农民专业合作社“空壳化”成因分析及对策研究

摘要：近年来，由于政府的大力提倡与引导，尤其自2007年《农民专业合作社法》出台后，全国各地农民专业合作社出现了井喷式发展。但在数量快速增长的同时，问题也不断出现，“空壳化”农民专业合作社便是其中之一。“空壳化”农民专业合作社的诞生与政府的市场准入政策、扶持优惠政策、审核监管政策、绩效考核政策等有着密切关系，可以说是政策诱变的结果。因此，各地政府必须通過政策调适，适当提高市场准入门槛、改善扶持优惠政策、强化动态监管、调整绩效考核指标等，引导农民专业合作社走上健康规范发展之路。

关键词：农民专业合作社；空壳化；对策

基金项目：2016年河北经贸大学硕士研究生创新计划项目（校级课题）

农民专业合作社是在家庭联产承包责任制的基础上成立起来的，将一家一户单独进行同类生产或服务的农户组织到一起，进行民主管理的互助性经济组织。自2007年7月1日，《农民专业合作社法》实施以来，全国各地的农民专业合作社如雨后春笋般蓬勃发展，据统计，截至2015年6月底全国农民专业合作社达140多万家，然而，光鲜统计数据背后，却是另一番截然不同的景象，那就是“空壳”农民专业合作社普遍而真实地存在。为充分了解农民专业合作社发展的真实状况及运行中出现的空壳化问题，近期笔者在河北省赵县进行了深入调查。

一、赵县农民专业合作社的发展概况

赵县是河北省梨果生产大县，全县梨果面积25万亩，以历史久、面积大、品质优、产量高而成为全国闻名的梨果生产大县 。近年来，在国家各种支农惠农政策的支持下，特别是2007年7月1日《农民专业合作社法》的实施，进一步促进了赵县农民专业合作社的发展。赵县农民专业合作社总体上呈现规模扩大和类型多样化发展格局，据统计，截止2013年7月末，在工商注册的农民专业合作社已经达到386家，位列石家庄市第一，其中，种植类330家，养殖类40家，其他类16家，入社农户7810户，社员出资总额3.4亿元。在赵县的农民专业合作社中，梨果专业农民专业合作社占50%以上。梨果专业农民专业合作社的健康发展对整个梨区，乃至赵县的发展具有举足轻重的作用。

然而，在对赵县东部梨区的谢庄乡、范庄镇等产梨乡镇的梨果专业农民专业合作社的走访调查中，我们发现，虽然这里几乎每个村都有2-3个农民专业合作社，甚至在范庄镇、大安村等比较大的村子里成立着各种名目的梨果专业农民专业合作社高达六七个，而且这一数字还在不断增长。但是真正发挥到农民专业合作社组织农户，进行统一生产，规范经营的屈指可数。这里90%以上的农民专业合作社都只是为了享受国家的资金支持等政策，或者利用规模化的优势，从中收取各种“服务”费用，或者赚取梨果销售的差价，并不存在任何实际的经营行为。

二、农民专业合作社“空壳化”的表现及其危害

我们实际调研中发现的梨果专业农民专业合作社“空壳化”乱象，主要可归结为以下几种。

（一）注册登记后没有实际运营的“空壳”农民专业合作社

走访中我们发现，赵县梨区很多农民专业合作社虽然在工商部门登记注册，但实际上并没有相应的场所、设备、资金、人员，也不开展实质性的生产经营活动，提交的资料完全是一纸空文。这种纯粹的“空壳”农民专业合作社在所有“空壳”农民专业合作社中在赵县梨区所占比例并不太高，但是它的危害却最大。在调查中我们发现，这种类型的农民专业合作社既有政府部门主导成立的，也有其他组织或个人牵头成立的。这类农民专业合作社主要是政绩考核和套取补贴催生出的结果，由于其目的不正当，对社会的危害性也较大。政府出于政绩需要而支持或默许成立的“空壳”农民专业合作社，不仅有损政府的信誉，引发更严重的政府信任危机，而且会给社会其他群体和成员形成示范效应，加上本就存在的套利机会，使得其他组织和个人也效仿成立虚假的“空壳”农民专业合作社，从中牟利。不仅如此，它也成为腐败滋生的温床，能够注册这种“空壳”农民专业合作社的多半是些“能人”或有一定权势之人，利用自己的人脉疏通关系，从而造成权利寻租等问题。

（二）有名无实的“空壳”农民专业合作社

这类农民专业合作社的特点是，挂的是农民专业合作社的牌子，也有实际的生产经营活动，但并不具备农民专业合作社应有的组织架构和规章制度，也不按农民专业合作社的宗旨和原则开展活动。我们对赵县的调查中，发现这种类型的农民专业合作社所占比例高达80%以上，也就是说该地区绝大多数的农民专业合作社都是这种类型。这些农民专业合作社一般都是依托在该地建立大型的冷库而建立起来的。他们所谓的“经营方式”只不过是利用自己的规模贮存优势，把几十家甚至上百家农户的梨产品统一存放，然后利用集中优势统一出售。不可否认的是这类农民专业合作社确实能发挥规模效应，通过农产品的统一出售，使农产品更具有价格优势。但是，由于这类农民专业合作社缺少相应的组织框架和规章制度，通常都是进行“家庭式”管理。绝大多数农户，只是扮演了该农民专业合作社的“储户”（即储放农产品的农户），并不具有真正意义上的社员身份。因此，农产品通过农民专业合作社出售的价格“剪刀差”实际上都被农民专业合作社的实际控制者“私吞”了，并没有使广大社员受益。这类被冠名为农民专业合作社的个人冷库，从农民专业合作社的角度来说，便只是一个空壳，其危害性在于侵占了国家资产，掠夺了真正的农民专业合作社应该享有的财政扶持资金，也降低了农民对农民专业合作社的信任。

（三）运营中难以为继的“空壳”农民专业合作社

在调查中我们发现，也有一部分农民专业合作社成立的初衷是好的，或是政府怀着促进农业产业化经营、提升农业竞争力、增加农民收入等美好愿望而推动建立的；或是农户等想借合作实现规模效益，改变自身市场弱势地位和经济贫困状况而自发成立的。但是由于各种主客观原因，农民专业合作社实际中经营困难，发展难以为继，逐渐成为名存实亡的“空壳”农民专业合作社。相关部门统计数据时虽然将其包括在内，实质上徒具空壳而已。这类农民专业合作社虽不占很大比重，危害也远不及前两种“空壳”农民专业合作社严重，但它的存在一是让我们看不到农民专业合作社的真实发展面貌，加剧了农民专业合作社经济繁荣的虚假表象；二是容易使农民丧失信心，打击他们发展农民专业合作社的积极性。

三、农民专业合作社“空壳化”的治理对策

在国家对农民专业合作社支持力度不断加大的背景下，农民专业合作社的“空壳化”问题必须得到有效解决。否则，愈演愈烈的农民专业合作社“空壳”乱象，势必会造成“劣币驱逐良币”的局面，使真正的农民专业合作社难以生存。因此必须对《农民专业合作社法》进行相应的调整与修改，促进农民专业合作社的健康发展。

（一）农民专业合作社市场准入政策的调整

当前，不能再一味放宽农民专业合作社的市场准入门槛，应对成立农民专业合作社的标准或者起点进行相应的提高。首先，应增加“工商部门实地勘验“这一注册登记的前置条件，不经实地调查勘验，或经调查发现不符合条件以及提供和编造虚假材料的，一律不予登记。另外，对农民专业合作社出资总额提出一定的要求，各地可以根据当地实际经济发展情况和农民平均年收入水平，合理确定出资总额的最低限度。因为农民专业合作社要想持续发展，自身至少要有一定的规模和实力，单纯依靠成立后的国家财政扶持，发展的可持续性是难以保障的。

（二）农民专业合作社扶持优惠政策的调整

国家对农民专业合作社的财政支持和税收优惠等政策极大地诱惑了一些企业资本进入农民专业合作社，或以农民专业合作社为幌子，或实际控制着农民专业合作社，套取补贴、逃避税费，增加企业的利润空间。因此，对现有的财政支持政策应予以调整，尽可能减少直接资金补贴。首先，注重对农民专业合作社发展的基础条件的培育，坚持“授人以渔”，而非“授人以鱼”。其次，不能仅侧重于对单个农民专业合作社的财政补助或补贴，而要转向对所有农民专业合作社提供信息、科技、人才、培训等服务的公共平台的有效支持上，由“输血式”补贴，向“造血式”支持转变。第三，实行以奖代补的方式，用奖励这种事后的支持取代事前的补贴，引导农民专业合作社在规范化的道路上健康发展。

（三）农民专业合作社监管惩治政策的调整

加强政府监管对治理当前农民专业合作社“空壳”乱象极为必要。除了上述的严格市场准入制度外，最重要的是要强化对农民专业合作社发展过程中的动态监管，并且对弄虚作假、违法经营等活动加大惩罚力度。如规定通过编造虚假材料或采取欺诈手段取得农民专业合作社登记的，发起人若干年内不得再作為发起人独立申请设立农民专业合作社，也不得作为其他农民专业合作社的主要发起成员，农民专业合作社的其他成员则一年内不得申请设立农民专业合作社；对农民专业合作社不按章程运营，侵犯农民利益的，三年内的任何项目申报、财政补贴和税收优惠等都不予通过。三是创新农民专业合作社的解散退出机制。农民专业合作社每年应到工商部门进行一次年审，如果不进行年审，经过一定期限后即可对其进行注销，以此减少“空挂”现象。在动态监管过程中，一旦发现有成立不合法、运行不规范、发展无活力的农民专业合作社，先对其提出整改意见，拒绝整改或整改无效的，可撤销其营业执照，将不合格“空壳”农民专业合作社清理出去。

（四）政府绩效考核政策的调整

目前，农民专业合作社已遍地开花，但良莠不齐，真假并存，很大程度上是源于政府疏于监管、放任自流，甚至政府直接参与制造虚假的“空壳”农民专业合作社，而这又归因于当前“以数量论英雄”的绩效考核政策。因此，必须予以调整，再不能单纯以农民专业合作社成立数量的多少或数量的增长速度来考评政府绩效，而应将评价指标重点放在农民专业合作社的发展质量和发展的规范性水平上，以及政府对农民专业合作社的指导、引导、扶持、培训、信息提供、技术引进等公共服务的内容和水平上，使考核发挥正确的导向作用。同时，由于各地区发展农民专业合作社的基础条件不同，即便同一个省内，不同市县在经济发展程度、农业专业化和规模化水平、农民思想观念等方面也存有差别，因此，对政府的绩效考核评价体系也应有所区分，不能搞“一刀切”，否则一些地方政府将会迫不得已地弄虚作假，以完成它实际不可能完成的任务。

结语

本文主要梳理了当前形势下，河北省一些地区农民专业合作社存在的“空壳化”问题，并提出了笔者的几点建议。需要说明的是，河北省赵县梨果专业合作社存在的“空壳化”问题，并不仅仅是个例，这是一个全国性的问题。农民专业合作社“空壳化”会严重影响农民专业合作社的健康发展，众所周知，资本具有逐利的本性。有50%的利润，它就铤而走险；为100%的利润，它就敢践踏一切人间法律。因此，为了适应当前的新形势以及农民专业合作社发展中出现的新问题，加快《农民专业合作社法》的修订步伐，如何杜绝“空壳”农民专业合作社的产生，确保农民专业合作社的进一步健康发展，是当前亟待解决的重大课题，这需要所有研究者的共同努力。

参考文献：

[1]张淑英，王征兵.对我国农民专业合作社产权制度的思考.安徽农业科学，2007（06）

[2]孟飞.农村大户领办农民专业合作社：生成、影响及其规制.农业经济问题，2016（09）

[3]黄祖辉，徐旭初.农民专业合作社的效率及其影响因素分析.中国农村经济，2011（07）

[4]马惊鸿.农民专业合作社组织属性反思及法律制度创新.政法论丛，2016（02）

作者简介：

米聪姗（1991.03- ），女，河北赵县人，汉族，硕士研究生，研究方向：经济法。