浅谈国资委管理体系下国有企业审计风险

●陈敬淑

浅谈国资委管理体系下国有企业审计风险

●陈敬淑

伴随着我国国有企业改革进入深水区，国有企业发展路线规划愈加明晰，如何发挥国有企业在市场资源配置中的重要作用，成为近年来国有企业改革的主要关注内容。我国供给侧结构性改革方案的出台，需要各行各业增加有效供给、减少无效供给、提高核心竞争力，“三去一降一补”任务的全面部署对行业转型升级提出了严格的要求。在这种情况下，政策导向既对国有企业的转型发展提出了新要求，也为国有企业的转型升级提供了新机遇。国资委作为国有企业的出资人代表，依法履行出资人职责，对于国有资本的安全保障起到了最后防线的作用。国有企业审计对保障国有资产安全、提升国有资金使用效率具有重要意义。因此有必要对国资委管理体系下的国有企业审计风险进行探讨，厘清国有企业审计的内部关系，保障国有企业财务管理制度的正常运营和企业资金的有效安全，最终实现国有企业的成功转型和再次发展。

供给侧改革 国企财务 审计风险

一、加强国有企业监管必须重视审计风险的规避

在我国，国有企业始终是关系国计民生行业的重要支柱，为我国经济崛起和发展做出了重大贡献，也对保障人民基本生活和国家安全提供了强大支撑。但随着我国经济条件的不断改善和经济结构转型期的到来，某些国有企业还能否适应生产力发展的需要便成为亟待讨论的问题，与此同时国家供给侧改革的大力推进也给部分传统型国有企业带来了巨大生存压力。国有企业不应仅从外部环境发展入手制定应对策略，还应当考察内部条件，在转型的关键期结合企业发展的基本需要和自身的内部条件，深化自身内部管理控制制度改革，屏蔽相应风险。

当前我国国有企业统一受政府或者政府授权国资委领导和管理，受国资委管理的国有企业数量更多，规模更大，因此必须加强国资委管理体系中的国有企业改革发展。国有企业审计工作作为保障国有企业财务信息质量的关键性工作内容，对于提升国有企业的资金安全和资金使用效率都具有重要意义，也对企业的财务制度规范和财务操作规范提出了规范性意见。重视规避企业审计风险、提升企业审计制度完善的建议和举措非常重要，很有必要通过对国资委管理体系中的国有企业审计风险进行合理评估和分析，为我国国有企业转型和改革做出积极的贡献。

二、国有企业审计风险的类别分析

（一）国有企业审计法律风险

客观地讲，国资委管理体系进行相关审计存在法律风险，国资委管理体系内的国有企业在市场经济条件下都是独立的法人实体，由于国资委作为出资人，履行着监督企业经营，确保国有资产保值增值的相关职能，故由国资委参照政府审计相关做法进行审计无可厚非，但是在法律支撑方面还存在着一定的缺失。首先，国资委作为出资人，并不直接进行企业经营，相关的审计工作其特征是监督性与滞后性。直接以审计介入企业经营没有足够的法律法规支撑。其次，从审计出发点来讲，市场经济条件下的企业法人接受审计往往是资本市场的要求，其审计导向在于企业的价值最大化目标，是企业所有者对于出资期望的客观要求。而国资委体系下的企业则不仅仅要考虑企业价值最大化，而往往审计的主要目标还包括了企业是否合规经营，主要管理人员是否存在渎职或不作为等，这也使得国有企业在审计内容的确定上有别于非国有企业，在法律制度的适用上有一定的模糊性。再次，由于改革的深入与资本市场的复杂性，较多的国有企业也在资本市场上公开发行股票，企业出资人性质多样化是客观现实。因此，在审计方面，如果要适用《审计法》来审计这些国有企业，则需要通过股东大会的确认。由于上述各种原因，偏重于政府审计的《审计法》与适用于社会审计的《注册会计师法》对于国资委系统的国有企业审计在当前社会经济条件下都不能很好地适用，故而从国家立法的层面，应综合考虑这些现实情况，结合当前混合所有制改革，完善立法，使国资委开展相关审计工作得到详实、有力的支撑，避免法律风险的出现。

（二）国有企业监管体系多重性造成的审计监管风险

由于国资委管理体系中的国有企业由国资委履行出资人的职责，因此其理应受到国资委的管理和监督，但是由于国有企业的特殊性质，其财务管理核算、生产流程监控等还受到其他多部门的监督管理，因此这也导致国资管理系统中的国有企业监管体系存在多重性，最终产生了国有企业审计监管风险。首先，我国财政部对国资委管理体系中的国有企业起到了监管财务管理，核查国有资金利润水平的职能，当国有企业的国有资产出现保值增值失灵时必然会采取相应措施进行止损。同时财政部还对财务管理核算、会计信息质量起到了监督作用，审计作为财务管理的重要组成内容，其也受到了财政部的管理监督。其次，由于国资委担当出资人职责，也会对国有企业的资产进行相应管理监督，对于可能造成资产流失、资产保值失效的经营策略进行干涉，会对国有企业的生产经营产生一定的约束。国资委作为国有企业的股东，必然会对国有企业的审计结果具有极高的关注度和约束性。

当然我国的审计署也对国有企业的审计工作起到了全面监察和管理的作用，对于国有企业的审计规范由审计署确定实施。因此我们可以发现，国资委管理体系中的有些企业在进行审计工作时需要对三方负责，必然会导致权责划分不清。某些审计规范由财政部进行规定，而另外一些审计规范则可能又由国资委或者审计署进行规定，这使得国有企业在进行审计的过程中难以迅速找到审计规范，容易出现审计政策的不合理把握。而且由于国资委管理的国有企业需要向财政部、国资委和审计署分别负责，这也必然容易造成审计资源的极大浪费，相同的审计问题可能需要不同的部门进行不同流程的审核和监督，而某些疑难问题又可能会出现多个部门均不愿意出面解决，职能表达极度不明确。而我国当前部门间沟通不畅也更加加剧了这一问题的出现，最终导致多部门监管带来了巨大的审计监管风险。

（三）国有企业经营者滥用职权产生的不实信息审计风险

在任何企业管理层为了达到不同的目的都可能会存在虚假交易、粉饰报表的情况，以最终实现财务报告的指标项目结果较好，对于国资委管理体系中的国有企业经营者而言也不例外。因此，国资委管理体系中的国有企业经营者存在滥用职权粉饰报表造成的不实信息审计风险。首先，由于当前经济正处于新常态增长期间，国有企业也必然面临着严峻的改革形势，国有企业在改革过程中可能需要经过一个阵痛期，这个阵痛期可能会伴随着利润水平的下降或者企业收入的波动，在这种前提条件下，国资委管理体系中的国有企业经营者为了满足自身的政绩要求和考核指标，容易出现滥用职权虚构交易的情况，这使得国资委管理体系中的国有企业经营者为了政绩目标可能会铤而走险使用非法手段操纵交易方式和交易额度，对财务报表的真实性产生不利影响。其次，在国资委管理体系中的国有企业审计过程中，不单单需要对财务进行审计还需要对内部控制制度和流程进行审计，而国有企业的徇私舞弊情况的出现和内部控制审计失灵也有着密不可分的联系。在这种情况下，国有企业经营者粉饰报表，装点财务数据指标的行为也会对内部控制制度的执行和运作带来极大的不确定因素，致使国有企业的内部控制制度审计也面临着极大的风险。

三、国有企业降低审计风险的对策措施

（一）提升国有企业审计法律合规性

国资委管理国有企业作为我国国有企业的主要管理模式，其发展路径对于国有企业的整体发展路径具有不可磨灭的影响。审计流程、审计规范是否符合法律规范将直接影响到审计结果是否可以信赖，对于普通企业尚且如此，对于国资委管理体系中的国有企业也应当一以贯之。在此基础上，有必要通过对国资委管理体系中的国有企业审计法律合规性进行全方面评价和提升，实现逐步降低审计法律风险，保障审计程序有效执行、审计结果真实有效的目的。结合国有企业的现状来看，原有的《审计法》相关法律法规不再适用，难以为企业的审计工作开展保驾护航，因此需要加强对国有企业审计法律合规性的重视，才能达到降低审计风险的目的。

而想要提升国资委管理体系中的国有企业审计法律合规性，逐步降低审计法律风险，首先国有企业需要加强对审计规范的理解，由于当前我国针对国资委管理体系下的国有企业审计规范分散在各个主管部门的规范性文件中，因此对其进行整理分类需要企业花费一定的时间和精力。国有企业可以委托第三方中介机构进行政策的梳理、总结与解读，可以减轻国有企业内部人员的工作量，同时提升对于审计政策把握的专业性。其次，在审计工作开始之前国有企业需要关注企业内部重点项目规范，并通过自身排查和梳理从企业内部降低国有企业的审计风险。在对档案和文件的梳理和总结后，了解到其中可能存在的审计法律风险，通过和第三方会计师事务所沟通和咨询，来降低国资委管理体系中的国有企业在审计流程中可能存在的审计法律风险。除此之外，在审计流程结束后，提交审计报告之前也需要经过国资委的相关审核，审核过程也要符合国家相应的法律规范，只有这样才能最终确保审计法律风险可控。国有企业通过以上途径既能够实现对法律的有效遵从，又能够实现国有企业审计流程的合规化，最终降低国有企业的审计法律风险。

（二）规范国有企业的监管体系

当前国有企业的出资人身份主要为两类，第一类为国资委执行国有企业的出资人身份，第二类则为由省市县级政府执行国有企业的出资人身份，这两类国有企业的监督管理体系存在天然的差异。而当前由于国资委管理体系下的国有企业受到多方监管，因此必然存在着监管多重性，使得监管难以向一方负责。同时也存在信息上的浪费，因此有必要通过多种手段和渠道来规范国资委管理体系中的国有企业的监管体系，全面规避因监管多重性带来的审计监管风险。首先，国资委管理体系下的国有企业需要明确出资人主导地位，这是由我国企业的股权责任决定的，国资委作为其出资人，执行股东职责。因此涉及企业相应由股东决定的事项应当由国资委出面负责。国有企业的审计工作从本质上来说应当首先对股东负责，即对国资委负责，因此必须要明确其审计流程受国资委领导。其次，财政部和审计署作为企业财务管理和审计工作的全面领导者，也对国有企业的审计流程起到指导规范作用，当国资委在审计流程的某一方面并没有进行相应规定时，国有企业应当按照财政部或审计署的规范要求进行审计工作。除此之外，如果国资委、审计署、财政部有关审计工作的流程或者规范出现冲突，应当报请三部门进行联合磋商，难以进行沟通磋商的，可以由企业给出审计流程的操作意见和方法，报三部门批准。当权责难以统一时可以咨询第三方审计机构，了解其他类似国有企业的审计操作方法，通过几步走最终实现降低审计监管风险的目的。

（三）加强监管和风险控制

对于一般企业而言，其存在和发展的动力便是获得经济利益回报，因此对其经营效果的最好评价指标便是经济指标，但是我国的国有企业从成立之初就不单单是为了获得经济收益，致使国有企业和一般企业具有身份上的差异，因此其评价体系也不能单单以经济指标作为依据。在这种情况下，国有企业的审计一直存在难以确定审计指标和审计标准的情况，使得审计结果有时候很难反映国有企业的真实财务、经营状况，鉴于此有必要通过完善监督管理制度，加强企业内部风险控制管理，提升管理层专业水平和质量，来实现降低不实信息带来信息审计风险的目的。而这一过程不单单需要国有企业和主管机关的协调来实现，还需要对行业指标进行参考和涉及国计民生的业务进行全面衡量。

首先，监督管理作为审计流程中必不可少的内容，主要分为内部审计监督和外部审计监督。当前，我国国资委管理体系下的国有企业一般都建立有配套的内部审计制度，通过执行相应内部审计制度可以在内部审计监管方面降低审计的风险。而内部审计制度的不断完善对于提升内部审计效率具有重要意义。其次，在外部审计监督方面，承担国有企业外部审计工作的第三方机构在进行审计操作之前就需要考虑到国有企业管理层可能因为徇私舞弊而造成的财务报表失真的情况，并且需要对其产生的相应风险进行合理有效评估。对以前年度审计事项、企业近年来的财务经营状况、行业发展状况进行宏观把握，对被审计的国资委管理下的国有企业的基本情况有初步了解。除此之外，监督和风险控制还可以表现在对国有企业内部从管理层到生产线的全面走访和调查，并对企业内部组织架构、内部控制制度的合理性、内部控制制度的执行情况进行详细了解。从重点项目入手，对于国资委旗下的国有企业需要重点关注资产使用效率、资金保值升值的能力，确保国有资产的安全性，避免审计信息风险的扩散。

四、结束语

随着国有企业改革进入深水区，国资委必须充分发挥国有企业出资人的角色，以更加专业的思路引领旗下的国有企业必然开展更加专业、更具审计精神的审计管理和评价，在这种情况下国资委管理体系中的国有企业需要逐步提升审计合规性、完善国有企业的监管制度和体系，并加强风险控制和监督管理，降低国有企业的审计风险，实现国有企业的平稳过渡和稳健前行，为我国经济建设提供有力保障，这个任务是十分重要的，说简单一点，任重道远，我们必须下大力气，抓紧抓好抓落实，脚踏实地做好国有企业的审计工作，为国有企业的健康发展贡献自己的力量。

（作者单位：重庆市国有资产监督管理委员会）

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（本栏目责任编辑：郑洁）