关于我国社会保障供给侧结构性改革的几点思考

雷咸胜++崔凤

摘 要我国社会保障发展的主要矛盾是社会保障的供给与广大民众对社会保障的需求之间的不均衡。社会保障制度具有包容性和发展性的特征，决定了社会保障需要依据环境的变迁不断地进行改革。当前我国处于全面转型时期，政治、经济、文化等发展倒逼社会保障制度进行供给侧结构性改革，文章认为社会保障供给侧主要包括制度供给、规则供给、保障水平供给、话语体系供给和主体参与供给，因此需要对这几个方面进行有效地改革，以满足民众日益增长的社会保障需求。

关键词制度供给；规则供给；保障水平供给；话语体系供给；主体参与供给

[中图分类号]F20；D632.1 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）02-0044-06

社会保障制度之所以在世界上大部分国家得以建立，一个重要原因是社会保障制度具有较强的包容性，社会保障的包容性由两个因素决定，一个是个体的社会性决定的，社会的本质就蕴含着相互联系的关系体，社会保障就是建基于这个相互联系的共同体之上；另一个是风险的普遍性决定的，风险是指未来发生损失的可能性，任何个体都会面临着不可预知和可预知的风险，所以任何个体都需要有防范风险的准备，这也是社会保障建立的逻辑起点。同时，社会保障也具有发展性的特征，因为社会保障既是属于社会政策的范畴，也是经济制度的重要方面，社会保障本身的运行受到政治、经济、文化及社会等各个方面的影响，而政治、经济、社会等因素又是处于不断变化之中，这就要求与之关联的社会保障需要不断地创新和发展。社会保障的包容性和发展性特征是相辅相成的，包容性特征决定了社会保障要注重人文关怀，发展性特征又要求社会保障要关注制度理性，人文关怀和制度理性是社会保障不断创新和改革的两个重要参考点。回顾国外社会保障发展的历程可以发现，国家在经历战争及经济波动后都会对社会保障进行改革，而且可以通过社会保障制度来维系国家的安定和发展，这就是社会保障的包容性和发展性决定的。当人们经历灾难后，社会保障可以为更大范围的公民提供制度保障，解除他们的后顾之忧，走出灾难的阴影，这就是制度的包容性的体现；而且每次的转折点都会伴随着制度的改革，无论是制度本身的完善还是配套措施的建立等都需要用发展的视角去审视社会保障的改革。

当前，我国处于经济的转型时期，这就需要我们积极地认清时代的背景，为社会保障制度改革提供依据。政治上，治国理政的战略方针主要体现在“四个全面”上。全面建成小康社会体现了以人为本的治国理念，也就是要求社会治理必须从广大人民的利益出发，政策法律必须体现人民的意志。全面深化改革是破除原有政治利益的动力，改变强权政府的旧形态，实现政府与多元主体的平等协商和合作治理。同时，全面依法治国强调法律的引领和保障，强化公共契约精神，保证各主体在法律的权限范围内活动，而且十八届四中全会指出制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。全面从严治党可以约束党政干部的行为规范，提高其为人民服务的水平。社会领域中，原有简单的社会结构已经转变为利益分化的多阶层复杂结构，而且阶层利益进一步分化，形成多元利益并存的局面。利益多元难免会导致群体间的矛盾冲突，增加社会的不稳定因素。随着工业化和城镇化的推进，社会人员的流动加剧，体现为横向流动和纵向流动。加之，人口老龄化和高龄化现象逐渐明显，家庭小型化成为趋势。综合因素影响下，使得与之相适应的社会规范和社会制度也必须发生相应的改变。我国经济发展面临下行的压力，党的十八届三中全會提出经济体制改革，正确处理政府与市场的关系，特别提出市场在资源配置中起到决定性作用。2014年末的经济工作会议指出了经济新常态的九个方面，我国经济由高速增长转为中高速增长。在这一背景下，产业结构需要优化升级，需要更多的人力资本和技术的投入，进一步的规范市场环境等，说明我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。社会的转型使社会保障建设呈现出高度的复杂性和不确定性，社会保障如何能够实现自身的公平可持续发展，如何利用改革的历史机遇突破现实固有的藩篱，增强社会保障的公平性和特色性，以满足民众日益增长的社会保障需求，进而定型和完善，是当前值得思考的问题。我国的社会保障是随着市场经济的建立而不断发展的，随着人们物质生活的极大丰富，对制度的需求日益地多样化和复杂化，这就要求对应的社会保障供给要不断地满足人民的需求，因此当前需要做好社会保障供给侧结构性改革。本文认为社会保障供给侧应该包含制度供给、规则供给、保障水平供给、话语体系供给和主体参与供给。

一、社会保障的制度供给改革

社会保障需要以一定的制度来体现，我国的社会保障制度框架基本形成，当前最大的问题是制度的不统一，也就是碎片化。改革开放初期，我国为了实现社会保障的普惠性，鼓励地方探索各自的社会保障建设。由于当时缺乏社会保障建设相关的经验和理论指导，只能沿着“试点先行”和“摸着石头过河”的路子前进。加之，当时的地区分割、城乡分割、单位分割等因素的影响，各地区各部门相继建立了不同的社会保障制度。这样虽然增加了居民对社会保障的可及性，解决了居民在养老、医疗等方面的部分问题；但随着改革开放的深入，以往社会保障的分散化和碎片化已经不适宜于当今的社会环境，存在诸多不利影响。第一，阻碍了社会保障政策统一的步伐。分散化和碎片化的后果是各地区、各部门适用于不同的保障政策，社会保障一体化必须要求社会保障政策的统一性，并不是同一性。如我国的养老保险，由于地区差异、部门差异等因素导致了我国出现新农保、城居保、城镇企业职工养老保险和机关事业单位养老保险等，这就导致了我国养老保险难以在短时间内形成统一的社会养老保险。关于新农保和城居保合并，国务院于2014年2月才通过《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新农保和城居保合并实施，目前正处于实施阶段；而且，国务院于2015年1月才通过《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，着手准备改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度。当然，这是一个好兆头，但是实施的是否成功，是否会引起新的碎片化等问题，都是值得检验的。第二，阻碍了社会保障管理体制的统一。由于社会保障制度建设之初，并不是由统一的部门进行管理，而是多个部门分管。例如医疗保险，人力资源和社会保障部门主要负责城镇人口的医疗保险，农村人口的医疗保险反而由卫生和计划生育委员会来管理。而且同一种保险在同一部门下也会有不同的管理部门，如养老保险司和农村社会保险司都属于人力资源和社会保障部，然而养老保险司专司城镇人口养老保险管理，农村社会保险司下的养老保险处负责农村居民养老保险管理。这样就导致了社会保障管理体制的分散，形成多头领导的局面。虽然2016年初国务院才出台《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，但是未对管理体制进行明确规定。第三，阻碍了统筹层次的提高。社会保障的分散化和碎片化使得社会保障的统筹层次较低，大多集中于市级和县级。风险的规避需要大多数人的参与，保险本身要符合大数法则原理，然而低层次的统筹难以实现社会保障基金的规模效应，这样不仅不利于基金的保值增值，也影响了社会保障互济功能的实现。

新时期，社会保障的覆盖范围快速扩展，户籍观念逐渐淡化、劳动力流动不断加快，社会保障在建构方向上追求的是城乡一体化建设，在这种趋势下，社会保障必须从注重广覆盖、普惠性转向注重社会保障的公平性和可持续性。《社会保障十二五规划》指出“推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设”；接着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”，这些都是社会保障在社会转型背景下形成的政策导向。在当前深化改革时期需要合理的顶层设计以及至上而下的逐步规范和引导。只有拥有完善的社会保障顶层设计进行规范指导，才能为实现更加公平、可持续的城乡一体化社会保障建设服务。做好社会保障的顶层设计可以从以下几个方面考虑。第一，必须明确当前社会保障建设的方向和目标模式。在改革开放初期，由于我国社会保障建设缓慢，大部分地区处于社会保障覆盖的“空白区”，为了实现社会保障的广覆盖，我国鼓励各个地方逐步地探索各地的社会保障建设，当时建设社会保障主要实现普惠性。但是，随着社会保障覆盖面快速扩展，当前社会保障追求的是城乡一体化的社会保障制度，更加注重制度的公平性和可持续性。我国社会保障制度改革的目标，就是在已经取得了历史性成就的基础上，从制度分立走向制度整合[1]。因此，层顶设计需要城乡一体化的建设理念，中央和地方的政策文件都应向着这方面靠拢。实际中也有很多地区的社会保障建设已经向着这个方面努力，自觉地把城市与农村的社会保障统一起来。第二，进一步优化现有的社会保障体制，包括社会保障结构、管理体制、监管体制、经办体制等。首先，社会保障本身的构成必须优化，如养老、医疗、救助等制度安排上，必须进行整合和规范。既包括同一保险项目的整合，也考虑不同保险项目之间的衔接。如我国的基本养老保险由于地区和部门的分割分为不同形式的保险，这时就需要先在统筹账户和个人账户上实现统一，逐步地为一体化扫除障碍。其次，在管理体制上，应该把同一保险项目归于同一部门下管理，改变以往不同部门的分散管理，有学者建议组建统一的社会保障行政管理机构，成立社会保障监管委员会等[2]，这些都是值得参考的建议。同时，也需要把中央和地方的管理责任进一步的明晰。同时，在社会保障经办服务的管理上，也应该把分散的经办机构进行规整，按照保险项目进行分类，精简经办机构的服务流程。第三，要做好社会保障关键项目的建设，如基金投资管理项目、社保信息网项目等。社会保障基金是社会保障建设的“血液”，只有血液运转通畅才能保证社会保障建设的可持续性，需要把分散的资金集中投资管理，在投资运营上需要科学的规划。关于社会保障信息建设是确保社会保障一体化的信息支撑，把分散的参保信息以及收入情况等统一起来，利于社会保障的统一管理。建立更加便民快捷的服务体系，加强社会保障规范化、信息化、专业化建设，建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统，可以避免参保中的不规范行为，如重复参保、救助不当等，节省社会保障资源。

二、社会保障的规则供给改革

社会保障制度运行需要有一定的规则来规范各利益主体的行为。党的十八届四中全会指出“重大改革于法有据”，当前处于全面推进依法治国时期，各领域的深化改革需要法律的规范和引领。社会保障领域的深化改革也一样，在改变原有利益格局的时候更需要至上而下的法律指引。然而，当前我国社会保障法律建设有许多不利于改革的因素。第一，立法理念的落后，导致立法步伐缓慢。受到改革开放后我国渐进改革和“先试点，后立法”路径的影响，我国社会保障相关的法律法规制定的比较落后和分散[3]。原本在分散化基础上颁布的各项社会保障政策法规进一步加固了社会保障分散化的程度，不易于统一步伐的推进。第二，社会保障法律的不全面，导致了部分社会保障领域的改革缺乏法律依据。从我国目前的社会保障立法状况来看，全国层面的社会保障法尚未创立，现有的法律如2010年通过的《中华人民共和国社会保险法》；2012年4月通过《中华人民共和国军人保险法》，于2012年7月开始实施；2014年2月通过《社会救助暂行办法》，于2014年5月开始实施；临时救助制度于2014年10月刚刚通过；其余的没有上升到法律的层次。大多仍处在政府政策层面，有的甚至政府政策也未有明确的规定，如我国缺乏统一的养老福利法规，导致了城镇公办养老福利院与农村敬老院相分割的现状。同时，慈善作为社会福利的重要组成部分，而我国缺少慈善法对慈善事业进行规范，不利于慈善作用的发挥。第三，我国社会保障法的质量存在问题。社会保障相关法律质量的高低，直接關系到社会保障实施规范问题，我国社会保障法的制定以政府的政策规定居多，根据现有的法律法规的推行来看，问题仍然有很多。如我国于2011年实施的《社会保险法》，在其出台的过程中也考虑了科学立法和民主立法的原则，如包括人民群众的参与、专家的讨论、法律的论证和修改等程序，但是实施后“在社会保险制度的统一性，基本养老保险待遇确定和调整，社会保险基金的统筹层次，基本养老保险个人账户，社会保险费的征收机构，社会保险纠纷解决等方面仍存在问题”。[4]法律质量的不高，必然会影响社会保障改革的进程。

完备的法律体系是开展依法治国的重要前提，我国社会保障法律体系的不完备导致了社会保障领域存在较多争议问题，如养老问题、医疗问题等都是关乎民生的重大问题。在利益诉求多样和社会群体分层多变的时期，各项社会保障制度的深化改革必须依靠法律的支持，需要进一步的健全中国特色社会保障法律体系。第一，立法理念要有所转变，树立“立法先行”的理念。随着社会保障制度的演进，决策者对中国特色社会保障的认知增多，需要对社会保障法进行积极的建构。首先，改变以往“先地方，后中央”的立法模式，加强高层次的立法行为，如全国大大及人大常委会制定的相关社会保障法。其次，丰富社会保障立法相关的理论。积极的探索法学与社会保障专业知识的交流和学习，进一步的丰富我国的社会保障立法理论，为立法先行提供理论支撑。第二，完备社会保障法律体系。按照社会保障包括的主体内容以及其他的辅助内容，补缺没有制定的法律，修改已有法律存在的缺陷。在科学的立法原则指导下，通过制定一部总的社会保障法和各领域子法的形式来推进社会保障立法进程。第三，提高社会保障的立法质量。立法要坚持科学立法和民主立法的原则，在社会保障立法体制、立法程序、立法技术和立法论证等环节做好充分的准备。首先，涉及到社会保障立法的相关资料如背景资料、备选方案等都需要在立法的过程中及时的向外界公开，让社会各界了解到立法的内容，使立法行为在阳光透明的环境下运行。同时，立法要注重专家学者的作用，因为他们具有专业的知识储备和专业的法律思维，能够为立法提供强大的智力支持。社会保障法的完备需要一定的立法技术，需要立法者具有超越前人的智慧和娴熟地驾驭法律概念与术语的高深技巧[5]。最后，进行立法论证，使设立的社会保障法能够真正的反应各利益阶层的合理诉求，建基于平等协商的基础之上。

三、社会保障的保障水平供给改革

我国社会保障建设从无到有，从覆盖较少的人群到逐渐地覆盖十几亿人口的社会保障体系，逐步走上了中国特色社会保障道路。随着经济的发展，居民的收入水平不断地提高，对社会保障水平的需求也相应提高。一方面体现在，居民对总体社会保障水平需求的提高；另一方面体现在，被分散化的社会保障分割的各群体之间由于享受到的保障水平存在很大差异，导致了心理不平衡而引起对提高社会保障水平的需求。随着我国社会保障覆盖群体快速增多，居民生活水平逐渐提高，以往广覆盖、保基本的低水平社会保障逐渐不适应居民需求，在某种程度上不利于社会保障的稳定发展。第一，社会保障长时期处于低水平状态会影响社会保障自身的可持续发展，社会保障本身具有刚性规律，社会保障水平会随着经济的发展不断提高。我国的经济在改革开放后获得了飞速发展，虽然经济领域的新常态表现在从高速增长转向中高速增长，但是增长的总量是增加的，对应的社会保障水平也应是逐渐提高的。而且，从居民个体角度来看，居民收入不断提高，生活水平逐渐改善，也要求社会保障水平在原有的基础上有所提高。第二，长期的低水平不利于实现居民的发展权。生存权和发展权是基本的人权，我国改革开放前后都在解决居民的温饱问题，早期配套的社会保障也只满足生存权的要求。但是，实现人的自由而全面发展是我们奋斗的目标。随着经济的发展、社会的进步，居民的生存权得以有效保障后，亟需为实现发展权创造条件。低水平的社会保障可以实现居民的生存权，但是满足不了居民发展权需求。第三，社会保障水平的差异，容易导致社会保障建设过程中不同待遇群体之间的矛盾。在社会保障低水平运行下，由于分散化的社会保障导致了各地区、各部门保障水平差距较大。由于内心不满情绪的刺激和居民认知水平的提高，居民对于在社会保障方面享受的保障水平远远高于自己的其他地区或者单位会产生一种不公的意识，进而引发社会仇恨。依据亚当斯对公平理论的描述，人们往往拿自己的收益与投入之比来与其他人的收益和投入之比进行比较，如果自己的比值小于其他人，则认为自己处于不公的地位，而且人们大多关注于自己的收益。一旦这种不公的意识在地区间、部门间形成大规模的反对行为，就容易导致社会冲突。

社会保障水平是指一定时期内一国或者地区社会成员享受社会保障的高低程度。水平的高低主要受到经济规模与经济发展水平、政治与社会结构、制度年龄和人口结构、历史人文等因素的影响[6]。当前政治、经济、社会等各领域都发生相应的转变，受之影响的社会保障水平也需要调整。经济领域的新常态表明经济进入中高速增长时期会伴随着不确定性，在保障水平总体提升的同时也会有不稳定性；社会的城乡分割导致保障水平差异也需要在城乡一体化的建构下逐渐地缩小；人口老龄化也对保障水平提出更高的要求。这些都需要在逐步提高社会保障水平时加以考量。第一，必须保持社会保障水平与经济发展的适度性，这是保障水平提高的总前提。因为经济发展水平、国民收入等都制约着社会保障水平，同时社会保障本身的刚性增长也制约着经济的发展，所以保障水平的提高必须坚持这一前提。第二，根据大多数研究表明，我国的社会保障水平总体是比较低的，政府在财政支出方面还有需要改进的地方，所以可以适度增加政府的财政支出。第三，社会保障基金管理方面需要优化。社会保障水平的高低往往通过居民在待遇给付方面的感受来体现，而社会保障基金是待遇给付的保障。首先，在统筹层次上应该逐步提高社会保障的统筹层次，把分散的基金汇聚起来，发挥其规模效应；其次，在投资运营上，市场在资源配置中起到决定性作用，应该发挥市场在基金保值增值方面的作用。由于前期过多的顾虑安全性问题，导致社保基金贬值较多。在充分掌握市场环境的前提下，可以考虑股票、实业投资等方式，增加基金的投资渠道，尽可能提升基金升值的空间。第四，在人口老龄化和高龄化逐渐逼近的背景下，可以考虑制定弹性的延迟退休制度；同时，适度地调整社会保障缴费的机制，在各主体的分担水平上，随着收入的增多，可以逐渐地规范责任主体的实际缴费率。

四、社会保障话语体系供给改革

一般认为话语理论研究源于美国，20世纪50年代哈里斯（Harris）提出话语分析的概念，然后相关研究才逐渐展开，而在我国也是从边缘学科逐渐成为当前的研究热点。主要由于随着国家交往的增多和深入，必须要注重符合本国实际的话语体系，才能让世界了解中国，进而增强国家的影响力。话语分析主要是指对语境对话进行动态功能上的分析，注重实际语料分析，关注语料的可接受程度等[7]，这就需要加强对话语的研究。有学者认为，话语是指通过对同一事物不同表达所形成的陈述系列整体研究后提炼出的关于这个事物的书写或言说。因此，话语并不是简单地表达，而是需要经过研究后得出的结果[8]。而话语体系指的是一整套表述一种思维系统的语言系統[9]，这就需要在话语形成基础上再一次进行体系化。我国的现代社会保障发展从改革开放至今也有近四十年的时间，但是关于社会保障的话语研究则较少，更谈不上拥有自己的社会保障话语体系了。社会保障的话语必定是对中国特色的社会保障发展实际的浓缩和提炼，但是由于我国社会保障发展的不协调导致了社会保障的话语呈现了多样性和模糊性的问题。

首先，多样性主要是指对同一事物的有多种表述，而这种表述却一直并存，没有经过提炼和整合。如“十三五”规划中提到的“探索建立长期护理保险制度”，目前国内对长期护理这一用词就存在很多分歧，有长期照护、长期照料等名称。有专家认为护理只是指医疗护理，缺乏生活照料的成分，不利于制度的发展，应该使用长期照护；也有专家认为长期照料能够很好地与医疗护理相区别，用长期照料更好。而且，在国家层面也出现不同的用词，政策文件中使用了长期护理，而习近平总书记在5月份的学习会上却使用的是照护字样。再如，当前各地探索的慢性病门诊保障的用词，东莞市使用的是特定门诊，长沙市使用的是特殊病种门诊，沈阳市使用的是门诊规定病种，重庆市使用的是特殊疾病门诊，而南京市的职工群体对应的是门诊慢性病，居民对应的是门诊大病。同是对慢性病的门诊保障政策，每个地方的话语表述都不一样，甚至同一个地方的不同群体也有区别。诸如此类的情况，是我国社会保障话语的多样性的体现，由于知识架构和认知的差异导致了话语的多样性，但是又缺乏对多样话语的提炼和升华，所以出现了话语的五花八门。其次，模糊性是指对事物的表述不清晰，对事物的界定不严谨。模糊性会给实践造成一定的困难，如当前我国社会保障建设坚持“保基本”的原则，这个保基本就带有较强的模糊性，基本本身就是一个程度性地词汇，不能很好地进行量化处理，在实际中到底养老金发放多少算基本，医疗保险报销多少百分比才是保基本等等，都不能很好地去衡量这个基本。所以，我国当前的社会保险水平有点偏向于社会福利的倾向，不利于制度的发展。再如“医养结合”的用词也是很模糊，到底医养结合的内涵是什么，实际中怎么去操作，是直接在养老院里增设医疗服务，还是在医院里面增加养老资源，都是一些模糊的概念。一旦表述不清，有可能会出现打着医养结合的名义大肆发展房地产等现象。还有在基本医疗保险上，国家提出大病保险和重特大疾病保险，这两个概念甚是模糊，看似都是对因疾病而需要支出大额医疗费用的保险，但是二者到底实际中如何区分，难以界定清楚二者的边界和范畴。模糊性往往由于难以给出适当的话语表述，或者只是局限于狭隘的视角，缺乏有效的研究。

我国社会保障话语的多样性和模糊性是较为鲜明的特征，话语本身来源于现实，但是既成的话语又会反过来影响实践活动，因此多样性和模糊性的社会保障话语不利于我国社会保障制度公平可持续的发展，必须要积极地构建我国社会保障的话语体系。首先，可以统一社会保障话语，加强学界以及地方的沟通，在充分研究和论证的基础上，把多样和模糊的话语统一起来，这样才能为我国构建一体化的社会保障制度提供话语指导。其次，探索构建符合具有中国特色的社会保障话语体系，我国的社会保障经过长期的发展已经取得了一定的成就，在与不同国家交流和学习中会不断地接触到新的理念和做法，但是，我们一定不能盲目照搬国外的做法，必须构建一套适合中国国情的社会保障话语体系，一方面有利于国家之间的共享，另一方面有利于增加我国社会保障制度的影响力。

五、社会保障的参与主体供给改革

随着利益诉求多元化和社会结构复杂化，解决社会问题单独依靠政府是不够的。党的十八届三中全会提出创新社会治理体制，改进社会治理方式，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”在解决社会问题中追求的是多元主体合作。国外社会保障发展过程中，出现了自由主义与民主主义的辩论，二者都没能很好的为社会保障的发展找到出路，后来大部分国家走上了第三条道路，提倡福利的多元供给，都说明社会保障的持续发展需要多元主体参与。我国社会保障主要由政府主导，造成了社会保障事务由政府独揽的局面，这是中国特殊情况下形成的暂时现象，社会保障参与主体不足将会减少社会保障可利用的资源。

首先，参与社会保障主体较少，会加重政府的治理负担。我国社会保障明显地具有政府主导的特色，容易造成居民对政府福利的依赖，尤其在解决贫困问题上；但是政府的能力是有限的，政府也有失灵的时候，政府独揽公共事务的局面已经不合时宜。随着社会保障覆盖人群增多，需要政府在管理、协调和财政支出等方面的投入逐漸增加。由此带来管理成本和财政转移支付将不断加大；而且随着社会保障刚性增长，将会给政府带来严峻的挑战。其次，政府主导社会保障，使社会保障资源配置没有达到最优的状态。党的十八届三中全会指出，市场在资源配置中起着决定性的作用，这是市场经济的一般规律。如果市场未能充分的发挥在社会保障资源配置中作用，那么与市场经济相对应的社会保障制度就是不完善的；未能有效地挖掘市场的潜力，就不可能实现资源配置的合理状态。同时，社会组织也正在成为社会治理中的重要主体，我国由于在前期没有给社会组织发展提供良好的社会环境，导致了本身利于社会保障发展的社会组织没有很好地参与到社会保障事业中去。如慈善组织具有天然的利他主义精神的指导，是对社会保障发展极好的维护，但是由于缺乏良好的运转环境，在参与渠道、信息获取等方面没有明确的指引，阻碍了其功能的发挥。

责任分担是社会保障的基本原则。改革进入“深水区”时，各种问题的不确定性和复杂性增多，社会治理追寻多元主体的合作共治。虽然政府作为社会保障建设的主体，但是政府的能力是有限的，全部由政府包办的运行模式已被证明缺乏可持续性，尤其在我国人口众多、老龄化加剧、发展不平衡等各种经济社会因素交错影响下，政府除了加强自身建设外，还需要与其他的主体进行合作。从国外社会保障的发展轨迹可以发现，社会保障属于多元化的体系，在依靠政府的财政开支的同时，还需要市场、社会组织、个人等力量的参与。因此，在顶层设计的时候要考虑多主体参与的条件，提供必要的政策支持和制度保障，形成一定的激励机制，多方面、多层次的满足居民的不同需求。第一，需要营造市场、社会组织等参与社会保障建设的氛围。在各主体相互信任的基础上，形成多元主体平等协商的环境，引导各主体进行积极地对话，让各主体意识到自身既是社会保障的参与者，也是社会保障的享受者，增加各主体的责任意识。通过多主体的协商合作，构建出风险分担、成果共享的社会社会保障文化氛围，使各主体在思想上有着积极参与的意识。第二，明确各主体的分工和职责，转变以往的观念。首先，政府一直作为社会保障的主导者，需要转变治理观念。自身的能力和财力是有限的，需要在治理能力和治理手段上取得创新，充分利用有限的财力和权力去吸引和指导市场资源和社会资源进入到社会保障建设中来，促进社会保障多样化的发展。在政府与市场和社会组织之间明晰各自的责任，市场可以经营好的就交由市场去处理，如商业保险可以满足居民多层次的需求，养老机构可以满足居民对养老的多样追求。同时，政府也可以向市场购买社会保障的服务供给于居民。其次，市场能够提供政府现有水平不能够提供的服务保障，如高层次的护理保险，由于其专业化能够为居民提供高水平的养老服务，这是当前政府不能够提供的。然后，需要注重培育和发展社会组织。社会组织由于其自身的特点，在供给服务方面具有不可替代的作用。他们的行动往往具有自发性和自组织性，尤其是那些有利于社会保障发展的慈善组织等，组织的工作人员往往都有着利他主义的信念，能够在政府无力解决而市场又不愿处理的地方发挥着重要的作用；而且为社会保障提供大量的专业人才。比如在解决贫困问题上，政府有可能力不从心而市场缺乏动力，这时一些非营利组织便可以发挥其作用。再如，社区自发形成的爱老敬老组织等，可以丰富老年人的精神生活。所以，一方面，需要政府在政策上给予支持，在财政支出、税收优惠等方面予以倾斜。可以考虑制定社会组织法来规范和引导社会组织的行为。另一方面，社会组织也需要加强自身的建设，提高自身的专业化水平，增强自身供给服务的能力，加强人才队伍建设等。

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