海绵城市建设理念如何落地小城镇建设

郑礼海

海绵城市建设理念如何落地小城镇建设

郑礼海

2016年，《中共江西省委、江西省人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》发布，要求加快编制海绵城市建设专项规划，将海绵城市建设落实到城市规划编制的项目建设全过程。可见，从中央到部、省，社会对海绵城市建设的重视程度非同一般，而小城镇建设受到各种因素的制约，海绵城市建设理念在小城镇建设中更难落地。本文结合实际分析了小城镇建设中落实海绵城市建设理念存在的主要问题，针对存在的问题提出了解决问题的对策，指出必须进一步完善体制机制，落实地方各级政府责任制，形成社会合力，才能有效推进小城镇海绵城市建设理念落地。

一、在小城镇建设中落实海绵城市建设理念存在的主要问题

（一）实施海绵城市建设的意识较淡薄

首先，小城镇地处广大农村，发展起步晚，规模较小，周边环境资源相对较好，在发展历程中尚未表现出严重的城市病现象，因而容易思想上麻痹，认为有得天独厚的地理优势，不必实施海绵城市建设。其次，小城镇的居民大多数来自农村，受够了农村泥污的地面，看到大城市硬质场地光鲜的一面，乐于照抄照搬，追求宽马路，大广场，高硬化率。第三，即使在建设中遇到一些问题，也容易被表象所蒙蔽。

（二）海绵城市建设标准体系不健全

国家大力推行海绵城市建设，但到目前为止，尚无海绵城市建设国家标准和技术规范，只有住建部组织编制的《海绵城市建设技术指南》—低影响开发雨水系统构建（试行）。虽然技术指南提出了海绵城市建设—低影响开发雨水系统构建的基本原则，规划控制目标分解、落实及基构建技术框架；明确了城市规划、工程设计、建设、维护及管理过程中低影响开发雨水系统构建的内容、要求和方法，但更多内容是定性规定，缺少定量规定，可操作性不强；同时现有的《城市排水工程规划规范》《城市防洪工程设计规范》《城市道路工程设计规范》《城市园林绿化评价标准》《蓄滞洪区设计规范》《公园设计规范》《园林绿化工程施工及验收规范》等相关规范均没有更新，而工程设计单位往往按现有技术规范进行相关专项设计，导致海绵城市建设技术难于落地。

（三）海绵城市建设法规不完善

现有城建法规体系中还没有专门的海绵城市建设法规。2016年，住建部制定了《海绵城市专项规划编制暂行规定》，明确了海绵城市专项规划编制的具体内容和要求，算是亡羊补牢之举。但是，因各地城市总规、控规编制在前，城区各类用地性质已定，海绵城市专项规划确定的雨水径流总量控制指标很难在现有总规、控规中落地，需等下一轮总规、控规修编才能有效落实。海绵城市专项规划确定的近期建设重点也不一定符合实际，可操作性不强。

（四）海绵城市建设在审批把关中难落实

海绵城市建设是新生事物，是推进新型城镇化建设的要求。各地执行的城市总规、控规及专项规划均无专门海绵城市建设规划，因此在各项建设用地核发规划条件时，均无法提供具体的要求；而设计单位一方面受现有技术规范的约束，另一方面受专业技术人才的影响，很难设计出切合实地环境的工程技术图纸，多数停留在意向层面。如笔者所在城市一高中部新校区修规方案招标，要求体现海绵城市建设技术，但规划条件没有深度限定和相关指标数据定量，所有招标方案除了在校园绿地景观设计中保留利用现有水体和山体外，其他都是意想设计，连排水专项规划设计都是传统的排水体制。由于没有法定的技术标准和法定的上位规划要求，规划行政审批部门也就难于把关。

（五）建设资金投入不足

经济欠发达地区的小城镇建设，往往受建设资金的瓶颈影响而举步艰难，政府希望少花钱多办事，办好事。因而在有限的资金前提下，能省则省。实施海绵城市建设，建设低影响雨水系统，采用源头削减、中途转输、末端调蓄等条件手段，通过渗、滞、净、用、排等多种技术，实现城市良性水文循环，必须增加工程造价和建后运行维护成本，在资金紧缺情况下，往往选择投资少、施工简便的工艺。

（六）建设监管不到位

小城镇建设中雨水管网建设常常被列为附属工程，不为人们重视，也是工程建设监管中的薄弱环节。在房地产开发建设中，政府部门、投资商、建设施工单位、监理单位重视房屋建设的设计论证和建设过程的监督管理，工程建设报批阶段，多数没有室外排水体系施工图，主体工程完工，才仓促进行附属工程建设，缺乏区域协调统筹兼顾，监管单位也疏于管理，认为管线工程出不了大问题。笔者所在城市的一段防洪、绿化及道路建设工程中，当时指挥部只重视道路硬化和滨江景观建设，而在排水设施建设上没有采纳规划部门意见，导致雨水管没考虑周边开发用地建成后雨水的收集、转输，一到暴雨期间，雨水井中成“喷泉”，街道成了“河道”。

二、海绵城市理念在小城镇建设中落地的对策

（一）加大海绵城市宣传力度，提高全民科学理水意识

思想是行动的先导，没有科学的理念作指导，难有主动而正确的行为。要提升全民海绵城市建设意识，必须采取多种途径，深入广泛开展宣传教育，用国内外城市粗放发展带来的典型反面事例教育广大人民，尤其要重视抓领导干部及青少年儿童的教育，做到持之以恒、远近结合，让全社会关心支持小城镇海绵城市建设，实现雨水的自然积存，自然渗透，自然净化和可持续水循环，提高水生态系统的自然修复能力，维护城市良好的生态功能。

（二）完善海绵城市建设专项规划及技术标准，为项目规划设计与审批提供依据

海绵城市建设关系到一定地域水生态系统的平衡，是城市绿色发展、可持续发展的必然要求，完善海绵城市建设法规、标准体系，也是依法行政，建设法制政府的要求。一方面为建设工程规划设计单位提供技术标准，确保工程设计规范化；另一方面有利于城市规划设计部门在编制城市总体规划、专项规划、控制性详细规划及修建性详细规划时落实海绵城市规划理念，明确低影响开发控制目标，确定相应的规划控制指标。

（三）强化规划行政审批，提升海绵城市设计质量

在上位规划中落实海绵城市理念，为引领各项城市建设提供科学的依据。这就要求规划行政主管部门，在组织编制总规、专规、控规中，强化设计方案论证和审查，确保在城市总规中落实保护水生态敏感区，集约开发利用土地，合理控制不透水面积，合理控制地表径流，明确低影响开发策略和重点建设区域；确保在城市水系专项规划、城市绿地系统专项规划、城市排水防涝专项规划、城市道路交通专项规划中落实低影响开发控制目标和指标；确保在城市控制性详细规划中明确各地块的低影响开发控制指标，合理组织地表径流，依据城市上位规划要求，在建设工程核发规划条件时，核定各地块低影响开发控制指标，作为规划核心内容之一，纳入建设用地土地出让限定条件。

（四）广开投资渠道，为海绵城市建设提供保障

海绵城市建设是一项打基础、管长远、利国利民的民生工程，要求各级政府广开投资渠道，推进海绵城市建设。一是各级政府设置专项资金用于城市重大海绵城市建设项目；二是整合城建、防洪、环保、交通等相关行业建设资金用于海绵城市建设；三是参照新农村建设、棚户区改造、农村危房改造等政策实施以奖代扶，对非政府投资的海绵城市建设项目，经相关职能部门验收合格的，按总投资额的一定比例给予奖励。

（五）落实监管责任，确保验收合格

过程监管是海绵城市设计落地的关键环节，一旦放松，将前功尽弃。如同城市景观建设一样，有的工程在方案设计阶段高度重视，锦上添花，但建设过程疏于监管，粗制滥造，最终大相径庭，成为败笔，劳民伤财。海绵城市设计落地，一是要强化规划监督管理，履行地下隐蔽工程放验线制度；二是要规划执法监督部门做好跟踪管理，上一环带不到位，不得进入下一环节施工；三是工程监理单位全程现场监管，把握每一环节技术标准；四是工程质量监督部门加强对建设工程五方主体的监管，确保五方主体职责到位，保证工程质量。

（六）建立评价考核机制，实行问责追责制度

海绵城市建设是生态环境建设的重要组成部分，推进海绵城市建设关键因素在人，好的规划要人去执行，好的工程项目要人去实施。建立海绵城市评价标准，有利于检验海绵城市建设实际成效；建立对地方政府主要领导考核机制，方能提升海绵城市建设力度；实行问责追责机制方能确保海绵城市建设工作又好又快推进。

三、结语

海绵城市建设是一个复杂的系统工程，推进小城镇落实海绵城市建设理念，关键在各级地方政府主要领导高度重视，有建设资金作保障，有相关职能部门齐抓共管，如此一定能让海绵城市建设理念在小城镇建设中落地生根，创造天人合一、美丽宜居的新型小城镇。

（作者单位：江西省石城县城乡规划建设局）