高速公路基础建设全过程跟踪审计问题研究及对策

●苏金玲

高速公路基础建设全过程跟踪审计问题研究及对策

●苏金玲

近年来，随着经济社会的不断发展，高速公路基础建设项目逐渐受到各级政府的重视，政府对其的投资力度也在不断的加大。为了有效提升投入资金的使用效率，防止重大在建项目中有劳民伤财、贪污腐败等现象发生，审计机关部门将传统的事后审计及时调整为事前、事中、事后全过程的跟踪审计，对投资项目进行全方位审计监督，跟踪审计由此而生。本文结合目前实施跟踪审计的高速公路建设项目中发现的问题展开研究，并探讨相关对策以完善跟踪审计的整体流程。

高速公路基础建设跟踪审计

一、跟踪审计的内涵及必要性

跟踪审计作为一种全新的审计方法，其运用越来越受到重视和追捧。近年来，跟踪审计在提高资金利用效益和防止重大投资项目、民生工程建设中的质量问题等方面发挥着重要的作用，其内涵特征主要体现为三个方面。首先，跟踪审计是将过去的审计方法，从事后审计升华为事前事中事后全过程的一种审计方式，是指审计部门对基础建设项目的整体过程，进行全方位的跟踪监督，注重项目实施的真实性、合法性和规范性，使得建设项目在保证质量的前提下，有效节省资金和资源，尽可能减少不必要的费用，并能及时发现资金运用过程中出现的问题，并能迅速做出决策加以改正，避免传统审计滞后性所带来的损失，加强内部管理和风险控制，用最快的速度建成项目，使其实现预期的功能。其次，跟踪审计是一项全新的审计模式，目前在理论界尚未将其定义进行统一。国内对跟踪审计的研究，大多集中于国家重大工程基础建设项目上，结合目前的研究成果与审计工作经验总结，对跟踪审计的定义为：审计机构对被审计对象进行全面、及时、持续的监督管理与反馈的一种审计方式。最后，跟踪审计能够有效提高工程项目基础建设过程中的整体质量和投资效益，能够避免传统审计的滞后性所带来的纠正问题成本高、耗时长等问题，因此跟踪审计一提出就被广泛应用于国家重大工程建设过程中，尤其是国家高速公路的基础建设过程中。由于跟踪审计的主要职能是监督职能，因此跟踪审计在监督政府投资资金的使用、管理参与项目人员、促进国家有关政策的贯彻落实、实现整体建设目标、提高高速公路的基础建设水平等方面起到了正面积极的作用，而且还能有效发挥审计部门的经济监督职能。跟踪审计的提出与实施，实现了传统审计理念与模式的双重转变，改善了传统审计的事后静态审计方式，有效发挥了审计部门的保障和促进作用，随着实践应用的不断加深，跟踪审计已经逐渐发展成为政府重大工程项目基础建设内部监督的机构。

目前，我国对大部分高速公路的基础建设项目的审计方式，主要为竣工决算审计方式，这是一种事后的静态审计模式，虽然也可以达到审计的目的，同时可以节约部分审计资金，但也存在着很多弊端，例如：发现问题不及时，导致了无法弥补的损失；事后查明资金浪费，却已经无法追回浪费的资金；竣工后发现有违法违纪行为，而行为人早已逃逸。虽然事后审计的方式能够节约审计成本，却又造成了高速公路基础建设成本的增加，因此这种审计方式已经无法满足当前的审计需求，因此，在高速公路基础建设项目实施跟踪审计很有必要，主要体现为以下五个方面。

（一）跟踪审计可以使审计目标与建设目标同步结合

跟踪审计自高速公路建设项目之初，就开始介入监督，使审计的目标可以与建设目标相互结合，以高速公路建设管理活动为对象，全面地、全过程地进行审计监督，促进高速公路基础建设项目的流程规范，管理项目明确，保证高速公路建设项目的合法顺利进行，并促进高速公路基础建设项目管理更加科学规范精细化。

（二）跟踪审计可以有效地从高速公路基础建设源头遏制贪污腐败

传统审计一般为竣工后审计模式，具有滞后性的缺陷，不能及时发现工程建设期的资金贪污问题，即使事后发现了，也很难将所贪污资金全数追回，导致审计监督工作缺乏威慑性。跟踪审计可以有效改善这类问题，在审计过程中，在发现违法违规问题时，可以及时的向管理部门上报，由管理部门商讨得出解决意见，跟踪审计不仅可以及时曝光基础建设期间存在的问题，还可以跟踪监督和解决项目腐败等问题。

（三）跟踪审计有利于基础建设项目目标定期进行调整

由于跟踪审计采取了阶段性的审计报告，有利于改善概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象，跟踪审计的阶段性报告，可使基础建设项目在概算期、估算期、预算期和决算期目标进行及时可行的调整，扭转传统审计的被动性，有利于达到高速公路建设的内部目标，如果发现有重大问题，可及时向上级汇报，进行目标调整，并进行监督落实审计现场所反映的问题，使建设目标实现的可能性得到很大提升。

（四）跟踪审计可以从多方位进行综合审计

传统审计大多数以针对工程造价为主要审计对象，往往只重视节约资金成本，而忽视工程整体的质量。而跟踪是审计是对工程项目的全方位进行审计监督，具有一定的综合性，跟踪审计过程中，不仅使用了传统财务审计方法，还会使用到实地研究法、论证分析法和结果评价法，具有一定的多样性。

（五）跟踪审计使国内审计方式与国外审计方式接轨

目前，跟踪审计已经广泛应用于国外的国家型重大基础建设项目，我国自开展跟踪审计以来，通过实践运用结果发现，跟踪审计模式在我国政府重大基础建设项目中，逐渐趋于稳定趋势，我国在施行跟踪审计模式时，已经借鉴了国外的经验，推行了第三方审计监督模式，将审计监督贯彻到整个项目的基础建设中，整体提升了我国政府重大工程项目的建设水平。

二、跟踪审计的实施重点

（一）高速公路开工前的审计实施重点

在高速公路开工前，跟踪审计需要做到以下几点：第一，高速公路建设项目计划书是否可行，可行性报告是否已审批；第二，高速公路建设工程的开工手续是否齐全，建设整体过程是否符合国家规范要求；第三，项目法人的组件，筹集资金是否达到需求标准；第四，拆迁手续是否符合国家规定；第四，是否以正规的公开选择方式，对设计公司、施工单位和工程监理部门进行挑选与确定；第五，概算、估算和预算是否在合理范围内，有无超预算的可能；第六，各项合同的签订是否符合法律法规。

（二）建设期间审计重点

在高速公路建设期间，跟踪审计需要做到以下几点：第一，勘察设计招标文件的出售是否符合国家规定；第二，在设计与验收的过程中，是否有受贿现象的发生；第三，检查预算执行的过程中，是否有浪费或贪污现象发生，确保每一笔款项是否都真实合法；第四，审查是否有会计核算不真实的现象，是否有在计划外私自加大投资的现象，是否有管理费用超支现象；第五，审查设计部门与造价单位是否私自抬高价格或者私自更改图纸；第六，再次审核交通主管部门对高速公路建设资金落实情况的审计意见；第七，确认各段公路的合同价是否符合国家统一标准；第八，审核预交施工人员的公司支付保障金是否落实；第九，如出现设计变更情况，应确认变更规模与变更金额是否属实合理；第十，审查设计变更的变更原因与索赔条款。

（三）竣工决算审计重点

在高速公路竣工决算期间，跟踪审计需要做到以下几点：第一，审核高速公路工程项目整体工程质量；第二，施工单位的自行检查和工程监理部门的测评是否达到标准；第三，工程估算、概算和预算是否超越之前的报告数据，超概现象是否属合理范围之内；第四，工程决算是否编制完毕，编制数据是否真实可靠；第五，资金的结余情况与分配是否合理。

三、跟踪审计的实施方法

（一）多专业协作法

由于跟踪审计是一种对高速公路基础建设全过程进行整体审计的方式，因此跟踪审计在实施过程中，需要多个领域的协同合作，才能完成跟踪审计。多专业协作法要求多个领域的工作部门协同合作，其中包括：设计、工程、经济、金融和审计等多个方面，由于领域专业过多，所以需要工作人员加强相互沟通，将各个方面专业的信息汇总在一起，将各领域技术相互结合，从而实现将各个领域的专业水平发挥最大化，整体提高各专业能力，从而协助跟踪审计有效进行。

（二）例行管理监督法

在跟踪审计工作中，有部分部门的工作不直接参与其他部门的工作，也需要对这些部门进行跟踪审计，通过跟踪审计的内容来确保这些部门的工作环节是否健全有效，并跟进它们的执行情况，在跟进过程中发现它们存在的问题，并提出相应的意见。可以通过在审计现场设置意见箱、公布举报电话等收集信息的渠道，收集不同人群的建议，从源头了解事情的真相。

（三）参与投资管理过程法

在高速公路基础建设阶段，有很多的重大项目，应用传统的事后审计方式会使项目中出现有关于投资控制的纰漏，因不能及时调整改善，而造成不可挽回的后果，因此在实施跟踪审计过程中，应将这部分项目归入日常审计的工作程序中，因此应该将高速公路基础建设的各个项目进行归类分析，明确各个项目的工作程序与责任，并了解各个施工部门与审计部门之间的协作关系，将工作计划与工作流程进行具体的分类管理。

对于投资控制方面的管理，主要分为经济措施、技术措施和合同措施，在投资控制的经济措施方面，跟踪审计应做到以下几点：第一，着重加强对资金使用计划的规范，分解并确定投资控制目标。对高速公路基础建设项目的造价进行预期风险分析，并制定解决对策；第二，将高速公路基础建设项目的资金计量进行管理；第三，审核高速公路基础建设项目的付款账单，签发付款证书并盖章；第四，根据项目变更计划书将工程价款进行调整；第五，将高速公路基础建设项目的投资支出进行分解与分析，如有问题应定期提交审核的问题报告；第六，加强审核竣工结算后整体款项内容。

在投资控制的技术措施方面，跟踪审计应做到以下几点：第一，首先在进行项目设计的阶段，应将节约投资的可能融入到设计过程之中，从设计源头节约投资资金；第二，在设计变更阶段，应严格控制关于投资资金的变化。

在投资控制的合同措施方面，跟踪审计应做到以下几点：第一，在合同拟定的过程中，应将理赔索赔等项目进行详细描述和原因区分，避免投资资金出现重复理赔等现象；第二，在施工阶段应该做好施工记录，为之后的赔偿项目提供真实准确的依据证明；第三，在后期合同的补充与修改过程中，应将投资资金的节约作为合同修改的重要考虑对象。

（四）内查外调法

跟踪审计应分为财务审计与工程审计两方面，因此在收集资料时也应从这两方面同时入手，通过内查和外调的方法将项目资料进行深入的了解、分析、评价与预测。第一，要分析资金管理的全过程，应将财务报表与实际的数据进行联合；第二，通过分析软件，将工程项目过程中的重要事项与异常状况进行分析把握，制定完善的审计工作重点与内容；第三，将施工过程中的财务凭证、账簿和资料进行核查，及时对资金控制情况作出评价与改善；第四，对于高速公路基础建设项目施工有关的单位进行函证；第五，对评价出现问题的工程项目进行重要审理，深入实地现场进行取证调查，对有疑点的项目进行抽样调查，从而更直观地对项目建设及实施情况进行调整；第六，深入贯彻国家及地方的政策规章，将计算出的各项指标与国家规定进行对比审核，以确保项目的合法合规性，对不符的指标及时进行调整。

四、跟踪审计应用中存在的问题

（一）跟踪审计工作压力与风险增大

由于高速公路基础建设是一项耗时长、项目繁琐的工程，审计的工作涉及到建设项目的不同层面，跟踪审计要求审计人员需跟踪高速公路基础建设的全过程，使得审计人员的工作量任务巨大，不仅要进行审计工作，还要进行各个部门的关系协同，做到各领域专业间的相互沟通，这就给审计人员增添了很多额外工作，加大了审计的压力，由于目前跟踪审计力量较薄弱，跟踪审计的规模也较小，不足以覆盖所有领域，尚在摸索阶段，因此，要在保证审计多样性的同时，还要保证审计工作的质量，这样就增加了审计部门承担的风险。

（二）跟踪审计成本高

传统审计方式只是事后的静态审计，审计工作量虽然大，但是都在可控制的范围内，但跟踪审计是事前、事中、事后的全过程动态审计，高速公路基础建设审计工作种类多、范围广、内容多变、环境复杂，很多不属于可控制的范围内，而且相对传统审计来讲，跟踪审计所耗用的审计人员相对较多，需要不同领域都有审计人员进行跟踪检查，相较传统审计，跟踪审计的工作量更大，规模较大，耗费的成本过高，而且根据目前的数据，尚且无法准确测算出跟踪审计的效益是否比传统审计效益高，也无法判定所付出的成本与获得的效益是否成正比，因此，广泛的开展跟踪审计必然会受到成本效益的制约。

（三）跟踪审计人员素质有待提升

高速公路基础建设是一项复杂的重大工程，跟踪审计的特点是跟踪建设项目的全过程进行审计，因此就要求审计工作人员的知识、技术、沟通、协调的综合能力都有一定的基础，这种工作特点对审计人员的素质有着更高的要求。因此审计人员不仅要有很高的专业技能，还要有一定的交际协调能力，而在实际情况中，大多数审计人员仅仅在会计、审计、财务、预算方面有造诣，缺乏综合素质人才，在这种情况下，跟踪审计部门可能会派遣不同领域的多个审计人员进行工作，一方面增大了审计成本，另一方面由于人员之间还需相互沟通信息，而拖慢了审计的进度，或者在沟通中出现问题，造成高速公路基础建设的问题隐患，影响跟踪审计的质量。

（四）跟踪审计目标容易偏离

跟踪审计是一项关于高速公路基础建设全过程的审计模式，由于高速公路在建设阶段，有很多项目都需要进行监督，所以审计人员需要频繁介入进行监察，审计人员不仅要对工程的资金项目进行审计，还要提出审计建议，协助上级部门纠正并改进所发现的建设中的问题，在此过程中，审计人员很容易混淆偏离自己的监督职能。例如：审计人员在发现项目中出现的问题后，会去试图暂停或阻止项目的进行；国家规定现场签证问题可以由建设单位直接签署，但由于审计人员也在现场跟进，导致现场签证问题还要与审计人员先落实后才可签字，这样容易导致双方产生冲突，混淆了建设单位与审计单位的职能，破坏了跟踪审计的实施稳定性。

（五）跟踪审计时间接入点不统一

高速公路基础建设是一项阶段较多的工程项目，要经历投资、设计、招标投标、施工、竣工结算等阶段，跟踪审计是要在项目的不同阶段都要介入进行调查，对于介入调查的时间点并没有统一规定。但实际上如果审计介入时间越早，审计效果就越好，但很多专家认为，过早地进入审计调查，由于无法预计之后的事情，而对事前的审计缺乏一定的科学性的证据，无法进行有效的决策，无法承担审计后的结果，也会导致审计资源的浪费，很多单位负责人也认为，在高速公路的施工阶段再介入审计即可防止资金使用过高，无需在前期进行审计。因此，在多数实践数据中发现，很多的单位都是从施工阶段才聘请审计人员进行跟踪审计，因此在前期的审计效用并没有过多数据显示其重要性，跟踪审计在前期的效果不充分不明确。

（六）跟踪审计的相关法律法规不完善

跟踪审计作为被广泛运用的一种审计方式，国家尚未出台完整的法律法规对其进行约束与保护，由于跟踪审计是一种对项目基础建设的全过程审计，审计人员承担重大压力与风险，因此需要国家出台相关法律法规保障其政策运行，但目前还没有相关法律政策，因此审计人员还不能完全客观的对审计对象做出评价判断。由于没有完善的管理制度，审计组织机构设置不健全，对于审计整体流程没有明确规范，不能结合实际情况开展跟踪审计工作，从而拖慢了审计工作的进程。由于跟踪审计的起步较晚，政策不规范，导致很多审计机构在经验和人员配置上都有欠缺，不能达到对高速公路基础建设进行全方位的审计，使得跟踪审计的效用不能发挥出来，不仅不能确保审计工作的质量，很有可能对高速公路基础建设项目造成一定的经济损失。

五、跟踪审计应用中存在问题的对策

（一）把握跟踪审计的关键环节

跟踪审计是跟踪高速公路基础建设全过程的审计模式，由于高速公路的建设周期长项目繁多，导致跟踪审计的整体过程复杂庞大，耗费过大人力财力，若想将审计单位压力降低，审计成本减少，应该把全过程审计中的关键环节加以重点审计，而不是对全部的项目都付出同样的人力与财力，这种方式不仅能降低审计的成本，还可以大大提升审计的效率，高速公路基础建设全过程的关键环节大致可以分为以下几个部分：前期决策、勘察设计、招标投标、施工准备、工程款的支付、重大变更、竣工验收。将这几个重点环节加以审计，同样能够达到跟踪审计的目的，还能大大降低审计工作量，减少审计风险。

（二）严格审查技术变更

在高速公路基础建设期，有一笔费用是专门用于工程项目设计变更的，当项目在设计环节时，如涉及到项目计划的调整，那么变更所使用的费用即从这里拿出，这部分费用的使用权一般在建设单位。但在施工期间，施工单位为了谋取这部分利益，可能串通建设单位一起将原有设计体系重新申请变更，从而减少项目设计费用，通常上级领导只会对变更申请书上的费用是否超标进行审核，并不会深入调查变更项目的真实性，因此会造成资源浪费，甚至出现贪污腐败等违法现象。因此，全过程审计应加大力量严格检查技术变更等申请的真实性和合理性，从源头上遏制钱权交易等违法行为，同时节省不必要的资金浪费。

（三）加强跟踪审计队伍建设

首先要加大审计人员的数量，由于高速公路基础建设项目庞大，有着大量的审计工作，同时需要大量的审计人员，应扩大人员的数量，充实整体跟踪审计的力量，提升对高速公路基础建设审计的整体能力。其次要求参与审计人员不断用理论知识充实自己，跟踪审计是一项综合性极强的审计方式，要求工作人员不仅要有财务会计方面的知识，还要有工程方面的知识，所以要审计人员努力拓展自己知识面，提高自身专业素质，成为复合型人才。最后根据工作需要，应适时聘请外部专家对高速公路基础建设进行评价，根据专家的评定等措施找出工程跟踪审计的侧重点，以确保跟踪审计的最终目标能够完成。

（四）准确定位跟踪审计的工作角色

明确跟踪审计的目标，正确处理好各个相关单位之间的关系，审计人员在进行跟踪审计时，应注意审计的独立性，避免审计目标模糊，规避审计风险，越过职权处理问题，不再审计范围内的问题不去插手管理，不能将跟踪审计的重点放在事后审计上，要动态的监督高速公路基础建设项目中的每一个步骤，检查每一个项目的执行情况，为上级及时提供可靠的审计信息。

（五）统一跟踪审计的介入时间

由于没有明确规定跟踪审计的介入时间，不同的施工单位选择介入审计的阶段也不同，由此造成对跟踪审计效果有不同的看法，跟踪审计应是一种全过程的审计模式，从而保证其完整连续性。因此在对高速公路基础建设项目进行审计时，应从立项时开始介入跟踪审计，在审计的过程中，要对项目的重大环节进行着重审计，要对项目中每个重大活动及时跟进。

（六）健全和完善跟踪审计的规章制度

跟踪审计作为一套全新的审计方式，目前并没有相关的法律法规对其进行规定，为了使跟踪审计能够平稳地运行，应为跟踪审计建立起一套规章制度，健全跟踪审计的整体流程，将跟踪审计过程中不规范的流程进行更正和统一规范化，为跟踪审计人员进行具体的培训和指导，使其明确自己的职责所在，不会越俎代庖，防止跟踪审计形同虚设，掩盖了建设单位相关部门的决策失误、管理不当甚至违法违纪等现象发生，建立系统的规章制度有助于跟踪审计的成长，也有助于建设项目的健康运行，使跟踪审计逐步进入程序化、规范化的轨道。

总之，跟踪审计在我国高速公路基础建设的过程中将起到相当重要的作用，只有将传统的事后审计转变为全过程的跟踪审计，才能够从源头上遏制资金浪费贪污腐败等现象，保障高速公路基础建设顺利进行，提高建设质量，但由于跟踪审计还是一个尚未完善的模式，还需将目前发现的问题进一步地进行解决，加强跟踪审计的规范性，及时地将建设项目中的问题加以改善，从而保障我国高速公路的顺利建成。■

（本文系2010年陕西交通科技计划项目“陕西省高速公路资产与价值管理研究”〈编号:10-08R〉的阶段性研究成果）

（作者单位：长安大学经济与管理学院/陕西交通职业技术学院经济管理学院）

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（本栏目责任编辑：郑洁）