“财政监督常用法律法规的理解与适用”之十五 《中华人民共和国行政诉讼法》部分法律条文的理解与适用（一）

●陈渊鑫

“财政监督常用法律法规的理解与适用”之十五 《中华人民共和国行政诉讼法》部分法律条文的理解与适用（一）

●陈渊鑫

行政诉讼，是指个人、法人或其他组织认为行政主体以及法律法规授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。为规范行政诉讼行为，1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），自1990年10月1日起施行。《行政诉讼法》是规范行政诉讼活动和行政诉讼法律关系的基本法律，是法院审理行政案件和行政诉讼参加人进行诉讼活动必须遵循的准则。其所确立的“民告官”制度在解决行政争议、推进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面发挥了重要作用。然而，随着社会主义民主法制建设的不断深入推进，行政诉讼中的“立案难、审理难、执行难”等问题突出，严重侵害了公民的合法权利。为此，全国人大法工委从2009年开始着手《行政诉讼法》的修订工作，历经数次审议，2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，自2015年5月1日起施行。新《行政诉讼法》共10章101条，扩大了受案范围、强化了行政主体的应诉责任、丰富了执行手段、强化了复议机关的法律责任，有利于推进依法行政、司法公正、全面落实依法治国基本方略。为保障司法的统一适用，2015年4月22日，最高人民法院制定发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》），与新《行政诉讼法》同时生效适用。财政部门作为重要的行政执法主体，其履行行政职责的行为必然需要接受司法的最终审查。近年来，随着公民权利意识的不断增加，针对财政部门的行政诉讼的案件数量也在逐年递增。因此，为保障财政部门依法行政、依法理财，本文以《行政诉讼法》、《行政诉讼法司法解释》为依据，结合财政监督检查实践，对《行政诉讼法》中与财政行政执法直接相关的部分法律条文进行解读。

一、行政诉讼法适用范围

法律条文：

第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

重点内容解读：

本条是关于行政诉讼法适用范围的规定。

行政诉讼是“民告官”的制度，它解决的是行政机关在行政管理过程中侵犯公民合法权益的问题，是为公民合法权益提供的一种司法救济的制度。凡是认为自己合法权益被行政机关及其工作人员的行政行为，以及法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为所侵犯的公民、法人和其他组织，都享有提起行政诉讼的权利。值得注意的是，行政相对人不履行行政合同，行政机关可以采取单方行政行为，以实现行政目的，没有必要向法院起诉。因此，《行政诉讼法》不涉及“官告民”问题。与1989年《行政诉讼法》相比，新《行政诉讼法》作了两处修改：一是将“具体行政行为”修改为“行政行为”；二是肯定了被授权社会组织的行政诉讼主体地位。具体而言，本条需要注意以下问题。

（一）行政行为的内涵

行政行为，是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。通常，按照行政行为的对象是否特定为标准，行政行为可以划分为抽象行政行为和具体行政行为。所谓的抽象行政行为，是指行政主体在行使职权的过程中，制定和发布普遍行为准则的行为。其核心特征是：行政行为的不确定性、普遍性。即抽象行政行为是对某一类人或事具有约束力，且具有后及力，其不仅适用当时的行为或事件，而且适用于以后要发生的同类行为和事件。抽象行政行为主要包括制定法规、规章、规范性文件，发布命令、决定等。所谓的具体行政行为，是指行政机关在行使职权的过程中，对特定的人或事件做出影响相对方权益的具体决定与措施的行为。其特征是行为对象的特定性与具体化。具体行政行为通常只涉及某一个人或组织的权益。具体行政行为主要包括：行政许可与确认行为、行政奖励与给付行为、行政征收行为、行政处罚行为、行政强制行为、行政监督行为、行政裁决行为等。由于“具体行政行为”是一个相对概念，为此，新《行政诉讼法》将“具体行政行为”修改为“行政行为”。对于行政行为理解可以从以下四个方面入手：一是行政行为不包括行政机关制定的“规范性文件”。虽然，新《行政诉讼法》明确将行政诉讼案件的受理范围“具体行政行为”修改为“行政行为”，但是根据其第53条之规定，制定“规范性文件”的抽象行政行为并不能直接提起行政诉讼。二是行政行为既包括作为，也包括不作为。所谓作为行政行为，是指以积极作为的方式表现出来的行政行为，如行政奖励、行政强制等。不作为行政行为，是指以消极不作为的方式表现出来的行政行为。如涉及会计师事务所的审批，省级财政部门收到当事人的申请后，未在法定期限内作出行政决定，就属于不作为行为。行政行为侵犯公民合法权益，既可以由行政机关作为引起，也可以由行政机关消极不作为引起。三是行政行为还包括学理的“事实”。学理上认为，事实行为是行政主体实施的不产生法律约束力但影响或者改变事实状态的行为，如行政调查、执法人员在执法中非法使用暴力手段等。只要事实行为造成公民合法权益侵害，就具有可诉性。四是行政行为包括行政主体签订、履行行政合同的行为。行政主体为了实现行政管理或者服务目的，可以以平等主体资格与行政相对人签订协议。如果行政主体一方不依法履行或者未按照约定履行协议，行政相对人可以向法院提起行政诉讼。特别是PPP（政府和社会资本合作）项目实施中，会涉及大量的行政合同。

（二）被授权社会组织的行政诉讼主体地位

新《行政诉讼法》虽然将规章授权的组织作出的行政行为纳入行政诉讼调整的范围，但其授权需要受到其他法律的限制。如《行政处罚法》第17条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚；《行政许可法》第23条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。《行政强制法》第70条规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。由此可以看出，规章不能授权社会组织处罚权、行政许可权和行政强制权。此外，值得注意的是，行政机关的内设机构、派出机构或者办事机构非经法律、法规特别授权，不能以自己的名义作出行政行为。其所作行政行为，属于无效行政行为，引起诉讼的，以其所在行政机关作为被告。对于财政部门而言，《财政部门实施会计监督办法》虽然授予财政部驻各地财政监察专员办事处会计监督的职权。但根据《行政处罚法》第17条的规定，行政处罚必须获得法律、法规的授权，而《财政部门实施会计监督办法》仅仅是部门规章。为此，有关当事人对财政监察专员办事处所实施的会计违法行为的行政处罚不服的，只能以财政部为被告。

（三）合法权益的范围

1989年《行政诉讼法》将合法权益主要限定在人身权和财产权。随着公民权益保护范围的不断扩大，社会保障权、公平竞争权、信息知情权都已经纳入了《行政诉讼法》的保护范围。近年来，以《信息公开条例》为依据，针对财政部门的行政诉讼案件越来越多。因此，合法权益应当包括但不限于人身权和财产权。

二、行政诉讼权保护和行政机关负责人出庭应诉

法律条文：

第三条人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

重点内容解读：

本条是关于保障公民、法人和其他组织起诉权利和行政机关负责人应当出庭应诉的规定。

保护公民、法人和其他组织的起诉权是行政诉讼法需要解决的核心内容，即符合行政诉讼法起诉条件的行政案件，人民法院都应当受理。同时，为解决“告官不见官”的问题，本条从法律制度上明确被诉行政机关负责人应当出庭应诉。具体而言，本条可以从以下方面理解：

（一）公民、法人和其他组织的起诉权

起诉权利是公民的一项基本权利。所谓的起诉权利，是指公民、法人和其他组织对侵害其合法权益的行为，通过诉讼的渠道寻求司法保护和救济的权利。公民、法人和其他组织享有起诉的权利是其合法权益能够得到司法救济的前提和保障。其从性质上看是一种请求权。新《行政诉讼法》通过多项配套制度来保护公民、法人和其他组织的起诉权。如新《行政诉讼法司法解释》规定，“对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。”同时，为方便当事人行使起诉权利，明确可以口头起诉。新《行政诉讼法》增加规定书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院书记人笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

（二）行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政诉讼案件

人民法院依法独立行使审判权是宪法和有关法律规定的一项诉讼中的重要原则。在行政诉讼中，行政机关是被告。实践中，有的地方政府以影响当地经济发展大局为由，干扰人民法院受理行政案件，有的政府部门怕败诉，不愿意当被告，干预、阻碍人民法院受理行政案件。2010年10月，国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确规定：“做好行政应诉工作，完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行政机关依法积极应诉。”

（三）行政机关负责人应当出庭应诉

行政诉讼是“民告官”的制度，但在审判实践中常常是“告官不见官”，行政机关出庭应诉的往往是其工作人员，甚至只委托的律师出庭，不利于有效化解行政争议。为此，在总结有关地方行政机关负责人出庭应诉的经验基础上，新《行政诉讼法》确立了“行政机关负责人出庭应诉为原则，委托相应工作人员出庭为例外”的原则。对于此，需要注意两个方面的问题：一是行政机关负责人的内涵。《行政诉讼法司法解释》第5条明确，“行政机关负责人”包括行政机关的正职和副职负责人。即“行政机关负责人”不仅包括行政机关的法定代表人，还包括其他负责人。从有利于推进行政争议解决的角度，出庭应诉的行政机关负责人最好是行政机关的正职领导或作出被诉行政行为的内部机构的分管领导。二是行政机关负责人出庭可以委托代理人。根据《行政诉讼法司法解释》第5条的规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。诉讼代理人出庭应诉应当执行《民事诉讼法》的有关规定，即委托他人代为诉讼，必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书，并且授权委托书必须记明委托事项和权限。

三、人民法院独立行使审批权原则

法律条文：

第四条人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

重点内容解读：

本条是关于人民法院依法独立行使行政审判权原则的规定。

行政案件审判权由人民法院依法独立行使，任何行政机关、社会团体和个人不得干涉人民法院依法独立行使审判权。人民法院设置专门的行政审判庭来审理行政案件。

（一）人民法院依法对行政案件独立行使审判权

我国《宪法》第123条明确规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》也都规定了人民法院依法独立审判的原则。为此，人民法院独立行使审判权不仅是一项重要的宪法原则，还是一项重要的诉讼原则。对于行政诉讼而言，行政审判权是人民法院根据当事人请求，依照诉讼程序居中审理，裁判行政争议的权力。由于行政诉讼是“民告官”的案件，被告是行政机关。与作为原告一方的行政相对人相比，其显然处于强势地位。为此，只有在行政诉讼坚持人民法院依法独立行使审判权，才能不受行政机关、社会团体、个人的干涉，从而真正取信于民。

人民法院的行政审判权是宪法和法律赋予的，人民法院对审判权的行使必须严格依据宪法和法律的规定范围内进行。人民法院依法独立地行使行政案件审判权主要包括以下三个方面的内容：（1）人民法院依法独立地行使行政案件审判权是指人民法院作为一个整体独立行使行政审判权，而不是指审判人员个人的独立，也不是指合议庭的独立。在人民法院内部，要遵循一定的工作关系，如审判员、合议庭遇有重大问题，要向庭长、院长请示；对于审判中的一些重大问题，还要由院长提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定必须执行。（2）人民法院依法独立地行使行政案件审判权是指不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院并不是处于真空之中，它与社会有广泛的联系，特别是行政审判中当事人中有一方是握有行政权力的国家行政机关，它比较容易利用手中的权力对人民法院施加影响，或明或暗地干涉人民法院对案件的审理。因此，独立行使行政案件审判权特别要注意防止来自行政机关的干涉。（3）人民法院依法独立地行使行政案件审判权还包括人民法院在审理具体行政案件时不受上级或同级人民法院的非法干预。按照宪法和人民法院组织法的规定，我国上下级人民法院之间的关系是监督关系而不是领导关系。各级人民法院对最高人民法院的司法解释、决定、命令以及上级人民法院的决定、命令都应当执行。但是，就具体案件的审判来说，各人民法院的审判权则是独立的，不容非法干预的。它们各自对自己所作的裁判负责。

（二）人民法院设行政审判庭审理行政案件

行政案件发生在国家管理活动中，而行政诉讼的目的在于确认行政机关具体行政行为的合法性，保护相对一方的合法权益。特别是随着国家管理职能日益加强，行政案件涉及面广、专业性强，且案件数量逐年增加，需要人民法院组织足够的力量，确定相应的审判机构来审理行政案件。因此，如果由法院内部其他审判机构兼管，不符合行政诉讼发展的要求。目前，我国各级人民法院均已设立了行政审判庭对行政诉讼案件进行专门审理。

四、以事实为根据、以法律为准绳原则

法律条文：

第五条人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。

重点内容解读：

本条是关于审理行政案件以事实为根据、以法律为准绳原则的规定。

人民法院审理案件，以事实为根据，以法律为准绳的原则，是我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法共同明确规定的一个诉讼原则。其要求人民法院在审理案件时必须查明案件的事实真相，以法律为尺度，作出公正的裁判。

（一）人民法院审理行政案件，必须以事实为根据

以事实为根据，是指人民法院在审判活动中，一切从具体的案件情况出发，使认定的事实完全符合案件的客观真相。事实，是指原告和被告双方当事人争议的法律关系的全部客观情况。行政案件中的事实应包括行政相对人在行政法律关系中实施的行为事实，行政机关作出的行政行为的事实以及在诉讼中双方争议的事实，行政行为与原告的权益损害之间是否存在因果关系等事实。为此，人民法院应当依照法定程序调查，认定行政机关据以作出行政行为的事实是否符合客观情况，从而对被诉行政机关的行政行为的合法性作出正确的判定。

（二）人民法院审理行政案件，必须以法律为准绳

在行政案件中，人民法院必须依法办案，正确适用法律，必须把法律作为认定被诉行政机关的行政行为是否合法的标准和尺度。这里所说的法律是指广义的法律，包括全国人大及其常委会制定的法律，国务院的行政法规、地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例，行政规章仅具有参照适用效力。

以事实为根据，以法律为准绳的原则要贯彻在行政诉讼全过程中，两者之间具有内在联系，不可分割。以事实为根据是以法律为准绳的基础，没有全面客观的事实，确凿充分的证据，就谈不上正确适用法律；以法律为准绳，是以事实为根据的目的，如果不是为了适用法律的目的，就没有必要去查清事实，收集证据。人民法院在审理行政诉讼案件全过程中，必须把以事实为根据和以法律为准绳有机结合起来，才能正确、及时地解决行政争议，提高办案质量。

五、合法性审查原则

法律条文：

第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

重点内容解读：

本条是关于行政诉讼合法性审查原则的规定。

合法性审查原则可简称司法审查原则。司法审查是现代司法制度发展的一个普遍趋势。由于司法制度和法律传统的不同，各国的司法审查原则及其制度，存在许多差别。就我国而言，合法性审查原则，是指人民法院通过依法审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审理并作出裁判的行为。合法性审查是对人民法院行使司法审查权的限制，人民法院通常只能对行政行为的合法性进行审查，原则上不能审查其合理性。具体而言，合法性审查原则应当注意以下方面的问题。

（一）合法性审查的范围

人民法院通常只能审查行政行为的合法性，不涉及合理性。所谓行政行为的合理性，是指行政机关在其法定的自由裁量权范围内所作出的行政行为是否准确、恰当。人民法院之所以主要审查行政行为的合法性，是由司法权与行政权的职能分工决定的。在我国，司法权与行政权都是从属于人民代表大会的国家职权，有各自活动的范围和不同的原则。因此，人民法院必须在法律规定的范围内行使行政审判权，对行政机关的法定职权予以尊重。在行政诉讼中，法院面对的在具体行政案件中反映出来的行政权力并不是一般意义上的行政权力，而是被告行政机关的行政职权，即行政权力在某一领域内的具体化。我国行政法采用法定职权原则来规范行政机关的权力，即行政机关必须严格按照法律分工拥有职权并履行职责。行政机关不得行使法律没有赋予的权力，否则构成行政机关越权；行政机关行使行政权力如果不符合法律授予该项权力的要求，即构成行政机关滥用职权；如果行政机关的行为违反法定的程序，即构成程序违法；等等。无论是越权，滥用职权或违反法定程序，都导致行政行为违法。在行政诉讼中，人民法院有权予以撤销。反之，行政机关在法定职权范围内依照法定程序进行的正常活动，则应该为包括人民法院在内的所有机关、团体和个人所尊重。但是面对行政权的日益扩张，为保护行政相对人的权利，行政诉讼制度逐步向加强对行政自由裁量权的监督和制约的方向发展，在坚持合法性审查原则的前提下，对合法性原则的内涵作了扩大解释，包括行政机关自由裁量权而导致的明显不当的行政行为。为此，新《行政诉讼法》对明显不当的行政行为，规定人民法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。

（二）合法性审查的标准

行政行为合法性的标准，包括两个方面：（1）实体合法，即行政机关所作出的行政行为，是否有法律依据，是否在其法定职权范围内作出，适用的法律、法规是否正确等。（2）程序合法。程序合法是实体合法的保障，是依法行政的重要组成部分。如果一个行政行为在程序方面出现违法，即使其实体方面没有问题，该行政行为依然是违法的。如财政部门在对企业作出较大金额罚款，却未告知其举行听证的权利，则属于程序违法，应予依法撤销。

六、人民法院受理行政案件的范围

法律条文：

第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

重点内容解读：

本条是关于行政诉讼受案范围的规定。

行政诉讼的受案范围是公民权利受到行政权侵害时受司法保护的范围。按照法治原则，行政行为侵犯了公民的合法权益，都应当受到监督，公民都应当得到司法救济，因此，行政诉讼的受案范围应当是非常宽的，不应当限定哪些受理，哪些不受理。但实际上，基于行政争议的特点、法治发展的阶段性等诸多因素的影响，本条采取列举的方式，将行政诉讼受案范围限定为12项，但同时为防止列举方式可能产生的遗漏，设置了“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的兜底条款，为以后的立法扩大受案范围留下了空间。

（一）对行政处罚不服的案件

行政处罚是指行政机关和法律、法规授权组织，基于行政管辖职权，对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织所实施的行政惩戒。由此可见，行政处罚具有以下特征：一是行政处罚权的名义主体是行政机关和法律、法规授权组织。二是行政处罚以存在行政违法行为为前提条件。三是行政处罚的对象是行政违法的公民、法人或其他组织。四是行政处罚是一种制裁性行为。五是行政处罚除是一种具体行政行为外，还是违法者承担的制裁性法律责任形式。本条第1款第1项列举了行政处罚法规定的6类处罚种类，但行政处罚不限于这6类，其他法律、行政法规还可以规定新的处罚种类。行政机关违反行政处罚的实体和程序规定，都可以向法院起诉。《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”关于“责令改正”的可诉性，无论是《行政处罚法》还是《行政诉讼法》都没有作出明确规定。要判断“责令改正”的可诉性，需要准确界定“责令改正”行为的性质。“责令改正”在性质上属于行政命令。所谓行政命令，是指“行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为（作为或者不作为）的意思表示”。作为行政命令的“责令改正”与行政处罚存在本质区别。行政处罚属于行政制裁，“责令改正”则不是行政制裁，它仅是要求行政相对人停止违法行为，履行法定义务。尽管如此，由于“责令改正”为行政相对人设定了作为或不作为义务，因而行政相对人的合法权益就会受到一定的影响。若行政主体违法或不当地实施“责令改正”行为，行政相对人的合法权益将会受到侵害。为此，为充分保护行政相对人的合法权益、抑制“责令改正”的负面作用，无论责令改正是与其他处罚同时适用，还是单独适用，当事人对责令改正不服的，从学理上应当可以提起行政诉讼。

（二）对行政强制措施和行政强制执行不服的案件

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。根据《行政强制法》第12条的规定，行政强制执行的种类包括：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。在学理上，行政强制执行可以分为执行罚、代履行和直接强制。1989年《行政诉讼法》并未规定对行政强制执行不服的可以提起行政诉讼。目前，由于行政强制执行是一种独立的行政行为，有着独立的实体和程序要求，在其实施过程中可能会侵犯行政相对人利益，因而它应当被纳入行政诉讼受案范围。需要注意的是，这里的行政强制执行，仅指行政主体实施的强制执行行为，并不包含法院的非诉强制执行。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权根据《国家赔偿法》的规定要求赔偿。

（三）对行政许可不服的案件

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可是一种授益性行政行为。行政许可准予申请人从事特定活动，申请人从而获得了从事特定活动的权利或者资格，行使许可的权利并获得相关利益。但是，行政机关违法实施行政许可的，则可能侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。《行政许可法》对行政许可的实施程序作了规定，相关法律、法规和省级人民政府规章对行政许可有实体规定。公民、法人或者其他组织申请行政许可，行政机关拒绝或者法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的准予、变更、延续、撤销、撤回、注销行政许可等决定不服的，可以向法院提起诉讼。对于财政部门而言，行政许可主要涉及会计从业资格、会计师事务所等方面。本条第1款第3项所称法定期限，是指《行政许可法》第42条、第43条、第44条规定的期限。

（四）对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服的案件

根据《土地管理法》、《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用管理法》等法律的规定，对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海：自然资源的所有权或者使用权进行确认和核发证书是县级以上各级人民政府的法定职权之一。对这里的“确认”应作广义的理解，它既包括对自然资源所有权或使用权的直接确认，也包括自然资源所有权或使用权发生争议后由行政机关作出的确权裁决。需要注意的是，根据《行政复议法》第30条第2款之规定，“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。对此种决定，公民、法人或者其他组织无权提起行政诉讼。

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的案件

我国《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这里的“征收”、“征用”在学理上分别被称为行政征收、行政征用。所谓的行政征收，是行政机关为了公共利益的需要，依法将公民、法人或者其他组织的财物收归国有的行政行为。行政征用，是行政机关为了公共利益的需要，依法强制使用公民、法人或者其他组织财物或者劳务的行政行为。虽然行政征收和行政征用都是基于满足公共利益需要而作出，但两种存在着本质区别。行政征收引发的是财产所有权的移转，而行政征用仅引发财产使用权的暂时移转。当征用目的实现后，行政主体须将所征用财产返还给被征用人。根据《宪法》及相关法律的规定，无论是行政征收，还是行政征用，行政主体均应给予行政相对人适当补偿。公民、法人和其他组织对征收、征用决定不服，或者对补偿决定不服，除法律规定复议终局的外，都可以提起诉讼。需要注意的是，一般意义的征收，还应当包括征税和行政收费，但本项所规定的征收不包括征税和行政收费。对于征税和行政收费引起的争议公民、法人和其他组织可以根据税法和本条第1款第9项向人民法院提起行政诉讼。

（六）对行政机关不履行法定职责不服的案件

人身权、财产权是公民的基本权利，我国宪法、法律、法规将保护公民的人身权、财产权以及其他一些基本权利明确为行政机关的法定职责。行政机关拒绝履行这些法定职责或不予以答复的，公民、法人和其他组织即可以起诉该行政机关。一般而言，行政机关不履行法定职责的案件需要具备以下条件：（1）公民、法人和其他组织寻求保护的标的为合法权益。即如果原告寻求保护的标的并非合法权益，行政机关可以拒绝。这里的“合法权益”，不仅包括人身权、财产权，还包括法律保护和认可的利益。（2）公民、法人和其他组织向行政机关提出了保护其合法权益的申请。如果当事人并未向行政机关提出申请，则行政机关无从知晓当事人面临着某种危险而采取特别的保护措施。（3）公民、法人和其他组织要求行政机关实施的行为，属于该机关的法定职责。公民、法人和其他组织虽然向有关行政机关提出了申请，但是该行政机关不具有法定职责的，其无权起诉该行政机关。（4）具有法定职责的行政机关拒绝履行或者不予答复。拒绝是通过明示的方式，如通过口头或书面形式答复；不予答复是一种不作为，即在法定期限内不履行相应法定职责。

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的案件

所谓经营自主权是指各种企业和经济组织依法对自身的机构、人员、财产、原材料供应、生产、销售等各方面事务自主管理经营的权利。根据我国法律、法规的规定，企业经营自主权由三个方面的权能组成：一是人事权。即经营者对其管理人员和技术人员及工人的使用、聘任、解聘、晋升、辞退、奖惩等权利；二是财物权。即对国家授予其经营管理的财产或者其自己的财产享有占有、使用、处分和收益的权利；三是组织生产经营权。即组织其人力、财物进行生产经营活动，并获取由此产生的效益的权利。经营自主权包括国有企业、集体所有制企业、私营企业、外商投资企业、农村合作经济组织、个体工商户、承包经营者等的经营自主权。在社会主义市场经济体制下，当某一企业的经营自主权受到行政主体的侵犯时，其可以通过行政诉讼的方式来维护自己的权利。对于财政部门而言，其承担着对企业会计信息质量、会计师事务所执业质量进行监督的职权。在其履行职责过程中，有可能会侵犯企业的经营权而成为行政诉讼的被告。

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的案件

本项规定的主要功能在于保障经营者的公平竞争权。所谓公平竞争权，是指经营者在市场竞争过程中，依法所享有的要求其他经营者及相关主体进行公平竞争，以保障和实现其合法竞争，我国《反垄断法》第五章对行政主体滥用行政权力排除或者限制竞争作了禁止性规定。如不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；不得滥用行政权力，采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构，等等。为此，行政机关违反《反垄断法》的有关规定，侵害企业公平竞争权的，行政相对人可以向人民法院提起行政诉讼。对于财政部门而言，侵害经营者公平竞争权主要存在于政府采购领域。

（九）认为行政机关违法要求履行义务的案件

行政机关向企业、个人乱集资、乱摊派、乱收费被称为“三乱”。在实践中，行政机关违法要求履行义务主要包括两种情况：一是行政相对人依法并不负有某种义务，而行政机关仍然要求其履行义务，如违法集资、违法摊派费用等；二是行政相对人虽然负有某种义务，但行政机关违反法定程序、标准、数额等规定要求其履行，如超过法定数额收取有关费用。根据依法行政的原则，行政机关要求公民、法人或者其他组织履行义务，必须有法律、法规的依据。为此，行政机关违法要求行政相对人履行义务的，行政相对人可以拒绝或向人民法院提起行政诉讼。

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的案件

我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”本项规定主要是为了保障公民获得物质帮助的基本权利。所谓的物质帮助权，是指公民因失去劳动能力不能获得必要的物质生活资料，或者获得的劳动报酬不能完全满足自己的生活需要时，有从国家和社会获得金钱或实物帮助、享受集体福利的权利。”根据《宪法》、《社会保障法》的有关规定，我国政府主要采取以下措施来切实保障公民享有物质帮助权：一是支付抚恤金。抚恤金，是公民因公、因病致残或者死亡后，由民政部门发放给其本人或者亲属的生活费用。我国抚恤金主要分为伤残抚恤金和死亡抚恤金；伤残抚恤金发放对象为革命伤残军人、因公致残的职工及其他人员，死亡抚恤金发放对象是革命烈士、因公牺牲生人的家属。二是最低生活保障待遇。最低生活保障是国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，为满足其基本生活需要提供的社会救助。最低生活保障待遇是指县级人民政府民政部门按照共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给的最低生活保障金。三是给付社会保险待遇。社会保险是指公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下从国家和社会获得的物质帮助。根据《社会保险法》第2条的规定，我国的社会保险包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险。如果行政相对人已经符合获得上述物质帮助的条件，而行政机关没有给付或没有足额、及时给付，行政相对人便可提起行政诉讼。

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的案件

政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议均属于行政协议。新《行政诉讼法》将行政协议纳入受案范围的主要原因：一是行政协议属于行政行为。行政协议作为一种行政活动方式，其签订和变更、解除均涉及行政权的行使，其目的具有明显的公共性。即行政协议具备行政行为的主要特征，因而属于行政行为。二是民事诉讼往往难以对行政协议争议作出有效处理。在行政协议案件中，往往会涉及公共利益，而《合同法》、《民法通则》等民事法律规范则通常难以对行政协议的合法性和效力问题作出准确的判断。政府特许经营是政府通过招标等公平竞争方式，许可特定经营者经营某项公共产品或者提供某项公共服务。政府特许经营广泛存在于城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、城市公共交通等公用事业领域。对PPP项目（政府和社会资本合作）实施过程中，政府与有关企业签订特许协议后，政府一方未履行特许协议的，企业可以对其提起行政诉讼。

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的案件

本项规定是《行政诉讼法》第12条第1款的兜底条款。该款的前11项是从行政行为角度列举受案范围，其中涉及的权利主要是人身权和财产权。但是，在实践中，行政机关可能侵害的行政相对人的人身权和财产权及其他合法权益的种类繁多，因此难以通过列举规定的方式进行全面列举。在这种情况下，为了充分保障行政相对人的合法权益，就有必要设定兜底条款。基于该项规定，公民、法人和其他组织能够通过行政诉讼寻求救济的权益除了第12条第1款第1～11项涉及的人身权和财产权外，还包括未被列举的人身权和财产权，如股权、债权、姓名权、隐私权等。

（十三）法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件

本项是为了解决行政主体侵犯行政相对人人身权和财产权以外权利的可诉性问题。理解这一规定，需要注意以下几点：（1）这里的“法律、法规”是指除本法之外的其他各种法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例；既包括本法制定施行以前颁布并仍然有效的法律、法规，也包括本法制定施行以后所颁布的法律、法规，还包括将来将颁布的法律、法规。（2）这些法律、法规所规定的其他可以起诉的行政案件，是本法未予列举的行政案件，即属于本条第1款列举的12种行政案件之外的案件。（3）这些行政案件不限于只涉及公民、法人或者其他组织的人身权、财产权，而可以是各种各样的合法权益，但一般不包括公民的政治权利等。

（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理“小金库”工作领导小组办公室工作或借调）