中国残疾人权利保障事业的基本特点*

柳华文

中国残疾人权利保障事业的基本特点*

柳华文

中国将生存权和发展权作为首要人权，这不仅是抽象的人权立场，更是具体的人权实践。中国早在起草联合国《残疾人权利公约》之初，即主张将发展与人权结合起来；在公约实施过程中，中国更是以民生为本，将残疾人权利纳入法律和政策，将残疾人权利保障作为经济和社会发展特别是减贫和小康社会建设事业的重中之重；在国际社会，中国积极倡导将残疾人权利纳入国际发展议程，并在落实联合国《2030年可持续发展议程》的新进程中努力发挥引领作用。中国特色残疾人权利保障事业的基本特点生动地诠释了中国切实保障发展权的实践。

残疾人；发展权；残疾人权利；可持续发展日程

发展与人权密切相关。在中国，经济增长、社会发展和人权保障是同步推进的。改革开放的基本国策，与时俱进、以人为本的发展观是中国取得令人瞩目的成就的重要原因。具体到残疾人权利来说，特别是2008年批准联合国《残疾人权利公约》以来，中国的残疾人权利保障事业不断取得突破和进展。

长期以来，中国将生存权和发展权作为首要人权，这是中国特色社会主义人权观的重要特点。发展权不仅是抽象的人权概念，更包括具体的人权内涵，需要切实的行动和丰富的实践。本文拟结合中国在促进联合国《残疾人权利公约》制定和国内落实以及国际合作的情况，阐明中国特色残疾人权利保障事业的基本特点，即密切结合发展促进人权，将发展权放在首位，有效保障残疾人人权。

1.中国推动《残疾人权利公约》的制定和批准：倡导人权与发展并举

中国一直在积极参与残疾人事务国际与区域合作并做出了重要贡献。自20世纪80年代以来，中国就支持并践行《关于残疾人的世界行动纲领》和《残疾人机会均等标准规则》。中国积极促成了1993年至2022年三个亚太残疾人十年活动，同时致力于区域残疾人事务交流、合作机制的建设。

从20世纪90年代起，中国就曾在多个国际场合呼吁制定《残疾人权利公约》，并与时任联合国秘书长科菲·安南、联合国前人权高专和欧盟有关事务负责人等各界人士广泛交换意见。2000年3月，中国邀请世界盲人联盟、世界聋人联合会、融合国际、康复国际、残疾人国际等五大残疾人组织以及各大洲十多个国家的残疾人事务负责人或代表齐聚北京，召开“世界残疾人非政府组织领导人会议”，通过了《北京宣言》，呼吁国际社会和各国政府更加关注残疾人状况，呼吁联合国制定保障残疾人权利的国际公约。《北京宣言》在国际上引起了巨大反响，对联合国启动公约制定进程起到了积极的推动作用。

中国是《残疾人权利公约》的发起国之一。在起草《残疾人权利公约》的过程中，我国政府重视对残疾人的权利保障及充分实现，对制订此项公约持积极态度。2003年底，我国向联合国提交了该公约的中国草案，主张公约应注重人权与社会发展并举、权利与措施的统一。我国政府还派团参加了上述会议，主张应根据联大建立公约特委会的有关决议精神，综合考虑社会发展、人权和反歧视等不同方面，起草一项全面保护和促进残疾人权利的公约，但在具体规定上应考虑各国不同情况，强调义务的逐步实现，以便使公约能够为各国所广泛接受并切实履行，真正促进和保护残疾人的权利[1]。可见，从制定国际公约之始，中国就将发展与人权密切结合在一起了。

中国在公约文本的形成、协调和促成各方达成妥协等方面发挥了建设性作用，为公约的出台做出了重要贡献。基于发展残疾人事业的经验，中国提出的建议颇具科学性和说服力，在公约中也得以体现，例如：中国主张公约既是残疾人权利保护法，又是残疾人事业促进法，要通过残疾人事业的发展实现残疾人的权利，体现人权的真实性和普遍性。中国强调生存权与发展权得到许多国家的认同，使公约更加全面和完整。

2007年3月30 日，《残疾人权利公约》开放签署仪式在纽约联合国总部举行的当天，中国常驻联合国代表、特命全权大使王光亚代表中国庄严地在《公约》上签了字。中国残疾人联合会常务副理事长吕世明出席了签字仪式，并在下午的高级别对话中代表中国发言。吕世明说：中国高度重视保障8296万多残疾人的权利，为该公约的顺利通过做出了实质性贡献；中国愿与各国加强友好交流与合作，促进全世界残疾人状况的普遍改善[2]。

中国政府于2008年6月26日正式批准《残疾人权利公约》，成为该公约的第33个缔约国。同年8月31日，《公约》对中国正式生效。也是这一年的11月，中国盲人协会副主席杨佳教授高票当选为联合国残疾人权利委员会委员，并在次年获选委员会副主席，2010年获选连任[3]。

中国为保障残疾人人权所做出的巨大努力和取得的成就赢得了国际社会的普遍赞誉，联合国等国际机构颁发给中国残联等组织“联合国和平使者奖”“联合国残疾人十年特别奖”“联合国—中国二十五年合作杰出贡献奖”“亚太残疾人十年特别奖”等十余个奖项。2003年，中国残联主席邓朴方荣获“联合国人权奖”，成为历史上首位获得此奖的残疾人，也是第一位获此荣誉的中国人。

在笔者看来，中国特色社会主义人权观的一个重要特点就是，从不孤立地谈人权，而是将人权与发展、人权与法治等密不可分的社会维度结合起来分析和讨论。重视生存权和发展权，其实也是人权与发展须臾不可分离的社会规律的反映，反映在残疾人权利保障事业领域，就是明确的以人为本、在发展中促进人权的基本路径。

2.中国有效促进公约的国内落实：以民生为本，重视残疾人的发展权

成为公约缔约国后，为落实公约所规定的一般义务，促进充分实现残疾人的一切人权和基本自由，特别是残疾人的发展权，使其不受基于任何残疾的歧视，中国政府在立法、行政和司法等方面采取了一系列措施。公约的各项宗旨和原则在中国的相关法律法规和方针政策中得到充分的体现和具体落实。

中国积极宣传公约，并发表可以在线取得、用布莱叶点字法印制的公约版本。

2008年4月，中国修订了《残疾人保障法》，第一次引入“禁止基于残疾的歧视”概念，突出“以残疾人权利为本”的理念，明确提出了国家保障残疾人享有康复服务、平等接受教育、劳动、平等参与文化生活、各项社会保障等权利，充实了为残疾人平等参与社会生活创造无障碍环境的内容，强化了侵害残疾人的权益所应承担的法律责任。

中国政府颁布《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》等专项法规，对残疾人的教育、就业、康复和无障碍等方面的权利做了更为明确和具体的规定。

2008年3月，《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》颁布，提出中国政府促进和保护残疾人权益的总体思想、指导原则、目标任务和重大措施。国务院授权国务院新闻办2009年4月发布的《国家人权行动计划（2009—2010年）》、2012年6月发布的《国家人权行动计划（2012—2015年）》、2016年9月发布的《国家人权行动计划(2016—2020年)》均对残疾人权利保障做了专门章节的规定，提出了阶段性目标。2010年3月，国务院下发《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》，要求到2015年建立起残疾人社会保障体系和服务体系基本框架，到2020年做到“两个体系”更加完备，实现残疾人享有基本公共服务、基本生活保障、基本医疗保障和康复服务，文化教育水平显著提高，就业更加充分。

为确保国家有关残疾人的法律法规和相关政策的实施，切实改善残疾人生活状况，实现残疾人各项基本权利，中国政府先后实施6个“国家残疾人事业五年规划”。《中国残疾人事业“十一五”发展纲要（2006—2010年）》充分结合《残疾人权利公约》所确定的各项原则，全面规划残疾人康复、教育、就业、扶贫、社会保障、维权、文化体育、无障碍环境建设、残疾人组织建设等各项工作。

2011年6月，国务院残疾人工作委员会制定的《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》经国务院同意并批转各地、各部门贯彻执行。纲要强调，“十二五”时期，残疾人事业的发展要按照“政府主导、社会参与，国家扶持、市场推动，统筹兼顾、分类指导，立足基层、面向群众”的要求，健全残疾人社会保障体系和服务体系。纲要确定的“十二五”时期残疾人事业发展的总目标是：残疾人生活总体达到小康，参与和发展状况显著改善；建立起残疾人社会保障体系和服务体系基本框架，保障水平和服务能力明显提高；完善残疾人事业法律法规政策体系，依法保障残疾人政治、经济、社会、文化教育权利；加强残疾人组织和人才队伍建设，提高残疾人事业科技应用和信息化水平；系统开展残疾预防，有效控制残疾的发生和发展；弘扬人道主义思想，为残疾人平等参与社会生活、共享经济社会发展成果创造更加有利的环境。

“十二五”时期特别是党的十八大以来，残疾人权益保障制度不断完善，基本公共服务体系初步建立，残疾人生存发展状况显著改善。

全国残疾人基本服务状况和需求专项调查工作于2015年1月1日启动。在3个月里，100多万名调查人员对全国在册登记的残疾人以及约3000万在册登记而暂未持证的疑似残疾儿童开展一对一调查工作。调查重点了解残疾人在生活救助、社会保障、康复服务、辅具服务、接受教育、就业帮扶、托养照料、扶贫开发、住房保障、无障碍改造、权益维护等方面的现有服务状况、托底服务需求等内容。

此次全国残疾人基本服务状况和需求专项调查与以往有很多不同。1987年、2006年我国进行过两次全国残疾人抽样调查，有一定的经验。从此次调查的社会背景看，随着经济、社会的发展，我们有更好的社会基础给予残疾人更好的待遇，同时也为调查的更好开展提供了有利条件。

残疾人权利是中国人权事业的有机组成部分。中国作为一个发展中人口大国，现在仍然面临着减贫的严峻任务。中国国家主席习近平提出，到2020年让所有贫困人口脱贫。中国减贫事业进入一个精准扶贫和冲刺攻坚阶段。在扶贫过程中，残疾人脱贫问题被作为重中之重。

2015年2月，国务院印发《关于加快推进残疾人小康进程的意见》，提出建立残疾人基本生活兜底保障机制，要加大残疾人社会救助力度，建立困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴和残疾儿童康复救助制度，帮助残疾人普遍参加基本养老和基本医疗保险。

2015年5月，人社部、中国残联印发《关于实施残疾人职业技能提升计划（2016—2020年）的通知》，提出到2020年，力争使新进入人力资源市场的残疾人都有机会接受至少一次相应的就业技能培训；使企业技能岗位的残疾人都有机会得到一次以上岗位技能提升培训或高技能人才培训等。

2015年9月，国务院印发了《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》。这是全国层面首次建立残疾人专项福利补贴制度，惠及1000万困难残疾人和1000万重度残疾人，成为保基本、兜底线的重要民生保障制度。

2016年8月，经李克强总理签批，国务院印发《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》，提出到2020年，农村贫困残疾人实现脱贫，力争城乡残疾人家庭人均可支配收入年均增速比社会平均水平更快一些，残疾人家庭人均可支配收入年均增速大于6.5%。残疾人普遍享有基本住房、基本养老、基本医疗、基本康复，生活有保障，居家有照料，出行更便利。《纲要》清楚指出，残疾人群体仍然是全面建成小康社会的难中之难、困中之困。《纲要》设定的目标是，到2020年，残疾人权益保障制度基本健全、基本公共服务体系更加完善，残疾人事业与经济社会协调发展；残疾人社会保障和基本公共服务水平明显提高，共享全面建成小康社会的成果。《纲要》强调民生，并提出将农村贫困残疾人作为脱贫攻坚的重点对象，分类施策、精准帮扶，确保如期脱贫的重要性[4]。这一《纲要》不仅规定了原则性目标和举措，还规定了具体的量化指标，给残疾人带来实实在在的好处。比如，《纲要》提出，要提高残疾人受教育水平，为家庭经济困难的残疾儿童、青少年提供包括义务教育、高中阶段教育在内的12年免费教育。

可以看出，在中国，从修改法律到制定政策，残疾人权利被纳入国家和社会发展的主流，残疾人的发展权被置于残疾人权利保障事业的重中之重，获得持续推进和重点推进。

3.中国推动残疾人权利进入国际发展议程：做联合国2030年可持续发展议程的领跑者

虽然人权主流化的主张在联合国已提出了一段时日，但是残疾人权利的主流化，特别是纳入国际发展议程，却并没有经过很长时间。非常遗憾的是，在联合国千年发展目标当中，残疾人权利并没有被明确提及。

近年来，将残疾人权利纳入国际发展议程逐渐成为国际共识。一贯将生存权和发展权作为首要人权的中国正是这一趋势的积极倡导者、支持者和建设者。

2013年9月23日，“残疾与发展问题”高级别会议在纽约联合国总部举行，包括一些国家元首和政府首脑在内的联合国会员国代表以及来自残疾人组织的800多名代表出席，从而拉开了第六十八届联合国大会的序幕。这是联合国历史上首次就残疾人问题召开国家元首级会议。当天，率团出席会议的中国残疾人联合会主席张海迪在发言中指出，在当今这个全球化的时代，残疾人问题已经超越了文化和国家的界限。只有借助国际和区域合作，共同发展的目标才能实现。她就进一步加强残疾问题的区域和国际合作提出了以下4点建议：第一，在加强传统的南北合作的同时，深化南南合作，将残疾人问题纳入全球经济社会发展的主要议题；第二，在国际交流与合作中，应优先考虑发展中国家残疾人的生存与发展问题；第三，国际社会应重视区域与次区域合作；第四，国际发展机构和发达国家要为发展中国家提供更多有利于残疾人发展的援助[5]。

经过两年多谈判，联合国193个会员国2015年8月就2015年后发展议程达成一致。9月1日，联大通过决议，决定将各方协商一致的2015年后发展议程正式提交联合国发展峰会审议通过。9月25日，联合国发展峰会在美国纽约联合国总部开幕，随着峰会主席、丹麦首相拉斯穆森敲响木槌，题为《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》的文件正式获得通过。残疾人权利保障终于直接、正式地写进了新的发展议程，文件在非歧视、赋权、教育、就业、城市和社区建设及国际合作等部分明确提到“残疾”或者“残疾人”的地方有11处之多[6]。在发展中实现残疾人的人权，残疾人人权得以通过发展话语、以发展权的形式被强调和落实。抽象的发展权在向具体的发展权转化和延伸。

通过议程后的第二天，9月26日，出席联合国发展峰会的中国国家主席习近平发表题为《谋共同永续发展 做合作共赢伙伴》的重要讲话。他指出：“我们见证了发展中国家的崛起，也面对着南北发展失衡的现实。我们既为11亿人民脱贫而深受鼓舞，也为8亿多人仍在挨饿而深为担忧。”[7]习主席强调，本次峰会通过的联合国2015年后发展议程，为全球发展描绘了新愿景，为国际发展合作提供了新机遇。我们要争取公平的发展，让发展机会更加均等。我们要坚持开放的发展，让发展成果惠及各方。我们要追求全面的发展，让发展基础更加坚实。要维护社会公平正义，实现人与社会、人与自然和谐相处。我们要促进创新的发展，让发展潜力充分释放[8]。

中国作为负责任的发展中大国，以发展为第一要务，将落实可持续发展议程作为履行应尽国际责任的重要方面。2016年3月15日，中国外交部部长王毅主持召开落实2030年可持续发展议程部际协调机制首次会议，研究和部署中国落实2030年可持续发展议程相关工作。中国残联与国家发展改革委、教育部、科技部、商务部等43家协调机制成员单位参加了会议。王毅指出，可持续发展议程是继千年发展目标之后，全球推进可持续发展的纲领性文件。国际社会已经启动议程的落实进程。中国作为世界公认的执行千年发展目标最好的国家，要在国际上率先落实议程，树立建设性形象，继续做国际发展事业的领跑者[9]。

2016年4月19日，中国发布《落实2030年可持续发展议程中方立场文件》。该文件亦作为第70届联合国大会文件向各会员国散发。这也标志着中国已全面启动落实工作。立场文件包括序言、总体原则、重点领域、落实途径、中国政策共五部分，系统阐述了中国关于落实可持续发展议程的原则、立场和主张，介绍了中国的发展理念、发展政策和已经开展的落实工作。文件中明确提出：“维护公平正义。把增进民众福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。坚持以人为本，消除机会不平等、分配不平等和体制不平等，让发展成果更多、更公平惠及全体人民。促进性别平等，推动妇女全面发展，切实加强妇女、未成年人、残疾人等社会群体权益保护。”[10]

2030年可持续发展议程的落实需要切实的后续行动。推动全球包容、联动式发展，是2016年9月二十国集团杭州峰会的重要议题。在中国的推动下，二十国集团不仅关注自身福祉，更致力于推动全球发展事业的前进。杭州峰会实现了G20历史上的两个“第一次”：第一次把发展问题置于全球宏观政策框架的突出位置；第一次就落实2030年可持续发展议程制定集体行动计划。对2030年可持续发展议程而言，G20杭州峰会在推动全球落实上迈出关键的第一步，具有开创和引领意义[11]。

2016年12月4日，习近平总书记在致北京“纪念《发展权利宣言》通过30周年国际研讨会”的贺信中强调，发展是人类社会永恒的主题，联合国《发展权利宣言》确认发展权利是一项不可剥夺的人权，中国将为人类发展进步做出更大贡献，国际社会要以联合国2030年可持续发展议程为新起点，努力走出一条公平、开放、全面、创新的发展之路，实现各国共同发展。他强调，中国积极参与全球治理，着力推进包容性发展，努力为各国特别是发展中国家共享发展成果创造条件和机会[12]。

在笔者看来，2015年后发展议程的提出和实施，是人权与发展密切结合的典范，中国不仅在联合国千年发展目标的实现方面、在2030年新议程的拟定过程中贡献突出，也将在新议程的未来实践中发挥重要作用。

2016年10月28日，中国在联大以180票的高票数当选联合国人权理事会成员国。这是中国第四次当选，充分体现了国际社会对中国在人权国际交流与合作领域发挥建设性作用所寄予的厚望。一年来，从国内制定国别方案，到在国际层面推动G20等制定落实2030年议程的路线图，可以看出，中国在落实该议程的进程中正在发挥积极的引领作用。

结语

概括来说，中国在促进残疾人权利保障事业的过程中，将人权与发展联系在一起，将发展权放在残疾人权利保障首位，从法律、政策及其实施入手，在就业、教育等领域持续加强残疾人权利的民生保障，并在国内不断加强残疾人权利保障的同时，与国际社会致力于加强交流与合作，促进并响应联合国的发展议程，积极引领联合国2030年可持续发展议程的实现。中国残疾人权利保障事业的基本特点、基本路径和重要成就生动地反映了中国重视和实现发展权的实践，体现了发展与人权有机融合、将发展权放在人权事业首要位置的中国特色的社会主义人权观。

[1]中国参与国际人权法律文书谈判起草工作.中国外交 部 网 站：http://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/ zzjg_673183/tyfls_674667/xwlb_674669/t129649.shtml. 2017_04_30.

[2]中国签署《残疾人权利公约》.中国常驻联合国代表团 网 站：http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/zgylhg/ jsyfz/shfz/t307719.htm. 2017_04_30.

[3]参见杨佳：担任联合国残疾人权利委员会委员既是荣誉也是责任.中国科学院网站：http://www.cas.cn/spzb1/ yjxjsjbgh/zbzy/201104/t20110422_3120262.shtml. 2017_04_30.

[4]关于针对残疾人群体的精准扶贫的讨论，参见贾玉娇：积极推动农村残疾人精准扶贫.徐倩：从“精准扶贫”到“精准助残”.均载中国社会科学报. 2016_08_17.第6版.

[5]联合国大会关注全球10亿残疾人，新华网：http:// news.xinhuanet.com/gongyi/2013-09/25/c_125442358. htm. 2017_04_30.

[6]联合国文件：A/RES/70/1.

[7]见习近平：谋共同永续发展做合作共赢伙伴——在联合国发展峰会上的讲话.引自新华网：http://news. xinhuanet.com/politics/2015-09/27/c_1116687809.htm. 2017_04_30.

[8]见习近平：谋共同永续发展做合作共赢伙伴——在联合国发展峰会上的讲话.引自新华网：http://news. xinhuanet.com/politics/2015-09/27/c_1116687809.htm. 2017_04_30.

[9]引自中国外交部网站：http://www.fmprc.gov.cn/ web/wjbzhd/t1348073.shtml. 2017_04_30.

[10]文件全文可见中国外交部网站：http://www.fmprc. gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/ qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1357699.shtml. 2017_04_30.

[11]见张海冰：整合发展议程，迈出关键一步.载人民日报.时间2016_08_19. 第22版.

[12]习近平：致“纪念《发展权利宣言》通过30周年国际研讨会”的贺信.人民日报. 2016-1-05.第1版.

Basic Features of China' s Cause of Protection of the Rights of the Persons with Disabilities

LIU Hua-wen

China takes the right to existence and the right to development as the priorities of the China’s human rights cause. The right to development is not just abstract concept, but also of legal term with concrete meanings and plentiful practices. As early as the drafting period of the UN Convention on the Rights of the Persons with Disabilities, China emphasized the combination of human rights and development. To implement the Convention, China is trying to integrate rights of the persons with disabilities into laws, policies, and the process of poverty reduction and building of the Chinese moderate prosperous society. Internationally, China advocates the mainstreaming of those rights into the international development agendas, and is taking the leading role in efforts to carry out the UN 2030 Agenda for Sustainable Development. The features of China' s cause of protection of the rights of the persons with disabilities clearly reflect the practice of right to development in China.

The disabled; Right to development; Rights of the persons with disabilities; Sustainable development Agenda

C913.69

A

2095-0810(2017)26-0061-06

*课题项目：中国残疾人联合会重点课题：《残疾人权利公约》国际履约情况及对我国的启示（16&ZD006）

中国社会科学院国际法研究所，中国社会科学院人权研究中心 北京 100720

柳华文 研究员 博士；研究方向：国际人权法