长春市人民代表大会会议在发挥地方国家权力机关作用上的探索

文/徐高峰

长春市人民代表大会会议在发挥地方国家权力机关作用上的探索

文/徐高峰

人民代表大会会议是国家权力机关发挥职能作用的一种最主要、最基本的形式，近年来长春市人大常委会在提高会议质量方面作了积极探索，较好地履行了宪法和法律赋予的职能。

人民代表大会会议；长春市人民代表大会

一、长春市人民代表大会会议机制的发展历程

自1954年8月12日长春市第一届人民代表大会成立至今，特别自长春市十四届人大以来，在长春市委的正确领导下，长春市人民代表大会已经建立起一套比较完善的会议机制，会议质量明显提高，充分体现了人民代表大会制度的优越性。

首先，审议工作报告机制日益完善。《长春市人民代表大会议事规则》和《长春市人民代表大会工作规程》规定，会议召开前一个月，由常委会办公厅将有关报告的征求意见稿发给代表征求意见。代表对报告的修改意见在15日内分别反馈给市人大常委会办公厅、市政府办公厅、市发展改革委员会、市财政局。同时要求工作报告要突出代表大会审议和批准的功能，注重法律评价、人民评价和实效评价，并注重对上年度人代会相关决议作出回应。

其次，改进决议和议题表决方式。从长春市十四届人大二次会议起，代表大会在表决报告决议草案、监票人、专门委员会成员从过去的鼓掌方式改为按电子表决器方式。从十四届人大三次会议起，预备会议和主席团会议也实行了电子表决，使表决结果更如实地体现代表的意愿。

再次，会议越来越公开透明。扎实做好对代表公开和对社会公开工作，促进了会上、会下的互动，增强了会议直播、转播和网络报道的现场感、真实感，拉近了代表大会与人民群众的距离，扩大了代表大会的影响力。

最后，不断加强和改进会风会纪。结合贯彻落实“中央八项规定”和省、市委关于改进会风会纪的要求，大会期间设立会风会纪工作组；取消了过去在预备上召开优秀代表和代表议案、建议表彰会的做法；分会场代表统一乘中巴车出行，不封路；取消了会议期间会场悬挂的彩球、庆祝标语，代表一律吃自助餐；推行勤俭节约，精简工作人员，减少纸质文件数量；改进会议记录方式，由专业人员进行速录，推动了会议质量和实效的提升。

二、存在的主要问题

在会议机构设置层面，主要问题一是主席团成员的构成比例不合理。从近年来市人代会主席团成员的构成看，除市委常委外，市人大常委会组成人员全部进入主席团，以及原人大常委会主任、副主任，还有各代表团团长，主席团成员规模过大，中共党员比例过多。另外，将主席团成员全部编为执行主席，每次执行主席20多人，这种做法也需要改进。二是专门委员会职能作用发挥不充分。根据地方组织法和人代会议事规则的规定，专门委员会有向人代会提出议案和审议议案的权力。从人代会的实践看，鲜有专门委员会在人代会上提出议案。同时，由于立法权虚置，法制委员会的作用也没有很好发挥。财政经济委员会(预算工作委员会)对大会听取、审议计划和预算报告的作用也主要停留在程序形式上。三是各代表团属地作用发挥不到位。在组织代表参会上有时职能交叉，下派到各代表团的市级领导和驻会的市人大常委会组成人员、市人大各专门委员会成员参加代表大会活动有时分工不明确；在会议时间安排上存在重叠，留给各代表团讨论推选代表团团长、成立临时党支部和讨论大会议程草案及各项名单草案、审议人大常委会工作报告征求稿、“一府两院”工作报告的时间比较短；在信息沟通上有时不对称，各代表团之间缺乏信息共享。

在会期制度层面，主要问题是会议时间缺乏规范。我国全国人大的会期一般为10-15天,地方人大的会期更短。长春市人代会会期一般为4天。以长春市十五届人大一次会议为例，会期为4天半，大会要审议审查政府工作报告、计划、预算等6个工作报告，还要进行换届选举，期间共召开4次主席团会议，4次全体会议，真正留给代表审议审查的时间少，影响审查效果。

在会议审议机制层面，主要问题一是审议形式比较单一。实践中，代表团全体会议和代表小组会议成为最基本的审议形式，全团会议，有市领导参加的，代表发言积极性就高，而代表小组会议，代表出席率比较低。另外，对于集中的议题，深入讨论的专题审议和联组审议等审议形式基本没有使用过。 二是“一府两院”部门负责人列席会议、回答询问的制度需进一步完善。代表团审议，特别是代表小组审议时很少有部门负责人到会听取意见，不能与代表形成良性互动，代表感觉是“唱卡拉OK、自娱自乐”。三是审议发言的法律地位需要明确。代表个人发表的审议意见，往往被作为口头的建议、批评和意见，供有关方面参考，缺乏成熟的吸收、反馈机制。

在代表管理和代表议案建议层面，主要问题一是代表管理还缺乏约束机制。有极少数代表当选后，特别是一些退休的领导干部代表，出席代表大会会议的积极性不高，有的只是参加开闭幕式，有的经常全程不参加会议。二是代表团议案仍是盲点。近年来，在全国人民代表大会会议上，以代表团名义提出的议案呈增多趋势。以十二届全国人大为例，一次会议上收到的401件代表议案中，以代表团名义提出的议案有7件；十二届全国二次会议上收到的464件代表议案中，以代表团名义提出的议案有9件。从地方人大的实践看，在人代会上以代表团名义提出的议案寥寥数件，有的甚至是空白点。长春市的人大代表大会也存在类似情况。三是代表议案难以列入大会议程。从作为议案处理的结果来看，代表提出的议案，基本上没有被列入大会议程、提交大会审议决定的情况，基本上都是作为主席团向人大专门委员会交办的代表议案处理。

在旁听制度上，还没有开展公民旁听大会工作。1989年4月七届全国人大二次会议制定的《全国人民代表大会议事规则》，明确规定“大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定”。目前，全国绝大多数的省级人大已经在实践中实行了旁听，还有不少市级人大也实行了公开旁听。从长春市的实践看，公民旁听市人大常委会会议制度已经比较完善，但旁听代表大会的机制还没有建立起来。

三、对策与建议

首先，完善代表大会主席团工作制度。减少大会主席团的规模，降低退休、二线原人大市级领导和常委会组成人员在主席团的比重，适当增加基层代表特别是熟悉经济、法律、城建等方面代表。主席团成员应当根据实际情况作必要的调整，让更多的代表参与、体会主席团工作。执行主席，也不应当由主席团成员全部轮流担任。正确处理主席团同大会的关系，既要保证主席团作为会议主持者、领导者的地位，又要防止无视绝大多数代表的意见和要求，使主席团凌驾于大会之上、重大情况由主席团拍板定案的情况发生。主席团主持会议，需要对一些问题做出决定，但这种决定只能是保证会议议程顺利进行的程序性处理，绝不能代表大会做出一些应当由大会作出的决定、决议。

其次，完善代表议案的大会表决机制。在召开人代会时，对代表联名所提议案中涉及到社会和人民群众普遍关心的重大问题，主席团应当及时决定列入大会议程、提交大会审议并作出决定，而不仅仅是简单交专门委员会处理。

再次，健全代表大会代表审议机制。一是将计划预算报告恢复为口头报告。恢复在人代会上向人大代表口头报告预算情况，是人大代表行使管理国家事务权力的重要体现，有利于增进政府接受预算监督的意识。建议将计划、预算报告由书面报告改为口头报告，让代表更深入细致地审查监督这两个报告。安排专门日程，组织代表审查财政预算报告。二是尝试专题审议等多种形式，适当延长会期，使代表有较为充分的时间进行审议，逐步把议事决定的权力落到实处。把代表划成财经、法制、农林、城建、科教文卫若干小组进行专题审议。专题审议议题经大会主席团审查通过后，由人大常委会和“一府两院”分管领导牵头组织开展联团专题审议或组织部分代表进行专题审议。恢复设立大会简报，使在不同代表团参加审议的代表了解整个大会的审议情况，使审议意见和建议得到更大范围内的交流与共享。三是建立代表大会综合审议意见制度。健全各项工作报告修改反馈机制，在大会审议各项工作报告的基础上，由报告人向大会主席团作关于修改工作报告的说明，将修改情况印发全体代表，并将修改情况在新闻媒体上刊登。对人大代表在全体会议、分组或专题审议时提出的重要意见和建议，要形成“人代会综合审议意见”，转人大常委会各部门和“一府两院”处理。闭会期间，市人大常委会要加强对代表议案和建议的督办，全体会议上要听取议案和建议办理情况的报告，必要时可对办理结果进行满意度测评。

D921.11

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2017.06.014

徐高峰，长春市人大常委会办公厅主任，研究方向：政治学。

责任编辑李冬梅