高中财政充足标准建构探析

马林琳 姚继军

高中财政充足标准建构探析

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2017年3月，教育部明确提出普及高中教育的目标，要求各地完善高中经费投入机制。这需要更为科学地核定高中学校办学成本，确立科学可行的高中生均拨款标准，从而使得经费划拨更加有章可循。江苏省作为东部发达省份，经济实力较强，高中教育经费划拨水平已达到基本保障水平，应率先建立高中教育财政充足标准。当前江苏省高中教育经费存在着经费支出结构不合理、地区间经费差异显著等问题，需进一步转变财政保障思路，重视经费投入与教育需求和产出结果间的标准，完善教育财政投入激励机制，进一步从“基础保障”走向“充足保障”。

高中；教育财政充足标准；财政经费

2017年3月，教育部等四部门出台《高中阶段教育普及攻坚计划（2017～2020年）》，明确提出普及高中教育的目标，并要求各地完善高中经费投入机制。高中教育经费投入机制主要包含成本核定、成本分担、经费划拨与使用、绩效评价与监督等几个方面。而这其中，科学核定学校办学成本，确立科学可行的高中生均拨款标准，是新形势下改革和完善高中教育财政体制的主要任务。长期以来，我国一直按照“以收定支”的教育财政拨款原则来配置教育经费。这一思路虽然充分考虑了财政的可支付能力，并在一定程度上保证了在有限的财政能力下对教育的保障，但由于没有充分考虑受教育者的需求，从而无法为学生获得充足教育提供相应的物质保障。所以，如何对教育财政保障进行“提档升级”，实现由基本保障向充足保障的转型，满足人民群众对优质教育的迫切需求，是今后一段时间内教育财政改革的重要任务。

一、教育财政充足标准的含义与测算方法

为实现教育财政由“以收定支”向“充足保障”的转变，首先应在充分考虑教育结果和教育质量的基础上，建立以学生需求为导向的高中教育财政充足标准。高中教育财政充足标准需要在应然层面回答，达到一定的学生学业标准，学校需要多少资金的问题。这样的一个标准，将为政府的教育财政决策提供科学合理的依据，同时也可以作为教育财政绩效评价的依据和标准，进而强化对政府教育发展责任的问责。

那么，什么样的教育财政标准才是“充足”的呢？教育财政充足理念起源于20世纪80年代的美国，和以往教育财政思路不同，教育财政充足强调了基于需求与教育结果的经费核算与使用思路，倡导为每个学生提供充足的教育资源以使其都能达到特定的教育产出标准。所谓教育财政充足标准即意味着达到某一教育产出标准所需投入的财政资金量。教育财政充足标准是一个动态的概念，随着教育产出标准的变化而变化。

为了测算这样一个充足标准，目前在美国比较常用的测算方法包括成本函数法、示范学校法、专家评判法和循证法这四种。成本函数法基于大量与教育成本和教育产出相关的数据，通过计量模型将这些变量建立关系从而获得成本函数模型，其优点是计算精确，但这种方法对数据的要求很高，过于复杂的计算方法不易被政策制定者理解。示范学校法通过筛选出教育产出结果符合标准的学校来估算教育财政充足标准，该方法的假设前提是教育投入和教育产出存在一定的联系，这种方法计算简单且易于理解，缺点是计算出的充足标准并不能满足“非典型”学校的需求。专家评判法主要依据专家组对“原型学校”所需的各项资源的种类和数量的判断，计算得出一个原型学校所需的经费数量作为充足标准，这种方法的缺点是依赖专家的经验判断，过于主观。循证法参考大量被证实有效的教育策略和学校模型确定教育资源的种类和数量，其缺点是存在一定的主观性。由于各种方法都存在着一些缺陷，因此美国学者在实际测算时大多采用几种方法来确定教育财政充足标准，以克服使用单一方法存在的不足。

针对美国的方法是否适用中国这一问题，国内不少学者已经在理论层面做了论证，梁文艳认为缺乏统一的教育产出标准以及教育投入要素价格体系是制约我国教育财政充足研究的瓶颈。[1]由于这一因素的制约，我国针对实践层面测算教育财政充足标准的研究还较少。但我们认为，由于我国有相对权威的高考制度，这一学业水平测试的结果可以作为高中教育的产出标准。在省域内进行教育财政充足标准的测算，也在一定程度上规避了教育投入价格不统一的问题。因此，在省域范围内，结合当地学生和学校的需求，参考美国常用的基本测算方法，探索符合我国国情的高中阶段教育财政充足标准是完全可行的。

二、江苏省建立高中教育财政充足标准的现实基础与挑战

基于对江苏省2014～2015年度公办普通高中教育经费统计基层报表和教育统计基层报表的分析，我们认为，江苏省率先建立高中教育财政充足标准不但可能且具有现实基础，但与此同时也面临一定挑战。

从经费的数量层面来看，2015年江苏省公办普通高中生均教育经费支出为27837.8元，较2014年的生均24962.5元上升11.5%，2009年江苏省高中生均教育经费是10257.4元。[2]这表明不断普及发展的高中教育，促使江苏省高中教育经费需求在不断地增长。另一方面，研究发现，江苏省高中教育经费的省内差异十分明显，高中生均教育支出最高的城市为42991.2元，是最低的城市15306.0元的2.8倍。2015年苏北地区生均支出为21720.8元，苏中地区为25696.3元，苏南地区为37314.1元。生均经费最低的五个城市中有四个属于苏北地区，生均经费最高的五个城市均属苏南地区。由此可见，江苏省高中教育经费得到基本保障，但省内教育经费的巨大差距应当引起相关部门的足够重视，苏北地区应成为财政转移支付重点扶持地区。

从经费的整体结构层面来看，江苏省普通高中人员支出占总支出的58.1%，公用支出占10.1%，基础建设支出占28.3%，其他支出占3.3%。一般而言，人员经费与公用经费（包含基础建设支出）的合理比例一般应在70：30，比值大于上述数值则代表经费支出情况不合理。[3]据此，江苏省高中教育经费的结构整体合理，但数据显示仍有三个城市的经费结构不合理，人员经费支出比例过大。在具体的人员支出方面，2015年江苏省在职教职工平均工资和福利为105276.5元，高出《江苏统计年鉴—2016》中江苏省职工平均工资的67200元和机关单位从业人员在岗职工平均工资的88075元，说明江苏省高中教师工资待遇有较好的保障，教师工资总体水平较高。但省内教师的待遇还是有较大的差距，苏北地区教师年平均工资和福利为87690.6元，苏中地区为95458.2元，苏南地区则高达128296.4元。公用支出方面，2015年江苏省财政厅和教育厅联合下发通知，将省定公办普通高中生均公用经费财政拨款标准由原来的全省范围不低于500元，调整为苏南地区不低于1000元，苏中地区不低于900元，苏北地区不低于800元。数据显示2015年苏北地区生均支出为2143.6元，苏中地区为2545.0元，苏南地区为3783.8元，均高出上述标准。

此外，为进一步验证建立高中充足经费标准的可能性，我们于近期参考美国相关的计算方法，选取南京市38所公办普通高中作为样本，运用循证法和示范学校法计算得出南京市2015年生均普通高中经费充足标准为33011.7元和35486.0元。根据美国的一般经验，我们将两种方法计算结果的均值34248.9元作为南京公办高中充足教育经费的标准。按此标准，南京市2015年共有18所公办高中达到经费充足标准，20所公办高中未达经费充足标准，充足性经费缺口约为2.4亿元。此外，通过调研与计算我们发现，不论在充足度水平还是生均经费的数量方面，南京市公办普通高中教育经费的校际差异都十分显著。这说明，即便是南京市这样整体经费投入水平已经相对较高的省会城市，如何在确保经费充足的情况下，使经费在校际之间能够更为均衡地分配仍是今后工作的重点。

综上所述，江苏省在高中教育发展方面取得了较为突出的成果，且高中教育经费投入也逐步提高，我们的计算表明，在当前的数据条件下，确定需求和结果导向的高中教育财政充足标准，在技术上是可行的。但另一方面，我省在高中教育经费均衡和经费支出结构等方面还存在着诸多问题。由于以往“以收定支”的传统经费划拨思维，各地区的教育投入往往受到地区经济实力的制约，并没有真正实现“财政中立”，经济实力较弱的苏北地区教育投入长期低于江苏省平均水平，从而造成教师工资水平不高、人员经费占比过大、公用经费投入不足等问题。如何在经费保障水平提高的同时，做到经费更为公平的分配与使用，仍然需要相关部门给予进一步的重视。

三、关于实现江苏省高中教育充足保障的几点思考

目前我国从学生和学校需求出发，针对学校层面研究教育财政充足标准的还比较少，高中学段经费的研究更是少之又少。《义务教育法》和《高等教育法》对经费问题做了具体规定，且确定了义务教育和高等教育生均经费划拨基准，但针对高中阶段教育经费的法律文件迟迟仍未出台，均由各地方自行制定相应的制度和标准。江苏省作为经济发达省份，高中阶段教育财政已实现基本保障，应当率先运用科学的测算方法确立地区高中充足经费标准，实现高中教育的充足保障。

首先，应当转变财政拨款思路，由“基本保障”走向“充足保障”。[4]传统的财政思路强调“以收定支”，仅是一种保障教育正常运行的方法，未能充分考虑学生和学校的需求。教育财政充足理念是由“公平”发展而来的新思路，强调投入与产出之间的关系，因而更加关注学生的学业产出，是一种结果导向的财政保障理念。这要求财政在配置高中经费时，跳出保普及、保工资、保运转、保安全等基本保障的思路，更多地着眼于满足公众对优质教育资源的强烈渴求，进一步提高教育财政保障水平，使每一位受教育者都能在“有学上”的基础上“上好学”，从而使我省的高中教育在基本完成量的普及前提下，实现质的提升。

其次，建立动态教育质量评价体系，重视教育投入与教育结果的评价。就美国充足性教育财政改革的经验来看，通过建立指向教育结果的制度化的经费核算、使用与绩效评价体系，在提高经费的预算刚性、使用效率及地方政府投入积极性方面均取得了积极成效。这样的经验显然对我省建立并实施高中教育财政充足保障具有参考价值。这要求各级管理部门对各类高中的基本办学条件、教师岗位设置、学生学业标准等与经费划拨相关的要素进行科学核算，确立高中教育财政充足标准的核算方式，并根据社会经济与教育发展形势，进行及时的调整。

再次，完善激励机制，将经费执行情况纳入政府考核范畴。在地方负责体制下，如何激励地方政府对教育投入的积极性成为确保高中经费充足的关键。这需要改变以往过于重视经济指标的绩效考核导向，以教育经费充足标准作为标尺，将地方政府对教育的努力程度也纳入政府考核范围，确保教育经费在最大程度上得到保障。2015年江苏省将普通高中生均公用经费财政拨款标准执行情况纳入《江苏省市县落实教育经费保障主体责任综合奖补办法》考核范围，对未达到省定标准要求的市县，省财政将从2016年起扣减其综合奖补经费。我们认为在此基础上，还需进一步加大对地方教育财政投入的问责，厘清各级政府在教育经费投入上的责任。省、市政府需要根据现实情况，平衡地区间由于地方县级财力差异导致的教育经费不均衡问题，调动地方政府对高中教育投入的积极性，确保经费的充足与均衡。

［1］梁文艳.基础教育财政充足：美国经验能否用于中国［J］.外国中小学教育，2008（10）：1-5.

［2］［3］逯莹莹.江苏省高中教育经费保障机制研究[D].南京：南京师范大学，2011.

［4］姚继军，马林琳.“后 4%时代”财政性教育投入总量与结构分析［J］.教育发展研究，2016（5）：17-21.

G467

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1005-6009（2017）50-0048-03

1.马林琳，南京师范大学教育科学学院（南京，210097）硕士研究生；2.姚继军，南京师范大学教育科学学院（南京，210097）副教授。