美国区域规划管理探析

■ 罗 艳 秦 玉

美国区域规划管理探析

■ 罗 艳 秦 玉

19世纪中叶到20世纪20年代，美国的城镇化以集聚城镇化为主，中心城市空间向外拓展，周围地区纳入城市范畴。20世纪20年代城镇化进入郊区化扩散阶段，郊区独立建设的城市繁荣起来。20世纪20至30年代，资本主义世界经济危机使人们充分认识到放任自由的市场经济的弊端，凯恩斯主义应运而生。二战后，美国加强了联邦政府的宏观调控作用，形成了混合型的经济结构，这就为大都市区管治的出现扫清了思想障碍。20世纪50年代后期的10年，出现了大量地方政府的重组和合并，强化了大都市区政府的权力。随后几十年，公共选择理论和倡导合并理论针对大都市区政府管治效率的争论，使大都市区管治曾一度陷入停顿状态。进入20世纪90年代，受全球经济一体化影响，区域主义再度盛行，此时的区域管理更强调城乡融合和共同发展。解决城乡发展不平衡的最好办法是将城市和乡村纳入一个统一的管治体制之下。在这种思潮下，大都市区管治又出现了复兴的趋势。

美国从20世纪初就意识到大都市区域规划的重要性。从20世纪20年代第一次大都市区规划兴起，美国大都市区规划机构主要有以下三种类型。

一、区域规划协会

区域规划协会（Regional Plan Association，简称RPA）成立于1929年，是一个私人非营利团体，倡导区域合作。尽管它接受了州和地方政府的一些捐赠，但它并不具有公共部门的性质，也没有州或地方政府官员或代表担任要职，它几乎完全依赖私人公司的支持。区域规划协会由于缺乏官方地位认可而使其作用受了限制。最近几年，它的主要活动仅限于环境和基础设施研究。机构是纯粹的私人组织，完全没有官方的支持，其他一些是根据立法机构的法令设立的。但无论是哪一种情形，区域规划机构都没有权力进行实施工作，它们的存在纯粹是为了提供建议，而把实施工作全部留给区域中的政府去做。

实例：明尼阿波利斯一圣保罗大都市区规划委员会

大都市区规划委员会（Metropolitan Planning Commission），简称MPC。郊区扩张以及两个城市的市中心重建带来的问题使市民和政府领导层把注意力集中到如何对明尼阿波利斯一圣保罗地区的不断增长进行指导的问题上来。这种情况在大都市区排水系统扩展和州际公路系统的问题出现时达到极致。如果不想沿用已用过的设施，而且不想让一市的工程把其他市的工程搞乱，那么就要用区域的方法来解决排水系统的问题；为整个区域服务的公路系统最好能够把区域看做一个整体来设计。1957年通过设立Metropolitan Planning Commission（一个政府性质的区域规划代理机构）草案，提供28个席位，其中21位代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社团组织。没有执行权，只提供信息，提高公众参与规划的意识，增强公众在规划实施过程中的作用。在几年的时间内，大都市区规划委员会负责包括排水和污水处理、固体废弃物处理、开放空间、体育设施、公共交通和公路等方面的政策制定。1966年完成大都市区规划工作，1967年明尼苏达州立法委成立了大都市区委员会（Twin Cities Metropolitan Council），实施具体规划。1975年通过“大都市框架法”，1976年州立法局通过大都市土地规划法，给大都市委员会很大的权力压制地方政府执行发展构架计划。至今，大都市委员会仍没有独立的政治地位，它是一个被任命而非被选举的实体，它缺乏对付州长、主要立法议员和地方官员的政治手段。

二、公共权力机构

公共权力机构（The Public Authority）通常是由州政府创建的组织，有时是由两个或多个州政府联合行动。它不是镇或市那样的具有普通目标的政府机构，而是具有一定的常规政府权力的准政府组织。它与区域规划协会不同的是不编制区域规划，严格受立法机关州议会（State Legislature）的控制并指派主席，甚至有权力解散它。这种组织由州立法机构建立，有确定的使命（交通、市政设施等方面），握有一些但不是全部的政府权力。尽管权力机构并不是专门负责整个大都市区的规划工作，但是它们所做的关于公共基础设施的决定常常转变为重要的规划决策。

实例：纽约和新泽西港口发展局

传统的纽约和新泽西行政管理是以河为界，协作矛盾突出。1921年的纽约与新泽西港口发展局由纽约和新泽西立法机构设立。最初的任务是提高区域内铁路运输的能力，从铁路运输扩展到建造跨河通道。第一个主要项目是乔治·华盛顿大桥，汽车交通缩短了纽约和新泽西之间的距离，大大促进了新泽西北部的发展。此外，它组织公交线路，推进铁路运输的计算机应用，共享机场设施，建设数码岛（Tele-port）等，还在新泽西建纽瓦克港口处理集装箱运输，提高港口整体运输能力，掌握海洋运输贸易。事实上，港口发展局的设立形成了另一个权力中心，存在滥用职权的现象。至今，港务局已经发展成为一股相当可观的政治力量，政治上远离选民，很容易做出决策并更有效率。

实例：纽约大都市运输局

纽约大都市运输局（New York’s Metropolitan Transit Authority）简称MTA，成立于1960年代，它控制纽约市地铁、公共巴士系统、长岛铁路、纽约中央铁路和新港（New Haven）铁路，它的服务只局限在纽约一侧和康涅狄格州的一部分。MTA董事会给纽约州、纽约市和郊区以相对应的权利和义务。州、市、郊区为MTA提供运作经费，同时分享相应的权利。由于MTA在很大程度上依赖州的财政资助，MTA被迫在纽约州政府寻求强有力的政治保护。

三、政府联合会

美国是一个地方自治权高度发达的国家，在美国建立跨越地方的区域性行政组织难度很大。如1970年代加州政府曾提出法案，将加州分为几个区，分别成立综合性的区域管理组织，但遭到地方政府的强烈反对而作罢。实际上，不仅是美国，在其他任何国家如果没有更高层次行政组织的协调，大都市区域中单个地方政府无法解决涉及跨越行政区域的问题。因此，出现了一种由地方政府自愿联合的半官方松散型组织—地方政府协会，这类组织易被接受，具一定的协调功能。美国共有大约450个政府联合会（Councils of Government），美国的大多数市级政府都参加了其中某个组织，有的还参加了不止一个。政府联合会作为市政府之间联系和沟通的桥梁为参加政府联合会的各成员市之间讨价还价和妥协让步提供了场所。美国现有这类参议会的地方政府数量多，但大小不一。内部组织席位设置规定至少51%的席位从政府官员中选择，其他席位大部分由与政府有密切关系的人员占有。政府参议会雇佣一个受控于委员会的全日制经理，这样政府参议会带有选举政府的特征，即：服务于它所代表的利益团体。当然，政府参议会的运行必须与政府保持合作关系，这样才可以得到政府官员的支持。由于政府参议会权利有限，所以普通市民对它并不怎么了解，导致其功能相对模糊。

实例：南加州政府联合会

南加州政府联合会（Southern California Association of Governments）简称SCAG，是美国最大的政府联合会之一。它是一个由市、县代表自愿组成的委员会，倡导区域协调发展，成立于1966年，管辖范围涉及洛杉矶、奥兰治和里弗赛德等6个县、188个城市、1600万人口、管辖面积约9.8万km2。SCAG的主要成员是由70名被选举出来的政府官员组成，主要职责是区域交通运输和土地利用规划。1990年代以来，经济衰退，州政府支持下降，各地方政府更多关注内部事务，政府之间利益冲突加剧，区域合作陷入停顿状态。

实例：亚特兰大区域联合委员会

亚特兰大区域联合委员会（PMC）是美国最古老、最大的公共支持的多郡规划机构，1947年由佐治亚州立法委成立，包括亚特兰大和Fulton、Dekalb，致力于交通与开敞空间保护。1960年设立ARMPC，Clayton、Cobb和Gwinnett加入。此外，还存在几个独立机构，分别负责健康、犯罪和高速公路。1971年将以上的几个机构合并成立亚特兰大区域联合委员会，控制权掌握在市政府中。其主要职责为：交通、社区服务、综合规划、发展服务和支撑服务。亚特兰大区域委员会为区域规划提供了数据库，其所做的人口、用水、交通和其他方面的方案为整个区域的规划提供了共同的标准。亚特兰大区域联合委员会的私人组织、上级政府、平级政府间的联合主要得益于联邦资金的激励。

美国大都市区管理机构的产生和消长盛衰与政治力量密切相关。首先，美国城市政府具有强大的“地方自治”的权力，有崇尚“民主自由”的选民支持，这两个因素决定了美国很难形成具有绝对权威的大都市区政府。其次，联邦和州法律的许可、政党以及种族矛盾、城郊利益分配等，决定了美国大都市区的行政组织与管治模式的差异性，有具备多种复合职能的管理委员会，也有具备单一职能的管理机构。

四、结语

随着区域联系的日益紧密，需要从区域层面解决的问题越来越多，涉及各种不同范围区域规划也会日益增多。能否保证区域规划的有效实施，解决区域问题，实现区域协调发展，是规划行业一个突出的难题。

（作者单位：昆明学院城乡建设与工程管理学院）