在国家能力与法治之间构建政商关系新生态

杨鹏程

摘要：

我国政商关系的异化既体现了国家自主性过度，也导致国家自主性不足，阻碍了国家渗透、管制、提取和分配能力的发挥，以及法治化进程。政府垄断重要资源并主导经济发展和“准分权治理结构”导致国家能力与法治发展的严重失衡，造成政商关系严重异化。为此，应在法治框架下构建政府及官员的嵌入式自主性和民营企业的反向嵌入式自主性，促进政商互嵌的法定化、规范化、制度化，并在政商之间达成治理式互赖，推动国家能力与法治相对均衡发展，使政府、官员和民营企业“各安其分、各司其职、各得其所”，从而构建起政商关系新生态。

关键词：政商关系；国家能力；法治；嵌入式自主；治理式互赖

中图分类号：F12315

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）03-0015-05

改革开放以来，中国企业的崛起不仅是世界经济史上最重大的事件之一，也是中国政治发展的重要成果之一，而“官”和“商”则是中国企业崛起故事的两个主角。因此，官商关系、政商关系既是解读中国经济崛起及其挑战的一把钥匙，也是理解中国政治发展及其问题的一条线索。随着当前反腐高压常态化，人们发现政商关系严重异化，阻碍了国家和企业的治理能力，重构新型政商关系迫在眉睫。本文拟从国家能力与法治的双重视角出发，以民营企业为例，探讨我国政商关系严重异化的危害和根源，并提出构建政商关系新生态的路径选择。

一、政商关系异化危害国家能力和法治建设

政商关系既是指制度化的政府与企业的关系，又是指非制度化的官员与企业负责人的关系。我国政商关系的类型为：国有企业与政府及官员的关系、民营企业与政府及官员的关系，而后者是一种典型的政商关系。政商关系新生态不仅要求政商之交是“君子之交”，而且要求政商合作促进经济发展，推动政商关系由非制度化向制度化转换。然而，当前我国政商关系严重异化，官商勾兑、官商互变、官商对抗和官商隔绝是其具体形式，其中，官商勾兑是其最常见的形式，并对国家能力和法治建设造成了巨大危害。

第一，政商关系异化体现出国家自主性过度，也导致了国家自主性不足。米格代尔界定国家能力为“国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力”，“包括渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源，以及以特定方式配置资源或运用资源四大能力。”[1]国家自主性是国家能力发挥的前提和基础，国家自主性过度与不足都会破坏国家能力，对国家政策的供给与执行产生消极影响。国家自主性是国家独立于社会的能力。“国家的自主性主要是资源在统治者和社会阶级之间分配情况的函数。”[2]国家掌握一定的物质资源是保持自主性的重要条件。当前我国国家自主性过度与不足并存。政府垄断大量重要资源导致国家自主性过度，而国家自主性不足是国家自主性过度膨胀的结构性后果。官商对抗、官商隔绝体现出国家自主性过度，而官商勾兑、官商互变则导致国家自主性不足。

民营企业是基于私人利益而组建起来的经济组织，追求利益最大化是其目标。在一定意义上，民营企业是制约国家自主性过度增长的力量，是国家自主性的保障。当前，民营企业的交易成本高、税费负担重，其发展还面临着多重壁垒制约。在政商博弈中，因民营企业的权利常遭政府侵犯而导致官商对抗、官商隔绝，这是国家过度自主的结果。但在更多的情况下，为从政府获取资源、降低交易费用和逃避监管，民营企业主往往通过行贿而俘获官员，亦使国家失去自主性。在“秘书帮”“山西帮”和“西山会”等腐败窝案中，人们不难发现官商勾兑大肆掠夺社会和国家资源，严重地影响了国家政策的供给与执行。与官商勾兑一样，官商互变也会导致国家自主性不足。官商互变包括：由商变官和由官变商。[3]如商人当选为党代表、人大代表、政协委员、工商联代表，参与制定政策，谋取本团体的私利，削弱国家自主性；商人直接去政府部门任职，在政策的执行中利用国家权力谋求自己的私利，危害国家自主性。由官变商多是官商勾兑的结果，受贿后的官员通过辞职经商、创办企业方式洗钱。

第二，政商关系异化导致国家能力既过剩又不足，阻碍国家能力的发挥。首先，阻碍渗透能力的发挥。通过资源控制、政策和税费手段，政府加强了对民企的渗透，一方面，许多地方政府视民营企业为摇钱树，对其乱收费、乱罚款和乱摊派，甚至到企业乱打人、乱抓人，从而使政府对企业渗透过度，导致官商对抗；另一方面，一些民营企业主通过收买官员或借助协（商）会的庇护，与政府不合作，拒不执行政府的相关政策，从而使国家无法渗进企业，导致官商隔绝。其次，阻碍管制能力的发挥。一些民营企业主与官员之间存在着严重的官商勾兑现象，造成国家政策失灵，使一些民营企业既逃脱了经济性管制，造成国家调控能力不足，又规避了社会性管制，弱化了国家管制能力。此外，官商隔绝、官商对抗也不利于政府有效发挥经济管理职能，规制企业的发展。再次，阻碍提取能力的发挥。在很大程度上，民营企业和政府的对抗与割裂既是国家过度提取的结果，又是提取能力不足的表现，企业常想方设法地逃税、偷税和漏税。然而，面对强大的政府，大多数民营企业不会选择搞官商对抗、官商隔绝，而会主动行贿官员，寻求减税、避税，甚至逃税、偷税和漏税而又不招致政府的惩处，如此导致国家提取能力下降。最后，阻碍分配能力的发挥。民营企业主与官员的“勾肩搭背”使企业逃脱了国家管制，逃税、偷税和漏税现象严重，严重影响了吸取能力，制约国家再分配能力。在不受国家管制的民营企业里，资本强权会绝对压制劳动主权，工人权利得不到有效保障，工资、福利严重下降，导致个人收入分配差距拉大。非但如此，少数民营企业还采用非经济的办法甚至采用犯罪的方式强迫工人劳动以便超額榨取工人的剩余价值，导致国家分配能力失效。

第三，政商关系异化阻碍国家法治化进程。我国政商关系异化既体现了法治建设的滞后性，又破坏了法治建设，前者常导致国家能力过剩，而后者导致国家能力不足。国家能力不足是国家能力过剩的结构性后果。一个相对自主的公民社会是法治建设的基础性条件。民营企业是我国社会自组织的微观基础，公民社会的自主性大小主要取决于民营企业自主性的强弱。社会不能对国家权力构成有效制约，法治化程度就会低下，国家就会对民营企业过度侵入，弱化企业产权，导致民营企业难以发展。面对强势且缺乏有效制约的国家权力对市场的超强介入，民营企业的合法权益难以保障，它们不是选择对抗，就是选择规避，但在更多的时候会选择勾结或主动参政。无论是官商对抗、官商割裂，还是官商勾兑、官商互变既不利于企业自主性提升，也不利于制约国家权力，最终阻碍了国家法治化进程。

迈克尔·曼曾将国家权力分为专制权力和基础性权力，前者是国家不与公民社会协商就能实现其目标的能力，即专断性的国家能力，后者是国家同公民社会形成制度化协商以便实现其目标的能力，即基础性的国家能力。[4]国家权力建设的重心由专制权力向基础性权力的转变会使国家能力的发展出现质的提升，这一过程既是制约国家权力以便打造有限政府的过程，又是利用国家权力以便构建有效政府的过程。在当前我国国家权力缺乏有效制约的情况下，专断性权力往往会过度膨胀而造成基础性权力弱化，从而导致国家自主性过度增长，政商关系异化，国家能力低效或无效。国家对民营企业渗透过度、管制过多，不利于经济发展，制约着国家的提取能力，导致国家提供公共物品的能力不足，继而造成国家合法性耗散。可见，国家能力的发展离不开法治建设。

二、国家能力增长与法治建设的失衡导致政商关系异化

当前我国政商关系严重异化是历史形成的，也是改革不到位、市场经济体制不完善的产物。政商关系内嵌于政治、经济和社会结构中，又受传统、国情、意识形态的制约。政府垄断重要资源并主导经济发展和“准分权治理结构”导致国家能力增长和法治建设严重失衡，从而造成政商关系严重异化。

第一，政府垄断重要资源导致国家能力增长与法治建设的失衡是政商关系严重异化的首要根源。建国以后，一统天下的公有制使政府集中了全部的经济资源，导致专断性的国家能力过度增长，这很难给法治成长留下空间。改革开放以后，随着所有制结构不断调整，政府高度垄断资源的局面被打破，社会出现了自由流动资源，这有助于法治成长。然而，公有制是社会主义的“硬核”，这为所有制结构的变革预设了底线。在政府垄断大量重要资源尤其是占有土地、资本、矿产和能源的条件下，必然导致国家强、社会弱和市场机制不完善的局面，民营企业从市场、社会中获取资源有限。在政企交换时，政府占据了明显强势，导致政商博弈失衡，从而造成企业对政府的依赖与依附。如果一个民营企业远离了政府，那么它就远离了资源，远离了发展。国家能力增长与法治建设失衡意味着政府及官员缺乏有效约束，政商关系就会异化。政府占有大量重要资源，民营企业就会向政府索要资源，要看官员的脸色行事，这种不平等的政商关系极易产生官商勾兑。在当前我国民营资本并不雄厚、资源有限、发展不平衡和法治化程度低的情况下，政府很难公平地对待所有的民营企业。为了获取资源，民营企业均可能主动跟政府及官员相勾兑、官商互变，或由商变官，从而导致政商关系严重异化。一旦民营企业不能从政府那里获取资源，它们很可能选择官商隔绝、官商对抗的形式不与政府合作，这既无助于民营企业发展，也不利于国家能力发挥。

第二，政府主导经济发展导致国家能力增长与法治建设的失衡是政商关系严重异化的重要原因。在政府主导的经济发展模式下，政府垄断资源是其物质条件，国家高度自主是其重要保障，行政主导是其显著特征，而政府配置大量重要资源是其主要内容。计划经济时期政府绝对主导经济发展，而市场经济时期政府相对主导经济发展。政府主导经济发展造成市场难以在资源配置中起决定性作用，国家权力尤其是行政权力难以受到有效制约，导致国家能力增长与法治建设失衡，继而造成政商关系异化。

政府主导经济发展必然导致政府对经济活动的高度介入，主导资源分配、发展取向、价值选择、制度和信息供给，从而控制经济发展方向，民营企业难以从社会中获取资源并据市场信息而相对自主发展，加深民营企业对政府的依赖与依附，造就政府在与民营企业进行物质、资源、价值、制度和信息交换中的强势地位，从而进一步加深政商之间的不平等。为保障自身利益和目标的优先实现，政府会利用审批、管制和自由裁量权等行政手段限制民营企业的发展，这会增加民营企业的产权保护和交易成本。为提升产权强度，民营企业不是选择官商对抗、官商割裂，就是选择官商勾结、由商变官，从而导致政商关系异化。

第三，“准分权治理结构”导致国家能力增长与法治建设的失衡是政商关系严重异化的又一缘由。建国以后，一花独放的公有制和一统天下的计划经济体制导致国家治理权力结构极度失衡，也造成国家能力增长与法治建设的极度失衡。改革开放后，政府间放权、政府向市场放权和国家向社会放权推动了“准分权治理结构”的形成，这既促进了基础性的国家能力增长，也推动了中国法治化进程。然而，在政府垄断重要资源并主导经济发展的情况下，国家放权有限。其中，上级政府“保留了中心工作权”，各级政府“保留了政府定价权”，国家“保留了组织准入权”，[5]这种“准分权治理结构”依然使国家治理权力结构失衡，继而导致国家能力增长与法治建设的失衡。在“赋权—限权”对冲框架下的“准分权治理结构”依然使央地、府际、政府与市场、国家与社会之间的边界不清晰，失控的政府权力容易侵犯民营企业的权利。在当前我国法治化程度还较低的情况下，面对强势的政府权力，私人产权可能就处于危险状态。有人曾称：“中国的企业家不是在监狱，就是在通往监狱的路上。”这话虽有夸张之处，但反映出了民营企业家们面临的比较糟糕的法制环境，某些政府官员搞垮一个企业只是分分钟的事情，孙大午案、仰融案、顾雏军案莫不如此。政府权力不当介入市场，就会干扰民营企业的正常经营，通常不是导致官商对抗、官商隔绝，就是造成官商勾兑、官商互变，市场在资源配置中不能发挥决定性作用，国家能力最终也难以发展。

三、在国家能力与法治之间构建政商关系新生态

政商关系的本质是权力与资本、政府与市场、政府与企业、国家与社会的关系。只有改革国家治理权力结构，合理界定国家权力的边界，转变政府职能，简政放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提升民营企业的产权强度，才会促进国家能力与法治相对均衡发展。只有国家能力与法治相对均衡发展时，政商关系新生态才能逐渐形成。构建政商关系新生态的具体路径如下。

第一步，在法治框架下構建官员的相对自主性。政商交往常是单个企业和具有特殊利益需要、行为偏好的官员的往来。虽然，官员的行为逻辑与政府的运作逻辑并非完全重合，国家自主性不等于官员自主性，但官员自主性是国家自主性的保障。一支廉洁高效的职业官僚队伍是国家自主性、国家能力的基础，也是构建政商关系新生态的关键。若使“官商之间淡如水”，就必须保障官员相对的自主性，以使其在官商交往过程中不被商人所俘获。商业社会中，要使官员经得住诱惑，就必须保障他们能过一个相对体面的生活。高薪未必能养廉，但低薪极易诱贪。当前我国应尽快完善有关公务员收入和退休养老方面的法律、法规，保障公务员群体的个人收入在社会各阶层中处于相对较高的位阶，并随经济发展而不断提高，让他们能过上一个相对体面的生活，且在退休后无后顾之忧，这不仅会吸引高素质的人员加入公务员队伍，提升国家能力，而且能够避免公务员被商人所俘获。

加强对官员的考核与监督是适度高薪养廉的必然要求。毫无疑问，GDP增长是官员考核的重要内容。要促进GDP增长，官员就需要推进政商合作，回应民营企业的合理诉求，受民营企业的制约，这会化解官商对抗、官商割裂，从而制约官员自主性。不仅如此，有序推进国家公职人员尤其是科级以上干部的财产公示制度立法，以便让社会能够有效监督官员，可从源头上预防和治理政商关系的异化。推进官员财产公示制度之所以重要，是因为在我国政治体系中国家权力很难受到有效制约，容易导致政商关系异化。财产公示制度将是监督官员的利器，制约着官员自主性。在一定意义上，现行领导干部个人有关事项申报制度流于形式，不公开、不透明，不利于群众监督，不能对官员形成有效威慑。毋容置疑，官员财产公示制度将在我国法治化进程中具有里程碑意义，会推动政商关系由非制度化向制度化转型。

第二步，在法治框架下构建国家及官员的嵌入式自主性。政商合作既是我国经济高速发展的关键所在，也是构建政商关系新生态的必然要求，其要求在法治框架下构建国家及官员的嵌入式自主性。嵌入式自主性使“国家权力机关不仅能够通过内部保持一致性而获得自主性，而且能够渗透到社会的各个场域与社会团体保持较强的结合性”。[6]嵌入式自主性这一概念由回归国家学派在研究国家能力时提出，虽未能摆脱“主体—客体”的国家中心论思维模式，但并不妨碍我们用它来分析政商关系。嵌入式自主性是一种相对自主性。当前我国政府垄断重要资源并主导经济发展和“准分权治理结构”导致了国家自主性、专制性的国家能力过度增长。积极推进国家权力下放，促进国家治理权力结构的均衡化是制约国家自主过度增长的有效途径，其需要在法治化基础上划分政府间、政府与市场、国家与社会的边界，从而使国家在整体上保持相对自主性。

谋求经济发展、提升财政能力和获得晋升是当前我国政府及官员主动嵌入民营企业的重要原因。隔离性即自主性，是“主要的经济决策机关能远离‘超越政治以避免被有组织的利益支配”；嵌入性即合作性，“隔离性本身不代表有效性，它始终需要同嵌入性即制度化的政商合作相配合。”[7]法治能合理控制政府权力边界，是构建嵌入式自主性政府的保障。首先，加大政府权力下放的力度，构建权力清单、责任清单制度，打造有限、有效政府。界定并保护产权、降低交易成本和加强市场监管是政府嵌入民营企业的法定化领域。政府行为的法定化不仅限制了政府权力的随意扩张，减少政府对企业嵌入的范围和频次，避免政府“越位”“错位”，而且依法保障政府及官员能有效嵌入企业，“法定责任必须为”，避免政府“缺位”和“为官不为”，为基础性的国家能力的实现提供条件。其次，变政府主导为引导的经济发展模式，通过法治适度隔离政府与市场，使政府与市场各守其位，各负其责，从而进一步减少政府对民营企业嵌入的范围和频次。在宏观领域，政府通过公共政策调节市场，让市场引导企业，使政府企业隔离，保持政府自主性；在微观领域，政府应放松对企业的经济性管制，依法加强对其社会性管制，以便政府有效嵌入企业。最后，依法将民营企业主占党、政代表大会中的代表比例制度化，规范他们的参政议政行为，严格控制商人去政府部门担任要职、实职，使政策的制定与执行能使政府与民营企业适度隔离，避免政策在制定和执行中为民营企业主所俘获，保障政府自主性。可见，政府嵌入民营企业的法定化、规范化和制度化是政商“各安其分”的重要保障，能够有效推进国家能力与法治的相对均衡发展，从而降低政商关系异化的可能性。

第三步，在法治框架下构建民营企业的反向嵌入式自主性。社会自主性是制约国家自主性的有效手段，也是法治建设的基础。在我国，以民营企业为主体构成的市场主体是社会自主性的组织基础、物质力量。作为民营企业集体行动的同业公会、协（商）会是法治建设的积极行动者，能进一步提升社会自主性。民营企业自主性是它相对独立于国家的能力，也是抵御国家及官员“掠夺”“庇护”的保障。民营企业自主性应是相对的，否则，企业绝对自主必然造成政府和企业之间不能进行必要的信息和能量交换，这既不利于国家调控能力的发挥，造成市场失灵，经济发展难以为继，也无助于国家分配能力的实现，导致资本强权压制劳动主权，公平正义缺失。不仅如此，若民营企业的自主性过度增长，还会造成官商隔绝、官商对抗，不利于构建政商关系新生态。因此，民营企业的自主性须受国家制约。

相比之下，私有企业比国有企业更能提升社会自主性，“资本主义和私有财产的存在给国家的集中权力提供了某些制约”，[8]而国有企业常会抑制社会自主性。当前我国国有企业与民营企业的不均衡发展导致国家自主性过强，社会自主性过低。若要提升社会自主性，就需要国家加快向社会放权，改革政府垄断重要资源的现状，限制国有资本的规模与分布，废除对民营企业的各种歧视性管制，降低其交易成本，以便做强做优做大民营企业，从而提升社会自主性。一个相对自主的公民社会是基础性的国家能力实现的条件，国家能力正是在国家与社会良性互动中不断发展的。适度提升我国社会自主性不仅能推进法治建设，有效促进民营企业反向嵌入政府，而且能够抵御政府过度嵌入企业，抑制专断性的国家能力过度增长，促进政商良性互动。

在政府垄断大量资源并主导经济发展的情况下，民营企业不得不与政府及官员交往，这为社会与国家互动、企业反向嵌入国家创造条件，从而避免了官商对抗、官商隔绝。构建民营企业的反向嵌入式自主要求企业自主性既不弱小，也不过强，这离不开法治建设。首先，民营企业借助制度化的渠道反向嵌入政府。企业通过党委、人大、政协、工商联和协（商）会等法定化的途径表达利益诉求，与政府进行制度化谈判、协商，制约行政权力，有效地反向嵌入政府，促进非制度化的政商关系向制度化的政商关系转型，这有助于提升基础性的国家能力。其次，依法适度隔离民营企业与政府，提升企业自主性，减少企业对政府反嵌入的范围与频次。政府应加快由计划经濟时代的管控型政府向市场经济时代的服务型政府转变，取消、下放或简化行政审批，完善企业的负面清单，“法无禁止则自由”，从而简化政商关系。再次，通过市场适度隔离民营企业与政府，让政府调节市场，市场引导企业，进一步提升企业自主性，减少企业对政府反向嵌入的范围与频次。当前我国资本不再稀缺，民营企业应转变观念，要从市场而不是从政府那里获取资源，把精力放在技术创新和市场服务上，而不是放在搞关系上，真正做到政治与经济分离，从而进一步减少企业同政府及官员直接打交道的机会，简化政商关系。最后，依法规范并监督官商交往，将官商关系纳入法治化轨道。民营企业要遵守国家政策，守法经营，永不行贿，而政府应有效保护企业的合法权益，避免“掠夺性”行为。可见，民营企业对政府反向嵌入的法定化、规范化和制度化是政商“各安其分、各司其职”的重要保障，能够有效推进国家能力与法治的相对均衡发展，从而进一步减少政商关系异化的可能性。

第四步，在政商之间形成治理式互赖。民营企业治理能力现代化离不开国家的参与，反之亦然，政商合作有其必然性、必要性。在法治框架下构建政府与官员的嵌入式自主和民营企业的反向嵌入式自主，不仅会推动法治建设，而且会提升基础性的国家能力，促进经济持续发展，从而达致构建起政商关系新生态的目的。在政商之间构建这种自主性具有以下特点：首先，嵌入性。法治为政商之间彼此进入限定了边界和领域，既不会造成彼此过度嵌入，也不会导致彼此欠嵌入，适度而有效的嵌入保障了彼此的自主性，这有助于化解官商隔绝、官商对抗。其次，自主性。这种自主性不是一种孤立式自主性，而是一种相对自主性，政商之间经法治、市场的适度隔离而彼此受到对方的约束，但又不被彼此所左右的情形，有利于消除官商勾兑、官商互变。再次，互动性。通过彼此嵌入，政府与民营企业互为主体，两个主体能够平等地进行互动与博弈，实现资源、信息、价值、规则和知识的交换与共享，从而提升政商两个系统的功能。最后，合作性。政商之间通过互动与交换，一方面，提升政府决策的科学化、民主化，便于政策的执行；另一方面，民营企业可及时调整经营策略，以提升其产权强度。可见，政商之间互动而合理的嵌入自主性是二者形成治理式互赖的必要条件，能使政商“各安其分、各司其职、各得其所”，从而真正构建起政商关系新生态。

政商之间基于互嵌入式自主而达成的治理式互赖是政府、官员和民营企业合作共赢的结果。就政府而言，治理式互赖会提升基础性的国家能力，推进政府治理能力现代化。政府适度嵌入企业，不会造成渗透过度或不足，适度地渗透会提升政府对企业的互动能力。政企相互渗透能有效化克因信息、知识、价值不对称而造成的决策主观性、盲目性与非理性，而科学、民主决策是国家管制、调控能力有效发挥的关键，也是企业及时而灵活地调整经营策略的关键。有效的市场监管、精准的宏观调控是企业发展的保障，也是经济持续发展的保障，而经济持续发展又是国家提取能力有效发挥的前提，国家提取能力有效性的提升又是分配能力有效发挥的基础。可见，经济持续发展是政府与民营企业紧密合作的产物，也是二者共同诉求的目标。就官员而言，政商之间的治理式互赖会提升政府渗透、调控、提取和分配能力的有效性，提高政府驾馭经济持续发展的本领，并增加政府的财政收入，为官员带来优异的政绩、实现其自我价值。良好的政绩有助于官员的晋升，从而使他们更乐意承担本职工作，有效避免懒政怠政慵政等“消极腐败”现象。就民营企业而言，政商之间的治理式互赖能够推动企业治理能力现代化，促进其产权最大限度的实现。因我国市场受政治因素影响较多，政府政策的导向深刻地影响着资源的分配和购买力流向，故民营企业应结合国家的发展目标、政策走向，灵活地调整发展策略。与此同时，企业可借助自身自主性抵御国家能力的过度增长，维护自身权益，既推进企业自身的发展，又提升基础性的国家能力，从而使政商“各得其所”。

总之，当前我国政商关系的严重异化侵蚀了国家能力、破坏了法治，而构建政商关系新生态又面临着因政府垄断重要资源并主导经济发展和“准分权治理结构”而导致的国家能力增长与法治建设严重失衡的挑战。只有在法治框架下构建政府与官员的嵌入式自主和民营企业的反向嵌入式自主，并在政商之间形成治理式互赖，才能逐步构建起政商关系新生态。

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【责任编辑：张亚茹】