城市基础设施应用PPP+EPC模式研究

城市基础设施应用PPP+EPC模式研究

纪彦军

(重庆市城乡建设行政审批服务中心,重庆400014)

当前,全国PPP项目数量已上万,总投资额突破12万亿.面对如此大的资金需求,如何更大程度地吸引社会资本的参与,成为亟待解决的问题.EPC工程总承包模式是国家大力推广的工程项目管理模式,在大型城市基础设施建设中较传统模式具有很多优点.PPP融资模式与EPC工程总承包模式的结合,是一个新的研究领域,加强相关研究和实践,对鼓励社会资本的参与具有很大的意义.

PPP模式;EPC模式;城市基础设施;工程承包

1 PPP+EPC模式的产生背景及概念

1.1 PPP+EPC模式产生的背景

我国PPP融资模式在经历探索、推广和反复阶段后,在一系列国家有关政策的鼓励支持下,如《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》规定,"科学界定并严格控制政府投资范围,平等对待各类投资主体,确立企业投资主体地位,放宽放活社会投资,激发民间投资潜力和创新活力.充分发挥政府投资的引导作用和放大效应,完善政府和社会资本合作模式."《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》规定,"为推进经济结构战略性调整,加强薄弱环节建设,促进经济持续健康发展,迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制,充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用".全国各地以PPP模式融资的项目大量出现,覆盖了能源、交通运输、水利建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发等领域,截至2016年8月底,全国PPP综合信息平台入库PPP项目10313个,总投资额达12.28万亿.2016年10月财政部公布了第三批政府和社会资本合作示范项目(即PPP项目),确定516个项目作为第三批PPP示范项目,计划总投资金额11,708亿元[1].上述示范项目中,城市基础设施项目的投资额占总投资额的近70%.

在城市基础设施建设中,PPP融资模式的引进,实现政府主导下社会资本的广泛参与,从而改变单纯依靠政府财政的单一投融资模式[2].但是,PPP融资模式只是解决了在公共事业领域社会资本能够参与的问题.如何能更大程度地吸引社会闲置资本,使PPP项目尽快落地,成为一个新课题.笔者在研究及实践中发现,PPP融资模式与EPC工程总承包模式的有机结合,为解决上述问题提供了一种途径.

1.2 PPP+EPC模式的概念

所谓PPP+EPC模式,可简单理解为政府主管部门在PPP项目招标时同时确定投资人(合作伙伴)和工程总承包单位,投资人和工程承包单位为同一单位或联合体.具体地讲,一般由行业主管部门根据项目特点,在组织完成项目工程可行性研究和初步设计,并在初步设计和概算正式批复后,按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等,通过PPP+EPC一体化公开招标方式确定投资人,同时确定总承包单位.招标的EPC总承包范围包括施工图设计、采购、施工、运营以及缺陷责任修复,并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责.从上述概念可以看出,PPP+EPC模式一般只能应用于城市基础设施建设项目.

一般来讲,只要是政府与企业合作提供公共产品或服务,就可以称为PPP模式,而这种"合作"的方式并不具体,因此在实践中,PPP+EPC模式可表现为BOT+EPC、BT+EPC等多种形式.就其实质而言,PPP+EPC模式就是PPP融资模式的一种创新,这种创新表现在PPP项目的投资人及工程总承包人为同一法人或联合体.

2 PPP+EPC模式吸引社会资本参与的原因分析

2.1 符合行业有关法律法规和政策要求

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第三款规定,已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以不进行招标.因此,PPP项目在通过公开招标确定了具有相应设计施工资质的投资人后,可以对PPP项目的设计、采购和施工不再进行招标,直接由投资人实施.同时,住房和城乡建设部要求,工程建设项目应当优先采用工程总承包模式(即EPC模式).建设单位在选择建设项目组织实施方式时,应当本着质量可靠、效率优先的原则,优先采用工程总承包模式.政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式[3].PPP项目一般都是有社会资本参与的政府投资项目,因此,从这个意义讲,在工程承发包阶段应当积极采用工程总承包模式.

2.2 使投资企业利润达到最大化

企业投资的最终目的,是实现利润最大化.这是PPP+EPC模式吸引社会资本参与的核心原因.其具体表现为以下两个方面.

2.2.1 工程成本实现有效控制

PPP+EPC模式使得投资人同时作为工程项目的设计单位,而设计是工程项目成本控制的关键.据统计,影响项目投资的最大阶段是设计阶段,其影响项目投资的可能性为75%.投资人在设计阶段就可以考虑在满足功能和质量的情况下尽可能地降低投资及控制成本.成本得到有效控制,利润必然增加.

除此之外,PPP+EPC模式可以体现规模效应,实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合,有利于集中采购、整合社会资源、进行专业化管理.总承包单位同时具备投资人身份,投资人的产权约束机制能有效传导给总承包单位,真正达到合理控制投资、节约社会资源的目的[4].

2.2.2 获得设计及施工阶段的利润

PPP融资模式与EPC工程项目管理模式的结合,使得投资人在城市基础设施领域获得投资收益的同时,赢得了设计和施工任务,这就使得投资人获得了投资全过程各阶段的利润,投资收益达到最大化[5].

2.3 缩短建设周期,降低投资风险

在城市基础设施中,PPP项目一般都是投资规模大、工程技术复杂,而且设计工期较长.EPC工程总承包模式把设计、采购、施工作为一个整体,在一个管理主体下组织实施,有别于传统的工程项目管理模式,EPC模式实现了在设计的同时进行设备材料的采购,同时实现设计和施工的通盘考虑、深度交叉,大大缩短了工期.建设周期的缩短,意味着投资周期的缩短,投资风险大大降低.

3 PPP+EPC模式的缺点

3.1 具有一定的局限性

首先,根据PPP+EPC模式的概念及特点,其有自身的适用范围,一般只适用于大型的城市基础设施工程,比如城市轨道交通、特大桥梁、高速公路等.

其次,PPP+EPC模式对投资人要求较高.工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质,相应的财务、风险承担能力,同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩.除对上述工程总承包企业的要求外,对工程总承包企业项目负责人要求也较高.工程总承包项目经理应当取得工程建设类注册执业资格或者高级专业技术职称,担任过工程总承包项目经理、设计项目负责人或者施工项目经理,熟悉工程建设相关法律法规和标准,同时具有相应工程业绩.因此,PPP+EPC模式排除了其他不具备相应资质资格的社会资本参与,缩小了融资渠道.

3.2 工程监理企业作用弱化

工程监理企业受建设单位委托对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施监督,是独立的第三方.但在PPP+EPC模式下,建设单位和承包单位成了一家,或者说建设单位与承包单位存在较大关联性,这使得监理单位处于尴尬地位,监理工作的独立性得不到保障,其作用必然弱化.

4 结语

PPP融资模式为社会资本进入公共产品或服务领域提供了平台,EPC工程总承包模式为投资人获得了更高的投资收益率,两者结合,必能吸引更多的有资本实力、有专业能力的并具备一定资质资格的企业参与到公益事业的建设中来.但也应清醒地认识到,PPP+EPC模式目前还存在一定的局限,需要住房和城乡建设、发展改革、税务、财政、审计等有关部门的沟通协调,解决制约PPP+EPC模式发展的有关问题.同时,充分发挥行业组织的作用,积极开展复合型项目管理人才的培训,组织开展投资企业经验交流会,协助政府推进相关政策的研究,制定统一、配套的行业管理规范,加快PPP项目的建设.

[1]财政部等20部委.关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知[EB/OL]. [2016-10-11].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/ 201610/t20161013_2435127.html.

[2]纪彦军,雷飞伦.我国PPP模式及其运作研究[J].产业与科技论坛,2007(8):181-183.

[3]住房和城乡建设部.住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见[EB/OL].[2016-05-20].http://www. mohurd.gov.cn/wjfb/201606/t20160601_227671.html.

[4]丁小军.浅议设计施工总承包模式在我国公路建设中的应用[J].公路,2011(6):114-120.

[5]胡旭辉,杜国平,孙立东,等.基于PPP的BOT+EPC模式在重庆高速公路建设中的应用[J].公路交通技术,2015(3): 141-144.

责任编辑:孙苏,李红

Study onApplication of PPP+EPC Mode in Urban Infrastructure

Currently,the number of PPP projects has exceeded ten thousand,with a total investment of 12 trillion in China.Faced with such a large capital demand,how to attract the participation of social capital to a greater extent has become an urgent problem to be solved.EPC project general contracting model is a project management model vigorously advocated by the government.It has many advantages in the large-scale urban infrastructure construction compared to the traditional one.The combination of PPP financing mode and EPC project general contracting mode is a new research field, which has great significance to encourage the participation of social capital.

PPP mode;EPC mode;urban infrastructure

[TU-9]

:A

:1671-9107(2017)01-0036-02

10.3969/j.issn.1671-9107.2017.01.036

2016-10-31

纪彦军(1980-),男,山东省莘县人,研究生,工程师,主要从事工程项目管理工作.