碎片化，以现有规定为框架的风险范围意识下，很难设计出新的、与国际典型自由贸易区接轨的突破，也难以在转变政府职能，处理好市场和政府的关系方面有实质性的改革与创新。地方积极性所能做的只能局限在管理的技术层面、提高效率的体制层面和花样翻新的便利企业运行方面，而自由贸易试验区的法制健全、管理体制机制的规范透明、各自由贸易试验区系统性管理体制的建设与完善就很难确立起来。因而，市场主体在某个特定自由贸易试验区的落地，可能只是满足了市场某个主体的短期利益诉求，而非完善的、不依赖特定条件的整体制度环境。

因此，在推动我国市场经济改革深化的基础上，发挥市场机制在资源配置中的主导作用，应该是从一定区域范围的试验开始的，而自由贸易试验区恰好具备了一个相对封闭，且有试验机制运行的空间（类似小国模型的环境），在这样一个市场环境下，试行开放环境下的市场经济，以及由此可能带来的外部环境冲击才能展开。

在新增自由贸易试验区可以更大胆地出台政策，尝试引入国际贸易投资新规则的内容，让自由贸易试验区尝试一些压力，避免当国际贸易投资新规则在全球普遍实施时，中国整体暴露在新规则之下。

四、中国自由贸易试验区深化与扩大的关系

在推动政策环境的建设中，总是存在这一对相辅相成的矛盾，一方面，自由贸易试验区改革的深化是为自由贸易试验区扩大提供完善经验所必需的，没有深化就可能造成一种自由贸易试验区模式的简单重复。另一方面，没有自由贸易试验区的规模和数量的扩大，就很难展开多模式的自由贸易试验区的先行先试。关键是，政策决策者的选择，是先深化后扩大，还是先扩大后深化。从目前我国自由贸易试验区的发展的路径看，中央政府选择了先扩大后深化的自由贸易试验区的发展路径。

基于这样一个基本特征，我们的政策出发点是，能否在尽可能汲取前4家自由贸易试验区成功经验和局限的基础上少走弯路，在包容更多试验模式的同时，首先确立一些共性且成功的经验，在新设立的自由贸易试验区率先推广，而对原有4家自由贸易试验区的局限则采取少走弯路、及时调整的方式。中央在本次批复7家自由贸易试验区的同时，赋予上海深化改革创新的权力和空间应该是一个非常具有战略意义上的选择。这些需要调整的方面就是四家自由贸易试验区目前存在的问题，要尽可能加以避免。否则，我们的自由贸易试验区就会变成“简单重复”。

我们的基本结论是：中国自由贸易试验区的出台是中国改革开放的新战略。它为开放经济新体系的建立树立起在有限片区展开建设更加开放的，国际化、法制化和市场化营商环境的探索，同时，也是在世界经济处于长期低迷状态下的政策选择，期望通过在自由贸易试验区内建立一个完善的市场经济运行模式，带动中国经济，特别是自由贸易试验区周边地区经济发展的选择。这种尝试已经取得了很大的成绩，然而，不容否认，其中还有一些需要进一步完善的体制机制，有需要进一步系统化的政策措施，有规范并与国际接轨的优惠政策建设。同时，要正确处理好自由贸易试验区深化与扩大的关系，使中国的自由贸易试验区逐步成为完善市场经济的样板，开放经济新体系的开端，带动中国经济增长的重要力量，实现政府职能转变的范例。此后，向典型的、与国际通行的自由贸易园区迈进，使中国的自由贸易试验区在完成了自由贸易试验区的试验任务后，自然地转变为自由贸易园区。在深化与扩大自由贸易试验区的关系方面，高度重视深化是扩大的前提，扩大是多种试验模式的载体这样一个辩证关系，将中国的自由贸易试验区先行先试变成中国对外开放的新窗口。

[1]福建师范大学福建自贸区综合研究院.自贸区大时代.北京大学出版社,2015,8.

[2]李泊溪,周飞跃,孙兵.中国自由贸易园区的构建.机械工业出版社,2013,7.

[3]李国平等.产业转移与中国区域空间结构优化.科学出版社,2016,4.

[4]自贸区打通关.上海锦绣文章出版社,2014,5.

[5]张静中,王文君.一带一路背景下中国—西亚自贸区经济效应前瞻性研究.世界经济研究,2016(8).

[6]“中等收入陷阱”国家经济社会发展与政策转型研究.南开大学世界经济研究中心课题组报告, 2015,8.

[7]郑立新.发展与发达：解读中国现实国情.外文出版社,2014,3.

[8]佟家栋,周申.国际贸易学——理论与政策.中国高等教育出版社,2007.

[9]Zhang Baijia.Interpreting China’s Reform and Opening Up,Foreign Languages Press 2014.

Deepening and Expanding Experiments on the Pilot Free Trade Zones

Tong Jiadong

China’s pilot free trade zone policy is the county’s new strategy of reform and opening up. It tries to explore a more open, global, legalized and market-based business environment in specified regions in the hope of building an open economy system. There are not only institutions to be improved or policies to be systemized, but also standardized incentive policies which are internationally compatible. The paper reviews the development process of China’s pilot free trade zone based on the overall plan of establishing seven new pilot zones as were approved by the Central government.

pilot free trade zone; free trade zone; economic reform

F752.8

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.02.001

佟家栋，南开大学副校长、教授，南开大学中国自由贸易试验区研究中心主任。

（责任编辑：卢小文）