深化国有企业改革政策体系剖析

尚启君（国务院国资委信息中心，北京100011）

深化国有企业改革政策体系剖析

尚启君（国务院国资委信息中心，北京100011）

改革国有企业、是要使其最终成为真正的独立市场主体。员工持股、剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题等方式都有益于增强企业活力。同时，建立和完善国有资产出资人代表制度，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，更是优化国有资本布局、提高国有资本配置和运营效率的重要举措。

深化国有企业改革,围绕实现三大目标，增强国有企业活力，提高国有资本效率，防止国有资产流失。实现目标需要政策支撑。2015年8月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“中发〔2015〕22号文”）公布以来，以全面深化改革为基本遵循，国务院以及国务院有关部门、地方人民政府，陆续出台了深化国有企业改革的一系列政策文件，国有企业改革“1+N”政策体系基本形成，国有企业改革从顶层设计到操作细则基本具备。深化国有企业改革政策体系以推进国有企业功能界定与分类为基础，聚焦于完善现代企业制度、完善国有资产监管体制、强化国有资产监督。

1 推进国有企业功能界定与分类

党的十八届三中全会明确指出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。基于这一论断，坚持和完善基本经济制度，充分发挥国有经济主导作用，必然要求国有资本集中在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施，前瞻性战略性产业，具有核心竞争力的优势企业。这也是国有企业与其他所有制企业的最大区别，国有企业的国有属性要求其承担着特殊的功能。这种情况下，国有企业功能界定与分类就成为深化国有企业改革的重要内容，也是因企施策推进改革的基本前提，对完善现代企业制度、优化国有资本布局、加强国有资产监管具有重要的基础性作用。

2015年12月，国务院国资委、财政部、国家发展改革委联合印发了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）。文件包括划分类别、分类施策、组织实施等三部分，要求对国有企业分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核。

为加强和改进对中央企业的分类考核，提高考核的科学性、有效性，2016年8月，国务院国资委、财政部联合印发《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》（国资发综合〔2016〕252号），明确了不同类型国有企业的经营责任，按照企业的功能和业务特点确定了差异化的考核导向和内容。

2016年，地方国资委普遍以分类作为推进国有企业改革的切入点，并出台了实施办法。各地在落实国有企业分类改革时基本在商业类和公益类两个类别的基础上结合地方特点而略有不同。例如，上海、北京、甘肃、湖北将国有企业分为竞争类、功能类和公共服务类三种。有的省份则在两类的基础上细分，如山东、黑龙江将国有企业分为商业类、公益类，其中商业类又再分为商业一类、商业二类。在分类的基础上各省市都出台了配套的改革方案和管理办法。

2 完善现代企业制度，增强国有企业活力

改革国有企业，要最终使之真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，真正建立优胜劣汰、经营自主灵活、内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制。为此，必须推进国有企业混合所有制改革，实现股权多元化，健全公司法人治理结构；必须加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，为国有企业公平参与市场竞争创造条件。

2.1 国有企业混合所有制改革

发展混合所有制经济，是坚持和完善基本经济制度的内在要求。1997年，党的十五大首次确立了我国社会主义初级阶段公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。1999年，党的十五届四中全会提出发展混合所有制经济。中发〔2015〕22号文明确提出，推进国有企业混合所有制改革，推动国有企业发展混合所有制经济。这就界定了混合所有制不仅是一种经济形态，更是国有企业改革方式，国有企业是发展混合所有制经济的主体。2016年12月，中央经济工作会议指出，混合所有制改革是国企改革的重要突破口。

中发〔2015〕22号文的第一个配套文件，是2015年9月国务院印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）。该文件包括八个部分，分别为总体要求、分类推进国有企业混合所有制改革、分层推进国有企业混合所有制改革、鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革、建立健全混合所有制企业治理机制、建立依法合规的操作规则、营造国有企业混合所有制改革的良好环境、组织实施等。

员工持股是国有企业混合所有制改革的途径之一。为激发员工参与企业发展的积极性，形成资本所有者和劳动者利益共同体，中发〔2015〕22号文要求探索实行混合所有制企业员工持股。2016年8月，国务院国资委、财政部、证监会联合印发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2016〕133号）。文件包括六个部分，分别为试点原则、试点企业条件、企业员工入股、企业员工股权管理、试点工作实施、组织领导等。文件要求，参与持股人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同；员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%；实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的34%；实施员工持股，应设定不少于36个月的锁定期。

2016年，东航集团、联通集团、南方电网、哈电集团、中国核建、中国船舶等6家中央企业被列入首批国有企业混合所有制改革试点。今年的政府工作报告提出，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七个由国有资本控制的领域，深化混合所有制改革要迈出实质性步伐。

国务院国资委已确定10家中央企业子公司开展员工持股试点，北京、上海、陕西、湖南、湖北、四川、山东等近20个省市也明确要推进地方国企员工持股试点，北京、上海已相继出台了关于员工持股的实施办法和方案。浙江省确定的首批国有控股混合所有制企业员工持股试点共有5家，类型包含省属国企、地方国企、上市公司等。

2.2 剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题

剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题是深化国有企业改革的重要基础。尽管减轻企业社会负担伴随着国有企业改革过程，国有企业仍承担着大量非企业职能。2016年7月，全国国有企业“三供一业”分离移交工作视频会议提供的信息显示，据不完全统计，各级国资委监管企业办社会职能机构约1.66万个，其中职工家属区“三供一业”（具体指国有企业职工家属区供水、供电、供热<供气>及物业管理）管理机构约4900个，国有企业因办社会职能每年需承担费用1400多亿元，相当于2015年全国国有及国有控股企业利润总额的6%，这严重削弱了国有企业的市场竞争力和可持续发展能力。

2016年3月，国务院印发《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案》（国发〔2016〕19号）。文件提出，力争到2020 年基本完成剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。具体包括五方面工作：国有企业职工家属区“三供一业”分离移交，剥离国有企业办医疗、教育等公共服务机构，对国有企业退休人员实行社会化管理，推进厂办大集体改革，集中解决少数国有大中型困难企业问题。

2016年6月，国务院办公厅转发《国务院国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知》（国办发〔2016〕45号）。文件要求，2016年开始，在全国全面推进国有企业（含中央企业和地方国有企业）职工家属区“三供一业”分离移交工作；2019年起国有企业不再以任何方式为职工家属区“三供一业”承担相关费用。

按照中央的部署和要求，2017年，5个城市开展退休人员社会化管理试点并要取得重点突破，“三供一业”完成分离移交或签订正式协议、框架协议的要达到70%，企业办市政社区管理等职能分离移交和消防机构分类处理要基本完成，企业办教育、医疗机构深化改革要取得积极进展。

3 完善国有资产管理体制，提高国有资本效率

建立和完善国有资产出资人代表制度，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，是优化国有资本布局、提高国有资本配置和运营效率的重要举措。

2015年10月，国务院印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）。该文件包括五个部分，分别为总体要求、推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、提高国有资本配置和运营效率、协同推进相关配套改革等。文件要求准确把握国有资产监管机构的职责定位，进一步明确国有资产监管重点，推进国有资产监管机构职能转变，改进国有资产监管方式和手段；改组组建国有资本投资、运营公司，明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系，界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系；建立国有资本布局和结构调整机制，推进国有资本优化重组，建立健全国有资本收益管理制度等。

2016年7月，国务院办公厅印发了《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》（国办发〔2016〕56号）。文件提出，到2020年，中央企业战略定位更加准确，功能作用有效发挥，形成一批具有创新能力和国际竞争力的世界一流跨国公司；对于中央企业，要巩固加强一批，创新发展一批，重组整合一批，清理退出一批。

为了实现以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，2016年，国务院国资委专门制订了职能转变方案，对内设机构进行了优化调整，突出聚焦管好资本投向、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，大力加强国有资产监管。10家中央企业先后开展了国有资本投资、运营公司试点，各省完成改组组建国有资本投资、运营公司52家。中国建材与中材集团、宝钢与武钢等5对10家中央企业重组，中央企业户数减少到102家，企业内部业务整合和专业化重组力度加大，成立了中国航发集团。中央企业压减法人单位2730户，减亏43.9亿元，减少管理费用49.1亿元，专项处置、治理“僵尸企业”和特困企业398户。

2017年1月，为推动中央企业规范投资管理，优化国有资本布局和结构，更好地落实国有资本保值增值责任，国务院国资委印发了《中央企业投资监督管理办法》（国资委第34号令）；为加强中央企业境外投资监督管理，推动中央企业提升国际化经营水平，国务院国资委印发《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委第35号令）。

4 强化国有资产监督，防止国有资产流失

我国企业国有资产是全体人民的共同财富。保障国有资产安全、防止国有资产流失，是全面建成小康社会、实现全体人民共同富裕的必然要求和重要保证。

2015年10月，国务院办公厅印发《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发〔2015〕79号）。文件包括六部分，分别为总体要求、着力强化企业内部监督、切实加强企业外部监督、实施信息公开加强社会监督、强化国有资产损失和监督工作责任追究、加强监督制度和能力建设。文件要求，以国有资产保值增值、防止流失为目标，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。

与国办发〔2015〕79号文相配套，2016年6月，国资委、财政部联合印发了《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部第32号令）；2016年8月，国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）；2017年1月，国资委印发《关于推进中央企业信息公开的指导意见》（国资发〔2016〕315号）；2017年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》。这些文件都旨在完善国有资产监督体系。2016年，国务院国资委专门新设3个监督局，打造监督工作的领导决策、协调处置、监督报告“三个平台”。大部分省级国资委建立了内部监督工作协调机制，监督协同切实加强，监督合力逐步形成。

深化国有企业改革是一项复杂的系统性工程。“1+N”政策体系的落地生根，必将显著增强国有经济活力、控制力、影响力、国际竞争力、抗风险能力，为我国经济在新常态下保持中高速增长和迈向中高端水平作出积极贡献。